Поводом обращения с запросом Мурманской областной Думы в Конституционный Суд явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации некоторые положения Земельного кодекса Российской Федерации, а именно пункт 3 статьи 15, пункты 2 и 12 статьи 30, пункт 5 статьи 35, пункт 9 статьи 36, статьи 38 и 52, как допускающие возможность приобретения земельных участков на территории Российской Федерации в собственность иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами. В связи с этим заявитель просит признать названные нормы Земельного кодекса не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 4 (части 3), 7 (части 1), 9 (части 1), 15 (части 1), 19 (части 2), 36 (части 1), 67 (части 1).

1. Согласно Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (статья 62, часть 3). При этом в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 17, часть 1). Государство несет обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (статья 2), в том числе право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю (статья 36). Частная собственность, без каких-либо изъятий в отношении отдельных субъектов права собственности, признается и защищается государством (статья 8).

По смыслу перечисленных положений главы 1 (Основы конституционного строя) и главы 2 (Права и свободы человека и гражданина) Конституции Российской Федерации следует, что поскольку Конституция не отрицает признания права владения, пользования и распоряжения землей за иностранными гражданами и лицами без гражданства, следовательно, конституционные гарантии права собственности на землю действуют и применительно к аналогичному праву иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц.

Ранее Конституционным Судом РФ в деле о проверке конституционности положений Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» (Постановление от 17 февраля 1998 г.) был рассмотрен правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации. Конституционный Суд, исходя из смысла статьи 62 (часть 3) в ее взаимосвязи со статьей 17 (часть 2) и другими статьями Конституции Российской Федерации, касающимися прав и свобод человека и гражданина, установил, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации, т. е. возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами. Как по буквальному смыслу статей 22 и 46 Конституции Российской Федерации (с учетом употребления в них терминов «каждый» и «лицо»), так и по смыслу, вытекающему из взаимосвязи этих статей с другими положениями главы 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции Российской Федерации, а также с общепризнанными принципами и нормами международного права, право на свободу и личную неприкосновенность и право на судебную защиту являются личными неотчуждаемыми правами каждого человека, вне зависимости от наличия у него гражданства какого-либо государства, и, следовательно, должны гарантироваться иностранным гражданам и лицам без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации.

Как известно, предпосылкой обладания прав и свобод личности является правоспособность. В конституционно-правовом статусе личности правоспособность проявляется через правовую связь человека с государством, выражающуюся в одном из трех состояний: гражданство данного государства, иностранное гражданство и безгражданство. Правоспособность собственных граждан отличается от правоспособности иностранных граждан и лиц без гражданства. Эти отличия обусловлены неодинаковым характером их правовой связи с Российской Федерацией. Лица, не являющиеся ее гражданами, обладают ограниченной правоспособностью, поскольку они пользуются не всеми правами российских граждан и соответственно несут не все обязанности. В зависимости от субъекта права подразделяются на права человека и права гражданина. Права человека считаются определяющими, отправными, так как адресуются всем людям от рождения независимо от того, являются они гражданами государства, в котором пребывают, или нет. Причем права человека имеются в виду и тогда, когда в Конституции применяется обезличенная обязанность государства что-то гарантировать, признавать или охранять. На этом основании иностранные граждане и лица без гражданства приобретают обширные социально-экономические права и обязанности, которые охватывают, в том числе, и свободу экономической деятельности, право частной собственности, обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам и прочее.

Объем основных прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства традиционно обусловлен применением по отношению к ним со стороны государства определенных правовых режимов. Установленный статьей 62 частью 3 Конституции РФ национальный режим, предоставляет иностранным гражданам и лицам без гражданства право пользоваться теми же правами и обязанностями, что и гражданам Российской Федерации. С конституционной нормой корреспондирует и статья 2 Гражданского кодекса, допускающая участие в гражданских правоотношениях на началах предоставления национального режима иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом (абзац 4 пункта 1).

Правовое положение лиц, не являющихся гражданами России, в вопросе приобретения и прекращения права собственности на территории Российской Федерации регулируется помимо Конституции Российской Федерации целым рядом федеральных законов.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» для деятельности иностранных инвесторов, в том числе иностранных граждан, установлен правовой режим, не менее благоприятный, чем правовой режим деятельности, предоставленный российским инвесторам, за изъятиями, устанавливаемыми федеральными законами.

Статьей 15 указанного Федерального закона иностранным инвесторам гарантируются права на приобретение земельных участков, других природных ресурсов, зданий, сооружений и иного недвижимого имущества в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранные граждане на территории России (в том числе не являющиеся инвесторами) пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Из этого следует, что законодательство, устанавливая правовой режим деятельности иностранных граждан, в том числе при приобретении ими в собственность имущества, предусматривает возможность ограничивать совершение таких сделок с отдельными видами имущества, в том числе земельными участками.

Согласно части 3 статьи 36 Конституции Российской Федерации условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона, с учетом предусмотренных ограничений. Одним из таких федеральных законов является Земельный кодекс, который предусматривает право иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц приобретать в собственность земельные участки на территории Российской Федерации.

Как ранее было установлено Конституционным Судом Российской Федерации, право частной собственности не является абсолютным и не принадлежит к таким правам, которые в соответствии со статьей 56 (часть 3) Конституции РФ не подлежат ограничению не при каких условиях (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 г. № 20-П по делу о проверке конституционности положений Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции»).

Из статьи 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации и статей 2 (абзац 4 пункта 1) и 7 Гражданского кодекса Российской Федерации вытекает, что ограничения права собственности иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц могут устанавливаться международным договором или федеральным законом.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 20 июля 1999 г. № 12-П по делу о проверке конституционности Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» отметил, что как сама возможность ограничений федеральным законом данного права, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации, согласно статье 55 (часть 3) которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Статьей 15 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливается ограничение прав иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на землю, в соответствии с которым иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о государственной границе Российской Федерации, и на иных территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

В данном случае речь идет об отказе законодательства в установлении для иностранных граждан и лиц без гражданства национального режима в части возможности нахождения у этих лиц в собственности определенных земельных участков.

Таким образом, в целях обеспечения обороны и безопасности государства права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на землю ограничены. Что в полной мере согласуется с высказанной Конституционным Судом в Постановлении от 22 ноября 2000 г. № 14-П по делу о проверке конституционности Федерального закона «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» правовой позицией о том, что право частной собственности может быть ограничено лишь федеральным законом и лишь если это необходимо для защиты указанных конституционных ценностей и если такое ограничение является соразмерным, т. е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится.

Полагаем, что законодатель, руководствуясь конституционными принципами неотчуждаемости основных прав и свобод человека (статья 17 часть 2), непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина (статья 18), равенства прав и свобод (статья 19), справедливо не пошел на введение абсолютного запрета на приобретение иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами в собственность земельных участков, так как такой запрет не может быть аргументирован с точки зрения защиты соответствующих государственных и общественных интересов. Более того, подобное введение нарушило бы конституционные гарантии права частной собственности на землю и пределы допустимых ограничений, что явилось бы явным противоречием Конституции Российской Федерации.

Содержание регулирования права собственности, как следует из Конституции Российской Федерации, законодатель не может определять произвольно, и как ранее неоднократно указывал Конституционный Суд, отношения собственности в Российской Федерации должны регламентироваться в соответствии с принципами правового государства, на основе юридического равенства и справедливости... (Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 г. № 12-П по делу о проверке конституционности Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»).

Ограничение права собственности, как указал Конституционный Суд, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно значимым целям защиты соответствующих прав и законных интересов и основываться на законе. (Постановление Конституционного Суда РФ от 6 июня 2000 г. № 9-П по делу о проверке конституционности положений Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»).

Кроме того, как следует из сформулированной Конституционным Судом правовой позиции, по смыслу статьи 55 (часть 3) во взаимосвязи со статьями 8, 17, 34, и 35 Конституции Российской Федерации, возможные ограничения федеральным законом права владения, пользования и распоряжения имуществом, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и законных интересов других лиц. (Постановление Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2003 г. № 4-П по делу о проверке конституционности положений Федерального закона «Об аудиторской деятельности»).

Заметим, что особенностью нового российского законодательства, определяющего особый правовой режим владения землей иностранными гражданами, их юридическими лицами и лицами без гражданства, является установление определенных ограничений для указанных лиц.

В соответствии с пунктом 5 статьи 28 Земельного кодекса РФ земельные участки таким лицам предоставляются в собственность только за плату. То есть земельные участки не могут передаваться безвозмездно, в отличие от российских товариществ собственников жилья и граждан, которые в ряде случаев могут приобретать такие права безвозмездно.

Кроме того, законодательство устанавливает определенные ограничения в отношении приобретения права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения.

Купить

Внимание! Авторские права на книгу "Выступления полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде (2004-2005 гг)" (Митюков М.А.) охраняются законодательством!

Выступления полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде (2004-2005 гг)

Оглавление

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Дело о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова

ЛитГид

Помощь

Книги

ЛитГид в соцсетях