|
|
ОглавлениеДля бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуДело о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в связи с жалобой граждан А. Х. Дитца и О. А. ШумахерВыступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова27 января 2004 года Уважаемый Высокий Суд! Российская Федерация — одно из крупнейших в мире многонациональных государств, где проживает более ста семидесяти народов, каждый из которых обладает уникальными особенностями материальной и духовной культуры. Реализация конституционных прав и свобод граждан, связанных с их национальной принадлежностью, предполагает использование самых различных форм. Одной из таких форм является национально-культурная автономия. Этот сравнительно новый институт российского гражданского общества зарекомендовал себя как наиболее перспективная форма национального (этнического) самоопределения, эффективный способ самостоятельного использования разрозненно проживающим этносом права самоорганизации. Национально-культурная автономия позволила гражданам Российской Федерации, принадлежащим к различным национальным общностям, в частности малочисленным, разрозненно расселенным народам, национальным меньшинствам, решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры и образования. В многонациональной России законодательное закрепление национально-культурная автономия получила только в 1996 г. в связи с принятием одноименного закона. Закон определяет правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития. Федеральный закон «О национально-культурной автономии» развил положения главы V («Национально-культурное самоопределение (национально-культурная автономия) народов России»), Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. № 909, а также Федерального Закона «Об общественных объединениях». В рамках реализации созданной законодательной основы на начало 2003 г. было зарегистрировано 15 федеральных, более 300 региональных и местных НКА. Поскольку для российской государственности создание национально-культурной автономии стало актуальным сравнительно недавно, в правоприменительной практике неизбежно возникают вопросы, связанные с созданием и функционированием подобных объединений. Так, обращение Дитца А. Х. и Шумахер О. А. в Конституционный Суд Российской Федерации вызвано тем, что, по их мнению, положение части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» нарушает их конституционные право на объединение, а также противоречит статьям 13 и 30 Конституции Российской Федерации, в которых заложен принцип полной добровольности на создание любых общественных объединений, не противоречащих законодательству Российской Федерации, и непринуждения к вступлению граждан в какое-либо общественное объединение и пребыванию в нем. Поводом для их обращения в Конституционный Суд Российской Федерации явился отказ управления Минюста России по Алтайскому краю в регистрации Алтайской краевой региональной национально-культурной автономии российских немцев Алтая «Видергебурт» — «Возрождение». В обосновании отказа указывается, что, исходя из конституционных положений о равенстве прав и свобод человека и гражданина и общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, к региональной НКА следует отнести ту, которая имеет большее количество организаций в городах и районах Алтайского края, где проживают группы граждан немецкой национальности. Никаких ссылок на конкретные нормы закона при этом не делается. До обращения в Конституционный Суд Российской Федерации заявители обращались в суд общей юрисдикции с иском на решение управления Минюста России по Алтайскому краю. Состоялось несколько судебных решений. В конечном итоге решением коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отказ в государственной регистрации объединения «Возрождение» был признан правомерным. Суд обосновал это тем, что в силу части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в субъекте Российской Федерации может быть образована только одна региональная национально-культурная автономия. Именно это обоснование и оспаривается в Конституционном Суде Российской Федерации заявителями. 1. Право на создание национально-культурной автономии логично вытекает из преамбулы Конституции Российской Федерации и характеристики России как демократического федеративного правового государства (часть 1 статьи 1 Конституции). Оно закладывает фундамент для построения в Российской Федерации действенного гражданского общества. Правовую основу института национально-культурной автономии составляют конституционно установленные принципы: равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации (часть 3 статьи 5); регулирование и защита прав национальных меньшинств, включая коренные малочисленные народы (п. «в» статьи 71, п. «б» ч. 1 статьи 72, статья 69); право каждого на объединение, гарантия свободы деятельности общественных объединений (часть 1 статьи 30). И иные конституционные нормы, устанавливающие равенство общественных объединений перед законом (статьи 13), запрет создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (часть 5 статьи 13); равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям, запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (часть 2 статьи 19); право каждого определять и указывать свою национальную принадлежность, право каждого на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (статья 26); принцип, по которому никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (часть 2 статьи 30). 2. В настоящем деле необходимо учитывать изменения, которые претерпел оспариваемый Федеральный закон от 17 июля 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» в связи с изменениями и дополнениями, внесенными в него Федеральными законами от 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ и от 10 ноября 2003 г. № 136-ФЗ. В соответствии со статьей 1 Федерального закона национально-культурная автономия — это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. Федеральным законом «О национально-культурной автономии» устанавливается, что организационные основы национально-культурной автономии определяются спецификой расселения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, и уставами национально-культурных автономий. В Российской Федерации предусматривается организация трех уровней деятельности национально-культурной автономии. Согласно статье 5 Федерального закона национально-культурная автономия может быть местной, региональной, федеральной. Местные национально-культурные автономии граждан, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовывать региональную национально-культурную автономию граждан, относящих себя к определенной этнической общности. Исходя из толкования данного положения, на региональном уровне может быть создана только одна региональная национально-культурная автономия граждан, относящих себя к определенной этнической общности. Подтверждение тому лежит, в том числе, в плоскости юридической техники, когда уяснение смысла любого нормативного акта начинают с лингвистического анализа текста документа. В части 3 статьи 5 Закона говорится о местных национально-культурных автономиях во множественном числе, а об образуемой ими региональной национально-культурной автономии — в единственном числе. Следует учитывать, что в Законе, в его новой редакции от 10 ноября 2003 г., существует известная системная связь части 3 статьи 5 с частью 3 статьи 6, согласно которой «делегаты местных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, на конференции (съезде) могут учредить региональную национально-культурную автономию в пределах субъекта Российской Федерации». Как видим, сохраняется то же соотношение множественного и единственного чисел в отношении местных НКА и региональной НКА соответственно. Кроме того, в главе II Закона прослеживается определенная система организационного построения НКА: местные образуют региональную автономию, региональные — федеральную. В соответствии с частью 5 статьи 5 Закона (в ред. от 10 ноября 2003 г. № 136-ФЗ) «федеральная национально-культурная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, учреждается не менее чем половиной зарегистрированных региональных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности». Итак, законодателем последовательно выстроена та же логикосмысловая цепь: о региональных НКА говорится во множественном числе, а об учреждаемой ими федеральной НКА — в единственном числе. Следовательно, данное положение означает, что региональными НКА может быть учреждена только одна федеральная НКА. То же самое соотношение прослеживается и в части 4 статьи 6 Закона, согласно которой «делегаты региональных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, на съезде могут учредить федеральную национально-культурную автономию». Таким образом, предпринятый лингвистический анализ положений Закона, его буквальное толкование неоспоримо свидетельствуют о том, что такое организационное построение НКА, при котором на каждом уровне создается только одна национально-культурная автономия граждан, относящих себя к определенной этнической общности, следует в прямом смысле из «буквы закона», соответствует его духу и целям, отражает единство организационной основы национально-культурной автономии. 3. Из положений указанного закона следует, что целям защиты национально-культурных прав граждан соответствует такое организационное построение НКА, при котором на каждом уровне создается только одна национально-культурная автономия граждан, относящих себя к определенной этнической общности. Особенность такого организационного построения НКА служит эффективным средством защиты граждан, относящих себя к определенной этнической общности, так как обеспечивает максимальную степень реализации заложенного в Законе принципа государственной поддержки национально-культурной автономии, а также способствует их единству в достижении основной цели — самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. В этом смысле национально-культурная автономия представляет собой отдельный вид общественного объединения, особенности которого состоят в четко установленных законом целях, реализация которых возможна во взаимодействии с государством. Именно для достижения названных целей государство оказывает национально-культурным автономиям финансовую поддержку В отличие от других национальных общественных объединений, оказание национально-культурной автономии финансовой поддержки является обязанностью государства и местного самоуправления. Согласно статье 16 действующего Закона финансирование деятельности, связанной с реализацией прав национально-культурной автономии, осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Для обеспечения нужд национально-культурных автономий федеральные органы законодательной и исполнительной власти, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с положениями статьи 19 Закона предусматривают в федеральном бюджете, а также в бюджетах субъектов Российской Федерации ассигнования для оказания поддержки национально-культурным автономиям, предоставляют национально-культурным автономиям льготы по налогам, сборам и кредитам. Кроме названных, отличительными признаками национально-культурной автономии являются также особые организационные связи НКА с органами государственной власти и местного самоуправления. Статьей 7 Закона, в частности, предусмотрено создание Консультативного совета по делам национально-культурных автономий при Правительстве Российской Федерации, консультативных советов или иных совещательных органов по делам НКА при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления соответствующих муниципальных образований. Осуществление эффективной государственной поддержки общественно-значимых программ национально-культурного развития граждан одной этнической общности, проживающих на территории соответствующих субъектов Российской Федерации, создает правовые условия взаимодействия государства и общества по вопросам защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития. Внимание! Авторские права на книгу "Выступления полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде (2004-2005 гг)" (Митюков М.А.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
