Государственное устройство является одной из составляющих формы государства и отражает специфику его территориальной организации. Территория государства как пространственная сфера распространения суверенитета государства и объект его публичных правомочий включает в себя сухопутные и водные территории, недра и воздушное пространство над ними. В зависимости от исторических традиций, развитости демократических институтов, национального состава населения, размеров территории и других факторов государства принимают различные формы политико-территориальной организации публичной власти и устанавливают систему взаимоотношений между государством в целом, его верховной властью и территориальными составными частями государства и действующими в них органами публичной власти.

Таким образом, государственное устройство представляет собой внутреннюю территориальную, а в государствах с полиэтническим составом населения нередко и национально-территориальную организацию государства, с характерной для него формой правовых связей между государством в целом и его составными частями. Изучение государственного устройства требует анализа и ответа на вопросы о том, как организована территория государства, каково правовое положение его территориальных составных частей, насколько централизована в нем государственная власть и каковы правовые пределы влияния центральной власти на действующие в этих частях органы публичной власти.

По форме государственного устройства все государства современного мира традиционно делятся на унитарные и федеративные.

Главное различие между ними заключается в мере централизации государственной власти. Если при унитарной форме государственного устройства территориальная организация государства включает политико-административные или административные единицы, то федерация включает в свой состав государства или государствоподобные образования, которые выступают в качестве ее субъектов. В унитарных государствах состав территориальных единиц, их статус и компетенция действующих в них органов государственной власти всецело определяется центральной властью, что, однако, не исключает возможность существенной децентрализации публичной власти и передачу территориальным органам государственной власти и местному самоуправлению значительного круга полномочий, реализуемых ими самостоятельно и независимо от центральной власти.

В федеративных государствах субъекты федерации имеют, как правило, конституционно установленную компетенцию и собственные предметы ведения, в пределах которых они обладают государственной автономией, что, однако, также не исключает возможность централизации публичной власти и ее сосредоточение в одном центре. В силу этого унитаризм вовсе не является синонимом централизма и не служит препятствием развитию демократических институтов, в свою очередь, федерализм не исключает централизации государственной власти и сам по себе не гарантирует демократического характера государства.

Унитарное государство — это государство, в составе которого нет других государств или государствоподобных образований; оно включает в свой состав, как правило, административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью, статус которых определяется текущими актами центральной власти. Они не обладают собственным правовым статусом; им обладают лишь органы государственной власти, управляющие этими составными частями государства от имени единой государственной власти и выступающие в этом смысле в качестве агентов центра. В некоторых унитарных государствах наряду с административными существуют и политико-административные единицы, в том числе автономии (Италия, Испания, Китай и др.), наличие которых обусловлено обычно наличием компактно проживающих на территории государства национальных групп, интересы которых нуждаются в учете и особой защите со стороны центральной власти.

Таким образом, для унитарного государства характерно единство территории, организуемой в государственно-правовом отношении его центральными органами, единство населения и единство представляющей его внутри государства и в международных отношениях власти. В силу этого унитарное государство имеет одну конституцию и единую систему права, один высший орган законодательной власти и один высший орган исполнительной власти, единую систему судебных и иных органов, власть которых распространяются на все части его территории, одно гражданство и т. д.

С точки зрения организации публичной власти и распределения полномочий между различными звеньями единой государственной власти обычно различают централизованные и децентрализованные унитарные государства. Для централизованных унитарных государств характерно отсутствие местной автономии и осуществление функций власти на местах назначенными из центра агентами. Местные выборные органы в таких государствах обычно не располагают сколько-нибудь значительными возможностями влиять на экономическую, социальную или политическую ситуацию на местах и жестко контролируются администраторами, назначенными центром.

В децентрализованных унитарных государствах, напротив, обычно существует закрепляемое конституцией распределение полномочий между центром и территориальными единицами высшего уровня, а также развитое местное самоуправление. Помимо рационализации публичной власти и создания правовых условий для экономического и социального развития регионов децентрализация публичной власти также выступает в качестве способа развития демократических институтов и гарантии от формирования авторитарного политического режима.

Федеративное государство обычно определяется как сложное государство, состоящее из ряда субъектов (государств или государствоподобных образований), образованных по территориальному или(и) национальному принципу и объединившихся для решения общих задач.

Федеративные государства формируются различными способами: путем заключения договора между независимыми государствами, в результате чего образуется новое государство, а участники такого договора становятся субъектами федерации; путем повышения статуса автономных образований и (или) административно-территориальных единиц высшего уровня, в результате чего они трансформируются в государства или приобретают государствоподобные черты. В последнем случае федерация является результатом преобразования унитарного государства, обусловленного необходимостью рациональной организации публичной власти, особенностями этнонационального состава населения, потребностью в обеспечении демократического развития государственных институтов и др. Для данной формы государственного устройства характерно наличие таких субъектов, которые отличаются наличием основных элементов государственности (законодательной, исполнительной и судебной власти), конституционным распределением предметов ведения и полномочий между федерацией и ее составными частями, гарантированностью статуса субъектов и их границ и недопустимостью их произвольного упразднения или преобразования, участие в осуществлении федеральной компетенции на своей территории.

Устойчивый федерализм выполняет две взаимосвязанные главные функции: с одной стороны, он децентрализует публичную власть посредством ее разделения по вертикали и тем самым формирует полицентризм, гарантирующий демократические институты государства, провозглашенные в его конституции; с другой стороны, он интегрирует объединившиеся в федерацию государства и иные территориальные сообщества, обеспечивая их государственное единство. Тем самым формируются единое государственно-правовое объединение, отличающееся определенной политико-юридической самостоятельностью входящих в федерацию субъектов, наличием у них учредительной власти, не производной от власти «центрального государства».

Интегративной функцией федерализма, единством федеративного государства обусловлено наличие федеральной конституции и законодательства, высших органов государственной власти, гражданства федерации, ее территории, включающей территории входящих в нее субъектов, политическое, экономическое и военное единство государства. Децентрализацией публичной власти и разделением ее по вертикали обусловлено наличие у субъектов федерации своих конституций или иных учредительных актов (уставов) и собственного законодательства, высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти, территории, которая не может быть изменена без их согласия, а также в ряде случаев гражданства субъекта федерации, государственных символов.

Рациональное сочетание и взаимодействие этих функций и их государственно-правовых проявлений в распределении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами является непременным условием стабильности и устойчивости данной формы государственного устройства. Чрезмерная централизация публичной власти ведет к перерождению федерации в унитарное государство, даже если при этом сохраняются внешние атрибуты федерализма; чрезмерная дезинтеграция публичной власти чревата разрушением политико-правового, экономического и военного единства федеративного государства и вычленением из него отдельных суверенных государств, ранее объединившихся в федерацию в результате заключения союзного договора или обретших государственность в результате повышения их государственно-правового статуса федеральной конституцией.

Именно поэтому гарантия целостности единого федеративного государства занимает весьма важное место в конституциях и законодательстве федеративных государств и отражается в его экономической системе, бюджете, налогах, организации его международных отношений, обороны, судебной власти и т. п. Конституции федеративных государств, как правило, не предусматривают право субъектов федерации на выход из федерации, обычно закрепляют возможность так называемого президентского правления, заключающегося в том, что глава федеративного государства, придя к выводу, что власть в субъекте федерации не может осуществляться в соответствии с федеральной конституцией, принимает на себя все или некоторые полномочия исполнительной власти субъекта, а функции законодательного органа субъекта передает федеральному парламенту. Многие конституции федеративных государств и федеральное законодательство закрепляют институт так называемой федеральной интервенции, включая использование вооруженных сил, в отношении субъектов федерации, в том числе для поддержания территориальной целостности федерации, обеспечения мира в отношениях между различными субъектами федерации, гарантирования принципов конституционного строя и др.

В настоящее время в мире насчитывается 21 федеративное государство. Они расположены в различных частях света, существенно различаются по своим размерам, численности и национальному составу населения, экономическому потенциалу, доминирующей в этих государствах конфессии и ее роли в жизнедеятельности общества, развитости демократических институтов, своему внутреннему устройству и характеру правовых связей между федерацией в целом и ее субъектами. В связи с этим невозможно говорить о предрасположенности тех или иных народов к федеративному объединению, как невозможно говорить и о наличии некоей универсальной модели организации и функционирования федерации, к которой должны стремиться государства.

При этом в зависимости от способа возникновения и характера учредившего федеративное государство акта различают договорные и конституционные федерации. При договорном способе независимые государства объединялись в федерацию, заключив между собой договор. Позднее, однако, такой договор уступает свое место конституции. Именно таким образом возникли США и Швейцария, СССР, Югославия, Танзания, ОАЭ и др.

Конституционные федерации возникали на основе конституций, как это случилось в РСФСР (1918 г.), ФРГ (1949 г.) и др. В этом случае федерация формируется «сверху» в результате признания центральной властью федерации в качестве более рациональной формы государственного устройства и наделения республик, краев, областей, земель и т. д. качествами субъектов соответствующей федерации.

В зависимости от степени влияния на государственное устройство территориального и национального факторов различают федерации, построенные: по территориальному признаку; по национальному признаку; по национально-территориальному признаку. Подавляющее большинство современных федеративных государств построено по территориальному принципу и преследует цель рациональной организации публичной власти путем ее децентрализации. И лишь отдельные федеративные государства организованы с учетом национального или языкового состава населения. В частности, на этнической основе построена Бельгия. К числу федераций, образованных по национально-территориальному принципу, можно отнести Россию, Индию, Канаду и др., обладающих полиэтническим составом населения, нередко наличием у этносов национальной территории, развитым национальным самосознанием и т. п. Несомненно при этом, что федерации, построенные по территориальному принципу, оказались более устойчивыми к различным социальным и политическим катаклизмам. Напротив, федерации, построенные по национальному признаку, оказались менее прочными. Прекратили свое существование СССР, СФРЮ, Чехословацкая республика, распавшиеся на составные части.

В зависимости от конституционно-правового статуса субъектов, входящих в состав федеративного государства, различают также симметричные и асимметричные федерации. Под симметричными федерациями обычно понимают такие, субъекты которых согласно федеральной конституции равноправны между собой и в отношениях с федерацией. К их числу относят Австрию, ФРГ, ОАЭ и др. Однако и в этих федерациях симметрия носит относительный, а не абсолютный характер. В частности, согласно Основному Закону ФРГ земли представлены в верхней палате федерального парламента — Бундесрате — неодинаковым числом представителей, причем независимо от числа представителей каждая земля имеет в этой палате от трех до пяти голосов.

Большинство современных федераций асимметричны, причем такая асимметрия может выражаться по-разному и обусловливается различием субъектов федерации (республики, края, области и т. п.), наличием наряду с равноправными субъектами федерации и таких территориальных образований, статус которых существенно отличается от статуса иных равноправных субъектов (федеральный округ, ассоциированные государства и пр.). В некоторых федерациях существенно ограничена даже территориальная сфера действия федеральной конституции, в частности на штаты Джамму и Кашмир не распространяется более трети статей Конституции Индии. Асимметрия может являться результатом и внутрифедеральных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий или перераспределении компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

§ 2. Становление и развитие российского федерализма

Федерализм как теория и практика государственного устройства сыграл определенную роль в становлении и развитии России. В раннюю эпоху русской истории, особенно в удельный период, когда на всем востоке Европы существовал ряд небольших самостоятельных славянских государств, федерализм являлся выражением центростремительной тенденции и служил обоснованию объединения удельных княжеств и образования крупного централизованного государства, построенного на началах единодержавия.

И в последующий период развития Русского государства отдельные элементы федерализма, несмотря на господство унитаризма как абсолютно доминирующего начала, в большей или меньшей степени сказывались в государственном устройстве России. Определенной автономией и самоуправлением, основанными на соглашениях, пользовались Малороссия, Прибалтийский край, Польша, Бессарабия. Финляндия сохранила свою автономию до отделения от России в конце 1917 г.

Идеи федерализма не были чужды и политической мысли России. Впервые как оформленная доктрина федерализм проявился в политическом движении начала XIX в. в Северном тайном обществе декабристов. Федерализм декабристов, по-видимому, возникший под влиянием Конституции США 1787 г. и преследовавший в качестве главной цели децентрализацию государственной власти, предполагал деление России на ряд царств по территориальному признаку (Московское, Новгородское, Киевское, Владимирское, Казанское, Астраханское, Сибирское, Херсонское). Он не был чужд и национальному начала, поскольку составными частями федеративного государства также должны были выступать Царство Польское, Курляндия, Лифляндия, Финляндия, Грузия.

План федеративного устройства России был подробно разработан Н. Муравьевым в его двух проектах конституции. Согласно первому из них Россия делилась на четырнадцать государств и две области — Славянскую с центром в г. Нижнем Новгороде, который и должен был быть столицей России, и Донскую с центром в г. Новочеркасске. Согласно второму проекту Россия делилась на 13 государств, 2 области и 568 уездов.

Проекты федеративного устройства России, однако, подвергались жесткой критике в самом движении декабристов. В частности, П. Пестель считал федерализм «пагубнейшим и величайшим злом», поскольку он ведет к дезинтеграции государства, региональному эгоизму и сепаратизму и в силу этнического и конфессионального разнообразия населяющих Россию народов таит в себе угрозу «отложения от коренной России» «разнородных областей» и потерю Россией «не только своего могущества, величия и силы, но даже, может быть, и бытия своего между большими и главными государствами».

В последующем федерализм в политической мысли России развивался как обоснование двух противоположных тенденций:

дезинтеграционной, выразителями которой были и русский анархизм, и украинофильство, и польский автономизм, и грузинские социалисты-федералисты, и дашнакцутюнцы в Армении, которые считали федерализм принципом организации своей партии, а также и принципом межпартийных, межнациональных и международных отношений;

интеграционной, выражением которой была идея панславистского федерализма как общеславянского политического единства, объединения в единое федеративное государство всех славянских народов.

Однако обе эти тенденции сколько-нибудь заметного отражения в государственном устройстве России не нашли. К началу ХХ в. Россия состояла из 74 губерний, 20 областей, 2 округов, 9 градоначальств, 8 генерал-губернаторств. При этом границы административно-территориальных единиц не совпадали с территориями компактного проживания различных национальных групп; национальные начала в форме федерации были привнесены в практику государственного устройства России Великой Октябрьской социалистической революцией 1917 г.

При этом, однако, следует оговориться, что Россия была провозглашена федеративным государством в начале января 1918 г. Всероссийским Учредительным собранием, которое было избрано до октября 1917 г. и в котором большевики составляли меньшинство. «Именем народов, государство российское составляющих, — говорилось в резолюции Учредительного собрания, — Всероссийское Учредительное собрание постановляет: государство российское провозглашается Российской Демократической Федеративной республикой, объединяющей в неразрывном союзе народы и области в установленных Федеральной конституцией пределах суверенные». Тем самым федерализм выступал не в качестве формы или способа решения национального вопроса, а как способ демократизации государства путем децентрализации власти и формирования системы полицентризма. На взглядах большинства делегатов Учредительного собрания на государственное устройство России отразился общедемократический характер Февральской буржуазно-демократической революции 1917 г.

Купить

Внимание! Авторские права на книгу "Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. 2-е издание" (Эбзеев Б.С.) охраняются законодательством!

Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. 2-е издание

Оглавление

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

ГЛАВА 20.
КОНСТИТУЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ: ПРИНЦИПЫ,
СОСТОЯНИЕ И ОСОБЕННОСТИ

§ 1. Понятие и формы государственно-территориального
устройства. Виды федераций

§ 2. Становление и развитие российского федерализма

ЛитГид

Помощь

Книги

ЛитГид в соцсетях

Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. 2-е издание

Оглавление

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

ГЛАВА 20.КОНСТИТУЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ: ПРИНЦИПЫ,СОСТОЯНИЕ И ОСОБЕННОСТИ

§ 1. Понятие и формы государственно-территориальногоустройства. Виды федераций

§ 2. Становление и развитие российского федерализма

ЛитГид

Помощь

Книги

ЛитГид в соцсетях

ГЛАВА 20.
КОНСТИТУЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ: ПРИНЦИПЫ,
СОСТОЯНИЕ И ОСОБЕННОСТИ

§ 1. Понятие и формы государственно-территориального
устройства. Виды федераций