В настоящем деле оспариваются нормы Бюджетного кодекса, которые предусматривают, что Банк России обслуживает счета бюджетов. При этом кредитные организации выполняют функции Банка России в случае отсутствия учреждений Банка на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций; субъекты Российской Федерации, муниципальные образования вправе открывать счета в кредитных организациях, обслуживающих расчеты по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов Российской Федерации и муниципальными ценными бумагами, осуществляющих расчеты в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций. Открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России является основанием применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Подобное законодательное установление возлагает обязанности размещать счета бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований исключительно в учреждениях Банка России и запрет на размещение указанных счетов в кредитных организациях, что, по мнению заявителей, неправомерно ограничивает право субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по владению, пользованию и распоряжению средствами региональных и местных бюджетов как частью государственной собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований. И как следствие, нарушает принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления.

Также заявителями оспариваются названные положения статей 155 и 156 Бюджетного кодекса РФ, как ограничивающие права других кредитных организаций в сфере выполнения функций обслуживания счетов бюджетов.

По мнению заявителей, введение таких ограничений не соответствует требованиям статей 5 (часть 3), 8, 11 (часть 3), 12, 15 (часть 1), 71, 72, 73, 76 (части 4 и 6), 130 (часть 1), 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

В настоящем деле следует исходить из федеративной природы российской государственности, в основе которой лежит конституционное разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, в том числе в сфере совместного ведения.

При этом необходимо иметь в виду ранее высказанные Конституционным Судом правовые позиции относительно разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере бюджетных правоотношений. Так, в Определении от 6 декабря 2001 г. № 228-О Конституционный Суд указывал, что согласно статье 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся федеральная государственная собственность и управление ею (пункт «д»), финансовое, валютное, кредитное регулирование (пункт «ж»), федеральный бюджет и федеральные налоги и сборы (пункт «з»). Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции РФ), включая, в частности, право управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.

Следовательно, по смыслу Конституции Российской Федерации бюджеты субъектов относятся к ведению самих субъектов. Их бюджетная самостоятельность вытекает из конституционного статуса субъекта и согласуется с федеративной природой государства.

Исходя из конституционных принципов федерализма и разграничения предметов ведения и полномочий, Бюджетный кодекс подразделяет бюджеты на три уровня и разграничивает полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений (статьи 7, 8 и 9 Кодекса).

Нормативное единство конституционных положений, согласно которым федеральный бюджет находится в ведении Российской Федерации (статья 71), а местный бюджет формируют, утверждают и исполняют органы местного самоуправления самостоятельно (часть 1 статьи 132), дает основание полагать, что самостоятельность бюджетов всех уровней является общим конституционным принципом.

Принцип самостоятельности бюджетов предусмотрен статьей 31 Бюджетного кодекса и означает право федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс на соответствующем уровне бюджетной системы. При этом на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации каждый субъект Федерации и органы местного самоуправления формируют и исполняют свои бюджеты самостоятельно, самостоятельно определяют направления расходования бюджетных средств.

Как установил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 10 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области, отнесение финансового, валютного и кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию финансовых ресурсов, к каковым относятся средства бюджета области.

Природа Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7, часть 1 Конституции), предопределяет обязанность государства, включая все органы государственной власти и местного самоуправления, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

Однако государственная власть и местное самоуправление могут реально обеспечивать в полной мере интересы населения и государства в целом лишь в том случае, если они обладают реальными финансовыми ресурсами, ибо, как известно, финансовые ресурсы составляют экономическую основу развития государства и общества, являются действенным механизмом в обеспечении экономической безопасности, целостности и неприкосновенности территории государства.

Закрепленный Конституцией РФ принцип единства экономического пространства (статья 8, часть 1) тесно связан с понятием государственной целостности (статья 5, часть 3 Конституции РФ). Единство экономического пространства реализуется через единство правовых режимов публичной собственности, а основной гарантией этого принципа является обеспечение единых правил и стандартов экономической деятельности на всей территории государства.

В силу данного обстоятельства в соответствии со статьей 71 Конституции РФ к исключительной компетенции Российской Федерации относится установление основ федеральной политики в области экономического развития, а также финансовое регулирование. Исходя из общетеоретического смысла, финансовое регулирование представляет собой правовое регулирование всех видов финансовых отношений, в том числе и бюджетных и межбюджетных правоотношений.

Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

В этой связи следует отметить, что финансовое регулирование является целью принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации, который устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации. При этом под бюджетной системой Российской Федерации понимается основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (статья 6 Кодекса).

Согласно статье 7 Кодекса установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, определение основ исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации относятся к ведению Российской Федерации.

Полагаем, что определение в Кодексе полномочий участников бюджетного процесса (в том числе полномочий Банка России и кредитных организаций) является одним из оснований формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней и в соответствии со статьей 7 Кодекса находится в ведении Российской Федерации.

Кроме того, определение в Кодексе полномочий участников бюджетного процесса, на наш взгляд, является одним из оснований реализации принципа единства бюджетной системы Российской Федерации, который означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и ведения бухгалтерского учета (статья 29 Кодекса).

Таким образом, руководствуясь положениями статей 155, 156 и 283 Кодекса в их системной связи и правовом единстве с другими его статьями, полагаем, что законодательно установленные полномочия участников бюджетного процесса, а также основания их ответственности за нарушение бюджетного законодательства относятся к компетенции Российской Федерации и не противоречат принципу самостоятельности бюджетов, поскольку ни в коей мере не нарушают права субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при утверждении и исполнении бюджетов своего уровня, предусмотренные статьями 8 и 9 Кодекса.

Вместе с тем право собственности на средства региональных и местных бюджетов не может означать полную свободу экономической деятельности соответствующих органов власти, осуществляющих от имени субъектов Российской Федерации или муниципальных образований полномочия собственника. Средства бюджетов относятся к публичным (общественным) финансам. Они выступают необходимой финансовой основой для реализации возложенных на государство задач и функций, обеспечения прав и свобод граждан, экономической безопасности и обороны страны. Отсюда вытекает необходимость повышения защиты бюджетных средств как объектов права собственности. Поэтому государство, обеспечивая проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, вправе для исключения неблагоприятных экономических условий и рисков осуществлять правовое регулирование отношений по владению, пользованию и распоряжению публичной собственностью, определять объем компетенции властей. Иное противоречило бы закрепленному в Конституции Российской Федерации приоритету прав и свобод человека, необходимости защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Исходя из закрепленного Конституцией Российской Федерации принципа единства экономического пространства (статья 8, часть 1), который предопределяет проведение единой финансовой политики и, соответственно, наличие единой финансовой системы, включая в том числе и бюджетную, полагаем, что оспариваемые положения пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца 22 статьи 283 Кодекса в целом направлены на проведение единой денежно-кредитной политики государства.

Согласно части 3 статьи 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. С этим конституционным установлением корреспондирует и часть 2 статьи 170 Бюджетного кодекса, согласно которой бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год определяется в Бюджетном послании Президента Российской Федерации.

Поэтому в настоящем деле необходимо обратиться к Бюджетному посланию Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2004 году», в котором указывалось на необходимость принятия мер по максимальному сосредоточению всех средств бюджетной системы в учреждениях Банка России посредством проведения операций в рамках исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов через систему федерального казначейства.

С 1 января 2000 г. в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов, согласно которому на органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами (статья 215 Кодекса).

Сущность казначейской системы исполнения бюджетов состоит в том, что Российская Федерация в целом, субъекты РФ и муниципальные образования посредством использования казначейской технологии получают реальную возможность осуществлять и контролировать весь цикл оборота бюджетных средств — от зачисления и распределения доходов до составления и проверки отчетности об использовании выделенных из бюджета денежных средств.

Процесс казначейского исполнения бюджета обеспечивает реализацию права каждого субъекта РФ и муниципального образования иметь собственный бюджет. В рамках действующего правового регулирования Федеральное казначейство обслуживает счета только дотационных субъектов РФ, недотационные субъекты РФ имеют право обслуживать бюджетные счета через региональные казначейства.

Согласно Конституции РФ (статья 114, пункты «б» и «ж»; статья 115, часть 1) и в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой и денежной политики. В этой связи в настоящем деле следует учитывать одобренную Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584 Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года (раздел 7), предусматривающую в качестве одного из главных условий эффективного управления общественными финансами переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов, а также установление сроков такого перехода, который должен завершиться в основном к 2005 году.

Таким образом, Банк России обслуживает счета бюджетов в связи с переходом на казначейскую систему исполнения бюджетов (пункт 2 статьи 155 Кодекса). Передача функций по обслуживанию счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований Центральному Банку РФ отвечает его особому конституционно-правовому статусу.

Конституцией Российской Федерации установлено исключительное право Центрального банка России на осуществление денежной эмиссии (часть 1 статьи 75), а также определено, что защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция, которую Банк России осуществляет независимо от других органов государственной власти (части 1 и 2 статьи 75).

Конституционный Суд в своих решениях неоднократно указывал на особый конституционно-правовой статус Центрального банка РФ. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. указано, что вышеназванные полномочия Центрального Банка по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения.

Центральный Банк (Банк России) является главным денежнокредитным органом государства, что обязывает данный орган при решении вопросов, отнесенных к его ведению, руководствоваться в первую очередь публичными интересами финансовой деятельности государства, координировать свою деятельность с деятельностью иных органов государства.

Купить

Внимание! Авторские права на книгу "Выступления полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде (2004-2005 гг)" (Митюков М.А.) охраняются законодательством!

Выступления полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде (2004-2005 гг)

Оглавление

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова

ЛитГид

Помощь

Книги

ЛитГид в соцсетях