Конституционное право. 2-е издание. Учебник для бакалавров

Под ред. Фадеева В.И.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 08.08.2017 ISBN: 9785392244683 Язык: Объем текста: 543 стр. Формат: epub

Оглавление

Предисловие

Введение

Раздел 1. Введение в конституционное право России. Глава 1. Конституционное право в системе российского права

Глава 2. Конституционное право как наука

Глава 3. Конституция Российской Федерации и ее развитие

Раздел 2. Основы конституционного строя Российской Федерации. Глава 4. Конституционный строй Российской Федерации и его основы

Глава 5. Конституционные основы государственности в Российской Федерации

Глава 6. Конституционные основы народовластия в Российской Федерации

Глава 7. Конституционные основы общественно-политических, экономических и духовно-культурных отношений в Российской Федерации

Раздел 3. Основы правового статуса личности в Российской Федерации. Глава 8. Основы правового статуса личности как конституционно-правовой институт

Глава 9. Гражданство Российской Федерации

Глава 10. Правовое положение иностранных граждан, лиц без гражданства и иных лиц с особенностями правового статуса в Российской Федерации

Глава 11. Конституционные права, свободы и обязанности человека и гражданина в Российской Федерации

Глава 12. Система гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

Раздел 4. Федеративное устройство России. Глава 13. Конституционные основы федеративного устройства России

Глава 14. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации

Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление в Российской Федерации. Глава 15. Конституционные основы системы органов государственной власти в Российской Федерации

Глава 16. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации

Глава 17. Президент Российской Федерации

Глава 18. Федеральное Собрание Российской Федерации

Глава 19. Правительство Российской Федерации

Глава 20. Конституционные основы судебной власти в Российской Федерации

Глава 21. Конституционный Суд Российской Федерации

Глава 22. Конституционно-правовые основы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

Глава 23. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Глава 24. Местное самоуправление в Российской Федерации

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 18.
Федеральное Собрание Российской Федерации

План темы

1. Конституционно-правовое регулирование статуса Федерального Собрания и его палат. Регламенты палат.

2. Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации.

3. Структура и порядок формирования палат Федерального Собрания.

3.1. Структура Федерального Собрания.

3.2. Порядок формирования Совета Федерации.

3.3. Порядок выборов депутатов Государственной Думы.

4. Вопросы ведения Совета Федерации. Акты Совета Федерации.

5. Вопросы ведения Государственной Думы. Акты Государственной Думы.

6. Роспуск Государственной Думы.

7. Внутреннее устройство и органы палат Федерального Собрания.

7.1. Внутреннее устройство и органы Совета Федерации.

7.2. Внутреннее устройство и органы Государственной Думы.

8. Общий порядок работы палат Федерального Собрания.

8.1. Общий порядок работы Совета Федерации.

8.2. Общий порядок работы Государственной Думы.

9. Статус члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.

10. Парламентский контроль.

11. Законодательный процесс.

§ 1. Конституционно-правовое регулирование статуса Федерального Собрания и его палат. Регламенты палат

Статус Федерального Собрания — представительного и законодательного органа Российской Федерации, ее парламента — закреплен в главе 5 Конституции РФ, посвященной Федеральному Собранию.

Вместе с тем и в других главах Конституции (1, 4) содержатся нормы, относящиеся к российскому парламенту: они определяют взаимоотношения парламента с органами государственной власти, участие его палат в процессе внесения конституционных поправок и пересмотра конституции.

Организация и деятельность Федерального Собрания, его палат, внутренних органов палат, права и обязанности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы подробно определены в регламентах палат, принятых на основе и в развитие конституции.

Кроме того, отдельные стороны парламентской деятельности являются предметом регулирования федеральных законов, например, парламентское расследование.

Необходимо также учитывать, что в целях устранения неопределенности в понимании конституционных норм, устанавливающих статус Федерального Собрания и его палат, выявления их подлинного смысла и содержания Конституционный Суд РФ по запросам соответствующих государственных органов дает толкование конституции. В этом случае соответствующая конституционная норма применяется в интерпретации, данной Конституционным Судом РФ при ее толковании.

Конституционный статус Федерального Собрания определяется прежде всего основами конституционного строя — принципом народного суверенитета, обусловливающего ведущую роль Федерального Собрания в выражении интересов и воли многонационального народа России, принципом разделения властей, в рамках которого Федеральное Собрание олицетворяет федеральную законодательную власть.

Статья 11 Конституции РФ в числе федеральных органов, осуществляющих государственную власть на основе принципа разделения властей, называет (сразу после Президента РФ) Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы. Таким образом, место и роль Федерального Собрания в конституционной системе государственной власти, его двухпалатная структура относятся к основам конституционного строя.

Структура Федерального Собрания, его место в системе органов государственной власти могут быть изменены только путем принятия новой Конституции РФ. При этом конституционные поправки, затрагивающие статус Федерального Собрания, не должны противоречить положениям ст. 11 конституции и другим основам конституционного строя.

Конституция, закрепляя статус Федерального Собрания в целом, определяет также статус его палат.

Нормы конституции устанавливают гарантии представительного характера палат Федерального Собрания, срок полномочий и численный состав Государственной Думы, принципы формирования Совета Федерации, определяют взаимоотношения Совета Федерации и Государственной Думы, порядок их работы, вопросы их ведения, отдельные формы парламентской деятельности (парламентские слушания и др.), стадии законодательной процедуры, гарантии деятельности депутатов (членов палаты), а также основания и порядок роспуска Государственной Думы. При этом Конституция не предусматривает возможность самороспуска Государственной Думы.

Конституция Российской Федерации очерчивает сферу законодательных полномочий Федерального Собрания, определяя, по каким вопросам могут издаваться федеральные конституционные законы и федеральные законы (ст. 76). Федеральное Собрание не вправе издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Кроме того, законодательная деятельность Федерального Собрания должна соотноситься с положением ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, устанавливающей приоритет норм международного права.

Конституционные положения о Федеральном Собрании и его палатах получают свое развитие и конкретизацию в регламентах палат, принятие которых предусматривает конституция. Каждая палата самостоятельно разрабатывает и принимает свой регламент, который утверждается постановлением палаты, и это является одной из гарантий автономии палат в вопросах внутреннего распорядка своей деятельности.

Регламент палаты — это принимаемый на основе и в развитие конституционных норм особый нормативный правовой акт, объединяющий и систематизирующий нормы, устанавливающие внутреннее устройство палаты, полномочия ее органов и должностных лиц, права и обязанности депутатов (членов палаты), порядок и процедуры работы палаты, принятия решений по вопросам ее ведения.

Регламенты палат — это достаточно сложные по своей структуре и обширные по содержанию и объему нормативные документы, в которых находят отражение складывающиеся парламентские традиции, обобщенная парламентская практика. В регламенты вносятся также изменения и дополнения с учетом развития законодательства, в котором затрагиваются вопросы компетенции парламента, его палат.

Действующий Регламент Государственный Думы был принят 22 января 1998 г. Он состоит из семи разделов, глав и статей.

Структура действующего сегодня Регламента Совета Федерации, принятого палатой 30 января 2002 г., включает три части, главы и статьи.

Значение регламентов для организации работы палат парламента и их органов трудно переоценить. Недооценка формальных сторон парламентской деятельности способна негативно повлиять на существо принимаемых палатами парламента решений. Несмотря на то, что регламент является внутренним актом палаты, он может быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ о его соответствии конституции.

Правовое регулирование парламентской деятельности осуществляется также рядом федеральных законов, таких, как законы о порядке формирования Совета Федерации и выборах Государственной Думы, о парламентском расследовании Федерального Собрания, о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы.

В целях системного урегулирования всего круга вопросов, связанных с деятельностью парламента и его палат, в литературе давно выдвигается предложение о принятии федерального закона о Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации, разрабатываются его проекты. Однако принятие данного закона конституция прямо не предусматривает: определение общего статуса Федерального Собрания и его палат — предмет конституционного регулирования. Каждая палата в соответствии с ч. 4 ст. 101 Конституции РФ принимает регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Федеральные законы, как уже отмечалось, регулируют лишь отдельные стороны парламентской деятельности и не должны нарушать конституционное право палат самостоятельно определять организацию своей деятельности.

§ 2. Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации

Слово «парламент» произошло от латинского parlare — «разговаривать». Впервые, по некоторым данным, термин «парламент» стал использоваться в Средние века монахами, которые парламентом называли свои собрания после обеденной трапезы в монастырском саду, на которых они вели душеспасительные беседы. Затем это слово получает свое распространение во Франции, где в XIII в. из Королевской курии (королевского совета) выделился судебный орган — Парижский парламент, в дальнейшем парламенты возникли и в провинциях Франции. Из Франции этот термин попал в Англию, где парламентом стали называть торжественное собрание английской светской и духовной знати при короле для обсуждения важнейших вопросов королевства. Возникновение английского парламента — сословного представительного органа — относится к XIII в.

Современные парламенты — органы народного представительства, олицетворяющие законодательную власть, — это продукт Нового времени, когда идею народного представительства объединили с идеей народного суверенитета в одну доктрину. Народное представительство стали рассматривать как орган выражения народного суверенитета, признавая, однако, с учетом парламентской практики, необходимость ограничения верховенства власти парламента принципом разделения властей, системой сдержек и противовесов во избежание «тирании законодательной власти».

В политической истории России также был период сословного представительства, когда созывались Земские соборы (с середины XVI до конца XVII в.). Истоки современного российского парламентаризма берут свое начало в деятельности Государственной Думы и Государственного совета (1906–1917) — первого народного представительства России, обладающего законодательными полномочиями.

После революционных событий в октябре 1917 г. в России стала реализовываться советская концепция представительства, которая отвергала практику буржуазного парламентаризма. Однако отказ от парламентаризма не означал отказа от представительных органов власти: «Выход из парламентаризма, — писал В. И. Ленин, — конечно, не в уничтожении представительных учреждений и выборности, а в превращении представительных учреждений из говорилен в «работающие учреждения», поэтому «парламентарии должны сами работать, сами исполнять свои законы, сами проверять то, что получается в жизни, сами отвечать перед своими избирателями. Представительные учреждения остаются, но парламентаризма, как особой системы, как разделения труда законодательного и исполнительного, как привилегированного положения для депутатов, здесь нет».

Отказ от парламентаризма означал отказ от профессионализма депутатской деятельности, отказ от свободного депутатского мандата. Считалось, что Советы должны соединять в себе выгоды представительных учреждений, представительного правления с выгодами непосредственной демократии, непосредственного волеизъявления (наказы избирателей депутатам, право их отзыва избирателями и т. п.).

Вместе с тем закрепляемое в советских конституциях полновластие Советов было формальным, декларативным, ибо фактически вся полнота власти принадлежала партийно-административному аппарату (как заметил английский философ Ф. Шиллер в 1933 г., «диктатура пролетариата» быстро превращается (на деле) в диктатуру «секретариата»). Поэтому роль Советов сводилась фактически к функции одобрения и поддержки политики партии.

Попытка вдохнуть новую жизнь в советскую форму организации народного представительства в сочетании с элементами парламентаризма была предпринята уже на исходе перестройки в 1988–1989 гг., когда были внесены соответствующие изменения и дополнения в Конституцию СССР 1977 г. и Конституцию РСФСР 1978 г. Созданная на основе новых конституционных положений система высших органов государственной власти включала:

– в СССР — Съезд народных депутатов СССР, насчитывающий 2250 народных депутатов (из которых 1500 избирались непосредственно населением, а 750 — от КПСС, общественных организаций и академических учреждений по определенным нормам представительства) и избираемый Съездом из своего состава двухпалатный Верховный Совет СССР;

– в РСФСР — Съезд народных депутатов РСФСР, насчитывающий 1068 народных депутатов (все народные депутаты избирались непосредственно населением) и избираемый Съездом из своего состава двухпалатный Верховный Совет РСФСР. До этого Верховный Совет РСФСР, избираемый непосредственно населением, был однопалатным.

Предпринятой реорганизацией представительной системы хотели избавиться от очевидных недостатков работы высших представительных органов государственной власти, одним из которых было отсутствие в системе высших органов власти страны действительно постоянно работающего законодательного органа государственной власти. Депутаты всех уровней Советов, включая и Верховные Советы, до этого работали на общественных началах, не порывая со своей производственной или служебной деятельностью.

Были учреждены также посты Президента СССР (1990 г.) и РСФСР (1991 г.) — институт, неизвестный до этого политической истории российского государства.

Однако эти шаги, предпринятые в целях укрепления политической и государственной стабильности, не привели к ожидаемому результату. Напротив, после распада СССР (август — декабрь 1991 г.) усилилось начавшееся ранее противостояние Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР (опиравшихся на сохранявшийся еще в Конституции РСФСР принцип полновластия Советов) и Президента РСФСР, стремившегося радикальными мерами осуществить демократизацию жизни общества, революционную перестройку его экономики.

Это противостояние завершилось досрочным прекращением полномочий народных депутатов Российской Федерации (осенью 1993 г.) и принятием 12 декабря 1993 г. путем общенародного голосования новой Конституции РФ. Она закрепила в целом устойчивую систему власти с сильными президентскими полномочиями, которая вместе с тем отличается от того демократического идеала народовластия и верховенства народной воли, с которыми приходили к власти в период перестройки новые политические силы.

Определяя природу и основные функции Федерального Собрания, его место в системе разделения властей, в ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание именуется не только представительным и законодательным органом Российской Федерации, но и парламентом Российской Федерации. Конституционное определение Федерального Собрания как парламента является, по сути, конституционной гарантией обеспечения его функций как представительства парламентского типа, выступающего конституционной основой осуществления народом своего суверенитета, легитимации государственного и правового порядка.

Парламентское представительство отличается от сословного представительства, а также от народного представительства советского типа.

Отечественная и зарубежная практика показывает, что парламент как орган народного представительства обладает следующими общими признаками:

– представляет народ, от которого исходит вся власть (его представительный характер прямо определен в конституции),

– с юридической точки зрения является олицетворением законодательной власти: он принимает законы — акты, обладающие наибольшей юридической силой по отношению к иным правовым актам,

– выборность членов парламента: формируется путем свободных, периодических и справедливых выборов (при наличии двухпалатной структуры, как в Российской Федерации, одна из палат может формироваться иным демократическим способом),

– признание свободного депутатского мандата (депутат является представителем всего народа, и он не может быть связан наказами и инструкциями своих избирателей; в своей деятельности он руководствуется своей совестью),

– коллегиальность в организации и деятельности, призванная обеспечивать адекватное представительство интересов всех социальных слоев граждан, наиболее полное и точное выражение воли народа его полномочными представителями,

– наличие гарантий свободы мнений, свободы дискуссий, свободы выражения позиций при обсуждении и принятии решений парламентом (его палатами),

– наличие контрольных полномочий в отношении исполнительной власти (правительства) как важнейшего элемента механизма сдержек и противовесов, обеспечивающего баланс властей в государстве, их взаимное уравновешивание и взаимодействие.

Парламентская форма народного представительства, обеспечивая ведущую роль парламента в осуществлении народного суверенитета, обусловливает одновременно и пределы власти парламента, действующего в системе разделения властей.

В связи с этим особую остроту приобретают проблема баланса полномочий парламента и других органов государственной власти, вопросы их взаимодействия и контроля. При этом надо учитывать, что статус парламента, его полномочия в государствах с президентской и парламентской формами правления имеют свои особенности, прежде всего в сфере взаимоотношений с исполнительной властью.

Природа парламента как органа народного представительства определяет необходимость развития демократических основ его организации и деятельности, установление гарантий реализации политической свободы, политического и идеологического многообразия, многопартийности, а также развития институтов гражданского общества, обеспечивающих общественный контроль за публичной властью. Неотъемлемым элементом парламентской демократии в современных демократических государствах являются политические партии. Положение и роль депутата в парламенте, природу его мандата (имеющего «партийную окраску») сегодня уже нельзя до конца понять вне деятельности партийных фракций, играющих наряду с комитетами и комиссиями парламента (его палат) весьма существенную роль в принятии парламентом ключевых решений по вопросам государственной и общественной жизни.

Сущность и социальное предназначение парламента находит свое воплощение в его следующих функциях.

1. Представительная функция. Основные проблемы реализации этой функции связаны с тем, как наиболее полно и точно обеспечить представительство интересов народа в парламенте, а также региональных и местных интересов. Какая избирательная система должна использоваться для решения этой важнейшей задачи?

2. Законодательная функция. Только парламент вправе от имени народа принимать законы — акты высшей юридической силы. Другие органы это делать не вправе. Реализация данной функции связана с совершенствованием законодательной процедуры, качества законодательной техники и др.

3. Контрольная функция. Парламентский контроль входит в сущность парламента. Неслучайно английские юристы, давая толкование парламентским началам в Англии, отмечают, что палата общин — нижняя палата английского парламента — изначально воспринималась как орган контроля, который исходит непосредственно от народа. Пределы контрольной функции парламента сегодня обусловлены принципом разделения властей и ограничены его конституционными полномочиями.

4. Бюджетная функция. Хотя в Российской Федерации федеральный бюджет принимается федеральным законом, тем не менее, это направление парламентской деятельности в силу его особой важности можно выделить в качестве самостоятельной функции, ибо только парламент вправе утверждать бюджет и отчет правительства о его исполнении. Федеральное Собрание образует подотчетную ему Счетную палату РФ, которая является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля).

5. Международная функция. Выделение этой функции обусловлено, во-первых, тем, что именно парламент ратифицирует международные договоры, во-вторых, после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат парламента Президент РФ назначает и отзывает дипломатических представителей, в-третьих, парламент развивает международные контакты, обмениваясь делегациями с парламентами других стран, участвуя в работе межпарламентского союза и др.

§ 3. Структура и порядок формирования палат Федерального Собрания

3.1. Структура Федерального Собрания

Парламенты по своей структуре подразделяются на однопалатные и двухпалатные. Выбор того или иного варианта структуры парламента обусловлен многими факторами государственной жизни.

Двухпалатная структура парламента основывается, во-первых, на исторических традициях, берущих свое начало в сословном представительстве, когда представители от каждого сословия, созываемые монархом, заседали в представительном органе раздельно.

Во-вторых, существенное влияние на развитие парламентаризма во многих странах в свое время оказал английский опыт, английская практика организации работы парламента. В Англии уже в XIV в. парламент разделился на две палаты: палату общин и палату лордов. И этот подход к организации парламента был использован в других государствах: английский парламент был взят ими за образец.

В-третьих, двухпалатная структура парламента сочетается с принципом разделения властей, установлением баланса их полномочий, создавая предпосылки формирования системы сдержек и противовесов внутри законодательного органа, что способствует обеспечению качества принимаемых законов, более основательному их обсуждению, удерживает парламент от принятия поспешных решений.

В-четвертых, наличие двух палат парламента объясняется также необходимостью более полного представительства интересов различных слоев общества.

Сторонники однопалатной структуры парламента, в свою очередь, указывают на то, что наличие второй палаты разрушает политическое единство народа, олицетворенное в однопалатном парламенте, приводит к дуализму законодательной власти, не способной выразить подлинную волю народа. Вторая палата к тому же усложняет и замедляет законодательный процесс, увеличивает расходы на обеспечение деятельности парламента. Однако мировая практика показывает, что в современных демократических государствах усиливается тенденция к учреждению двухпалатных парламентов.

История развития парламентаризма в России начинается с учреждения двухпалатного общенационального представительного органа. В дореволюционной России в период 1906–1917 гг. были две законодательные палаты: Государственная Дума, избираемая путем косвенных выборов (члены Думы избирались выборщиками, за исключением ряда крупных городов, где были прямые выборы) и Государственный совет (половина его состава назначалась императором, а вторая половина избиралась путем косвенных выборов).

В советский период развития российской государственности вопрос о структуре законодательного (представительного) органа государственной власти решался по-разному. В РСФСР (в период с 1917 г. до принятия Конституции РСФСР 1937 г.) действовал Съезд Советов, который избирал однопалатный ВЦИК (Всероссийский Центральный исполнительный комитет) — прообраз будущего Верховного Совета РСФСР. В СССР согласно Конституции СССР 1924 г. верховным органом власти был Съезд Советов, а в период между Съездами Советов — двухпалатный ЦИК СССР, состоящий из Союзного Совета (он избирался Съездом Советов из представителей союзных республик пропорционально населению каждой) и Совета Национальностей, который образовывался из представителей союзных и автономных республик по установленной квоте и утверждался Съездом Советов.

Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. предусматривали уже прямые выборы соответственно Верховного Совета СССР (он состоял из Совета Союза и Совета Национальностей) и однопалатного Верховного Совета РСФСР. Этот подход к организации Верховного Совета СССР был сохранен и в Конституции СССР 1977 г. Конституция РСФСР 1978 г. по-прежнему, несмотря на федеративную природу российского государства, закрепляла однопалатную структуру Верховного Совета РСФСР.

И лишь изменения, внесенные в нее в 1989 г., предусматривали образование Съезда народных депутатов РСФСР и двухпалатного Верховного Совета РСФСР, состоящего из Совета Республики и Совета Национальностей.

Народные депутаты РСФСР были избраны в 1990 г. сроком на пять лет. Однако их деятельность была прекращена досрочно осенью 1993 г. Президент РФ Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» постановил: «Прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации. До начала работы нового двухпалатного парламента Российской Федерации — Федерального Собрания Российской Федерации и принятия им на себя соответствующих полномочий руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему Указу».

Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., устанавливала, что Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — состоит из двух палат: Совета Федерации, представляющей интересы субъектов Российской Федерации на федеральном уровне, и Государственной Думы, представляющей интересы всего многонационального народа России. Таким образом, наличие второй палаты в нашей стране обусловлено прежде всего федеративным устройством России, необходимостью обеспечить представительство интересов субъектов Российской Федерации в федеральном парламенте.

При этом двухпалатная структура Федерального Собрания, организация его работы существенно отличаются от двухпалатных Верховных Советов СССР и РСФСР. Палаты Верховных Советов СССР и РСФСР были равноправны и обладали одинаковыми полномочиями. Каждая палата могла рассматривать любые вопросы, отнесенные к ведению Верховного Совета, частью которого она являлась. Палаты могли проводить совместные заседания, совместно обсуждать проекты законов. При этом закон считался принятым, если каждая из палат проголосовала за его принятие. Общим органом, обеспечивающим организацию работы палат, являлся Президиум соответствующего Верховного Совета. Он осуществлял до учреждения поста президента (в СССР в 1990 г., в РСФСР — в 1991-м) также функции, которые присуще главе государства: назначал и отзывал дипломатических представителей, решал вопросы гражданства, о помиловании и др.

Конституция РФ, закрепляя двухпалатную структуру Федерального Собрания, определяет особенности конституционно-правовой природы представительства, присущие каждой из палат парламента: обеспечение представительства общегосударственных (Государственная Дума) и региональных интересов (Совет Федерации) при осуществлении законодательных и иных полномочий на федеральном уровне.

Каждая палата Федерального Собрания имеет свою компетенцию, т. е. они не равноправны, вопросы их ведения различаются. Они заседают раздельно и могут собираться совместно только для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств. Палаты современного российского парламента не имеют общего руководящего органа.

Вместе с тем раздельные заседания палат Федерального Собрания, их автономность в решении вопросов организации своей работы, наличие собственной компетенции не означает их полной изоляции друг от друга: они взаимодействуют, будучи составными частями единого общефедерального представительного и законодательного органа.

Палаты Федерального Собрания обеспечивают единство законодательного процесса, реализацию иных конституционных полномочий Федерального Собрания, требующих совместных усилий палат. Так, они могут создавать согласительные комиссии для преодоления разногласий, возникших в процессе принятия федеральных законов.

Предложения о пересмотре Конституции РФ, о поправках к главам 3–8 Конституции РФ должны быть поддержаны обеими палатами, как и федеральные конституционные законы, федеральные законы, преодолевающие вето Президента РФ, должны получить поддержку обеих палат.

Только с согласия обеих палат может проводиться парламентское расследование Федерального Собрания, и в этом случае на паритетных началах создается парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для его проведения. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе присутствовать на любом заседании каждой из палат Федерального Собрания.

Двухпалатная структура российского парламента способствует эффективному осуществлению Федеральным Собранием своих конституционных функций, оказывая существенное влияние на развитие принципов федерализма (двухпалатный парламент уже является, по сути, элементом федерализма), обеспечение гармонизации федеральных, региональных и местных интересов в российском законодательстве, установление устойчивого равновесия между исполнительной и законодательной властью, повышение эффективности парламентского контроля и создание условий для участия институтов гражданского общества в обсуждении актуальных проблем общественной жизни.

3.2. Порядок формирования Совета Федерации

Формирование Совета Федерации — одной из палат Федерального Собрания — должно происходить с учетом тех задач и функций, которые призвана осуществлять эта палата парламента, ее места в структуре федерального механизма реализации государственной власти. В федеративных государствах наличие специальной палаты регионов призвано обеспечить представительство и учет региональных и местных интересов при принятии важнейших государственных решений, сбалансированность властей: законодательной и исполнительной, федеральной и региональной.

Совет Федерации Федерального Собрания играет особую роль в обеспечении стабильности федеральной власти, ее правопреемства, ибо в отличие от Государственной Думы, а также Президента РФ, Правительства РФ конституционно он не ограничен сроками полномочий. Порядок формирования Совета Федерации, установленный на основании Конституции РФ федеральным законом, предусматривает замену его отдельных членов, которая происходит, как правило, в связи с окончанием срока полномочий соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации, избравших (назначивших) представителей субъектов Федерации в Совет Федерации. В связи с этим Совет Федерации, подобно бундесрату в ФРГ, превращается в «вечный» федеральный орган.

В Совет Федерации согласно Конституции РФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. При этом Конституция РФ оставляет открытым вопрос о процедуре делегирования в Совет Федерации представителей от субъектов Российской Федерации органами государственной власти, указывая, что порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом. Кроме того, в Совет Федерации входят представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более 10 процентов от числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Указанная поправка в Конституцию РФ была внесена на основании Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Первый состав Совета Федерации (1993–1995) формировался путем выборов: территория каждого субъекта Российской Федерации представляла собой двухмандатный избирательный округ, от которого избирались депутаты Совета Федерации первого созыва (они именовались депутатами, а не членами Совета Федерации), что нашло свое отражение во втором разделе Конституции РФ (п. 9). Выборы в Совет Федерации проходили в декабре 1993 г. на основе Положения о выборах депутатов Совета Федерации первого созыва, утвержденного Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 1626. Срок полномочий депутатов Совета Федерации первого созыва (как, впрочем, и депутатов Государственной Думы первого созыва) ограничивался двумя годами. При этом депутаты Совета Федерации первого созыва согласно п. 9 разд. 2 Конституции РФ осуществляли свои полномочия на непостоянной основе. Однако этот порядок формирования Совета Федерации, установленный Указом Президента РФ как временный в связи с осуществляемой конституционной реформой, не соответствовал принятой в декабре 1993 г. Конституции РФ: она требует, чтобы представители от субъекта Российской Федерации делегировались в Совет Федерации его органами государственной власти (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ).

В силу Федерального закона от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в Совет Федерации входили по должности руководители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В силу своего должностного положения они хорошо знали проблемы своих регионов, как правило, умели эффективно взаимодействовать с федеральными структурами власти, отстаивая региональные интересы. Этот порядок не противоречил конституции; он во многом способствовал тому, что Совет Федерации приобрел больший политический вес в стране, чем Совет Федерации первого созыва, его роль в структуре государственной власти значительно возросла.

Однако «первые лица» субъектов Российской Федерации не могли проводить в столице много времени, и поэтому целый ряд федеральных законов, принимаемых Государственной Думой, направлялся на подпись к Президенту РФ без рассмотрения их Советом Федерации. Данный порядок не противоречит Конституции, ибо она устанавливает, что федеральный закон, поступивший в Совет Федерации из Государственной Думы и нерассмотренный им в течение 14 дней, считается одобренным Советом Федерации (в результате так называемого молчаливого согласия на его принятие) и направляется на подпись к Президенту РФ. В период, когда шла интенсивная работа по созданию нового законодательства на основе и в развитие положений Конституции РФ 1993 г., когда члены Совета Федерации не работали на постоянной основе, указанный порядок в целом себя оправдывал.

В 2000 г. был установлен иной порядок формирования Совета Федерации: был принят Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», ныне утративший силу, который закрепил процедуру непосредственного наделения полномочиями членов Совета Федерации органом законодательной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, представитель которого избирался этим органом, и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, представитель которого назначался высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Таким образом, члены Совета Федерации стали работать на постоянной основе: практически все федеральные законы, принимаемые Государственной Думой, стали рассматриваться Советом Федерации, а у его членов появилась возможность более активно работать в комитетах и комиссиях палаты. При этом кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации мог быть гражданин, являющийся депутатом либо Государственной Думы (с учетом его вхождения в соответствующую региональную группу федерального списка кандидатов на выборах в Государственную Думу), либо законодательного (представительного) органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, либо представительного органа муниципального образования, расположенного на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

По инициативе Президента РФ 3 декабря 2012 г. был принят кардинально новый Федеральный закон № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 229-ФЗ), согласно которому наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации на основе волеизъявления избирателей данного субъекта Российской Федерации. Указанный закон закрепляет непартийный принцип формирования и структурирования Совета Федерации.

Федеральный закон № 229-ФЗ устанавливает следующие общие требования к кандидатам для наделения полномочиями члена Совета Федерации: гражданин Российской Федерации, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, непосредственно предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации, либо в совокупности в течение 20 лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации. При этом ценз оседлости не распространяется на кандидата для наделения полномочиями члена Совета Федерации, который:

– на день голосования на выборах соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации является членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы;

– в совокупности в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации:

– проходит или проходил военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органах, налоговых органах, Следственном комитете Российской Федерации, органах прокуратуры Российской Федерации на территории соответствующего субъекта Российской Федерации,

– проходит или проходил дипломатическую службу и имеет дипломатический ранг Чрезвычайного и Полномочного Посла,

– замещает или замещал государственные или муниципальные должности; должности государственной гражданской или муниципальной службы соответствующего субъекта Российской Федерации.

Наряду с перечисленными требованиями ст. 2 Федерального закона № 229-ФЗ устанавливает и закрытый перечень ограничений, при наличии которых гражданин не может быть кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации.

Кандидат для наделения полномочиями члена Совета Федерации должен соответствовать и специальным требованиям, которые дифференцируются в зависимости от органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Кандидатом — представителем от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть только депутат этого органа.

Кандидатом — представителем от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть депутат Государственной Думы, Федерального собрания, либо депутат законодательного (представительного) органа данного субъекта Российской Федерации, либо депутат представительного органа муниципального образования, расположенного на территории данного субъекта Федерации, либо член Совета Федерации, который на день представления Президентом РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатов для избрания на должность высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) получит поддержку не менее 10 процентов от числа представительных органов муниципальных образований данного субъекта Федерации — в случае, если конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации предусмотрено избрание высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Если высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается гражданами России, проживающими на территории данного субъекта, то специальных требований к правовому статусу кандидата для наделения полномочиями члена Совета Федерации не предъявляется.

Порядок наделения полномочиями члена Совета Федерации — представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации больших изменений не претерпел. Кандидатуры вносятся на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации его председателем, фракцией или группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов. Рассмотрение кандидатуры осуществляется в соответствии с регламентом законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта РФ. Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов и оформляется постановлением. Указанное решение должно быть принято в течение 1 месяца со дня первого заседания в правомочном составе законодательного (представительного) органа субъекта РФ нового созыва.

При этом, если все депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избираются по одномандатным избирательным округам, то закон допускает совмещение осуществления полномочий члена Совета Федерации и депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Эта норма закона была принята 28 июня 2014 г. во избежание проведения дополнительных выборов в региональные парламенты.

Под ред. Фадеева В.И. Конституционное право. 2-е издание. Учебник для бакалавров

Под ред. Фадеева В.И. Конституционное право. 2-е издание. Учебник для бакалавров

Учебник по конституционному праву подготовлен в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция», квалификация (степень) «бакалавр». В книге с позиций современного состояния науки конституционного права Российской Федерации и с учетом компетентностного подхода к освоению конституционно-правовых знаний раскрывается содержание основных институтов конституционного права, рассматриваются актуальные вопросы теории и практики российского конституционализма.<br /> Законодательство приводится по состоянию на 3 марта 2016 г.<br /> Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, депутатов, государственных и муниципальных служащих, членов общественных объединений, являющихся участниками конституционно-правовых отношений.

Внимание! Авторские права на книгу "Конституционное право. 2-е издание. Учебник для бакалавров" (Под ред. Фадеева В.И.) охраняются законодательством!