Блестящее выступление Елены Борисовны Мизулиной (постоянного представителя Государственной Думы. —Ред.) упрощает для меня задачу, потому что многие доводы, которые предполагалось привести, она изложила. И я основные тезисы ее выступления разделяю.

Я хотел только заметить, что Лимская декларация не ратифицирована в Российской Федерации. Она заключалась не по уполномочию главы государства и Правительства российского. Вдобавок она касается высших органов финансового контроля, к которым, на наш взгляд, с точки зрения нашей Конституции и нашего законодательства, Федерального закона о Счетной палате вряд ли относится Счетная палата Российской Федерации. Все это упрощает мою задачу, и я бы хотел, конечно, главным образом остановиться на процессуальных вопросах.

Сегодня вы рассматриваете дело, в котором соединены два различных требования, формально связанных одним Законом о федеральном бюджете на 2003 год. Причем норма прекратила свое действие 31 декабря прошлого года. Но в некоторых письменных мнениях, имеющихся в деле, а теперь в протокольных определениях Конституционного Суда это обстоятельство не принято во внимание, хотя мы имеем дело с двумя разными видами нормоконтроля — конкретным и абстрактным, и различие между ними существует. Почему не принято во внимание? Потому что подобное положение о приостановлении федеральных законов содержится в федеральном бюджете на 2004 год. В этом можно было бы обнаружить определенную юридическую логику, если бы не требование части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», обязывающее Конституционный Суд принимать решение по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении.

Следует добавить, что после 1993 г. в соответствии с Конституцией 1993 г. (статья 125) не предусматривается рассмотрение Конституционным Судом дел по собственной инициативе.

Другим парадоксом дела является то, что членами парламента по существу оспаривается установленный ими же самими в течение ряда лет устойчивый порядок оперативного контроля Счетной палаты за исполнением бюджета. Кстати, порядок устанавливался в соответствии с пунктом 5 статьи 101 Конституции, который означает ни больше, ни меньше, чем такой порядок может быть установлен не Постановлением палаты, не Постановлением Правительства, не Регламентом Государственной Думы, а федеральным законом. Это должен быть Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации».

Как указывал Конституционный Суд в Определении от 4 декабря 2003 г. № 504-0 по делу об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Адос» о нарушении конституционных прав и свобод пунктом 3 статьи 78 Федерального закона о несостоятельности и банкротстве по смыслу Федерального конституционного закона. Конституционный Суд Российской Федерации в процессе конституционного судопроизводства проверяет конституционность действующих нормативных актов. Исключение составляют случаи, предусмотренные в части 2 статьи 43 конституционного закона, когда Конституционный Суд Российской Федерации в целях защиты конституционных прав и свобод граждан, их объединений может проверить конституционность закона, отмененного к началу или в период рассмотрения дела. Поэтому, как неоднократно указывал Конституционный Суд, если к началу рассмотрения дела оспариваемый закон или его положения утратили силу и нет конкретных подтверждений, что их действием были нарушены конституционные права и свободы граждан, производство по делу подлежит прекращению. Вот по тому запросу Совета Федерации, который рассматривается в порядке абстрактного нормоконтроля, у нас нет конкретных подтверждений того, что нарушены те или иные конституционные права и свободы граждан, непосредственно конкретных граждан. При таких обстоятельствах весьма проблематично вообще рассмотрение запроса группы депутатов Совета Федерации, и необходимо в силу статьи 68 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» обсудить вопрос о прекращении производства по запросу группы членов Совета Федерации.

Второе. По существу заявителями оспариваются положения все-таки статей 83, 180, 192 Бюджетного кодекса, на которых основывается спорная норма статьи 136 Федерального закона о федеральном бюджете на 2003 год , а также соответствующие нормы Федерального закона о федеральном бюджете на 2002 год. Как известно, в силу части 4 статьи 83 в Законе о бюджете на очередной финансовый год указывается перечень законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию. Об этом же упоминается и в статье 180 Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ. Эти нормы, как явствует из запроса членов Совета Федерации и конституционной жалобы, не оспариваются. Хотя от результата проверки их конституционности зависела бы оценка оспариваемой статьи.

В то же время следует обратить внимание на то, что Конституционный Суд по аналогичной проблеме уже высказывался в своем Определении от 9 апреля 2002 г. № 68-О по запросу Арбитражного суда Республики Карелия о проверке конституционности пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 4 и 11 Закона Российской Федерации о донорстве крови и ее компонентов. В этом определении по одному из частных случаев, имеющему отношение к нашему делу, в части 4 статьи 83 Бюджетного кодекса, Конституционный Суд указал категорично: неопределенность в вопросе о соответствии Конституции пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации отсутствует (абзац третий пункта 5 мотивировочной части определения). Таким образом, вызывает сомнение, имеется ли перед нами вообще конституционно-правовой спор, если неопределенность первичных положений статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации не вызывает сомнения у Конституционного Суда.

Нетрудно заметить, что оспариваемые заявителями положения, производные не только от названных норм Бюджетного кодекса, но и соответствующих статей Регламента Государственной Думы, которые в историческом контексте появились ранее Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и Бюджетного кодекса 1998 г. и предопределили некоторые его правила. Я веду речь о подпункте «б» пункта 1 статьи 106 и подпункта «в» пункта 3 статьи 102 Регламента Государственной Думы. И соответствующие нормы есть в Регламенте Совета Федерации, определяющие содержание любого законопроекта, в том числе Бюджетного кодекса и Федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год. В этих регламентных нормах закрепляется правило о возможности включения непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта положения о приостановлении действия ранее принятых законов и отдельных их положений в связи с принятием конкретного федерального конституционного закона. Эти положения Регламента и Бюджетного кодекса с точки зрения Конституции авторами запроса не поставлены под сомнение. Фактически группой членов Совета Федерации и конституционной жалобой оспариваются нормы соответствующего Регламента и статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации, установившие основание приостановления федеральных законов в связи с принятием бюджета на соответствующий год. Заметьте, члены Совета Федерации не оспаривают приостановление других, в том числе и социальных, федеральных законов, не профинансированных бюджетом, а оспаривают положение статьи 14 Федерального закона о Счетной палате по мотиву наряду с другими, что подобные законы не могут приостанавливаться. То есть ставится вопрос о коллизии двух федеральных законов: Бюджетного кодекса и о федеральном бюджете на 2003 год. Противоречия же между ними как федеральными законами, регулирующими бюджетные отношения, должны устраняться в процессе правоприменения, так как Конституцией Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного и того же вида, в данном случае федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой.

Данная правовая позиция сформулирована и неоднократно подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в ряде решений. Смотрите, например, одно из свежих определений от 3 февраля 2000 г. № 22-0 по запросу Питкярантского городского суда Карелии о проверке конституционности статьи 26 Федерального закона о несостоятельности и банкротстве кредитных организаций (абзац третий пункта 3 мотивировочной части). В данной ситуации, как известно, Конституционный Суд рекомендовал обращаться в суды общей юрисдикции.

Теперь по существу требований, но этому должно предшествовать раскрытие проблемы: вообще — могут ли быть приостановлены законы в Российской Федерации. В какой-то мере Елена Борисовна некоторые сюжеты этой проблематики раскрыла. И я сосредоточусь на том, о чем она не сказала, но, возможно, будет перекликаться в чем-то наше обоснование.

Как вам известно, Конституция определила лишь контуры законодательного процесса, оставив на регулирование федеральными законами и регламентами институт действия закона, в том числе такой частный вопрос, как проблема приостановления законов. Таким образом, эта проблема не получила разрешений в Конституции. И по своему характеру и значению не относится к числу конституционных. К сожалению, до сих пор не приняты в этой сфере специальные федеральные законы о нормативных правовых актах и порядке принятия федеральных конституционных, федеральных законов, хотя последние дважды, в 1994 и 1997 годах, вносились в Государственную Думу.

В проектах закона о нормативных актах, разработанных в Институте законодательства и сравнительного правоведения (головной институт в этом отношении) предусматривается в качестве одного из оснований прекращения действия нормативного правового акта, его части, приостановление его действия органом, принявшим и издавшим этот акт, либо иным правомочным на то органом (пункт «б» статьи 72 проекта, помещенного в научно-практическом и учебном пособии «Законотворчество в Российской Федерации» этого института, под ред. Пиголкина. С. 519). Также об этом пишет Булаков в книге «Законодательная техника и законодательный процесс в Российской Федерации: Правила конструирования закона». Это же содержится в проекте закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», помещенного в качестве приложения к книге «Закон создания и толкования...».

Возможность приостановления законов признается и отечественной доктриной. Еще в 1992 г. профессор Ю. А. Тихомиров в монографии «Действие закона» подчеркивал: «Приобрел остроту вопрос о приостановлении действия закона или законов. Приостановление законов — пишет он дальше, — имеет целью создать временный юридический режим на определенный срок с точным указанием, какие законы или их положения прекращают действия, основания прекращения и порядок восстановления действия актов. Пока же, скажем, подобная процедура не отработана» (С. 88). В современных трудах, в той же работе Булакова, а также в рекомендациях по подготовке и оформлению проектов федеральных законов, разработанных названным институтом, уже содержится и технология оформления приостановления законов. В частности, рекомендуется в тексте внесенного в Государственную Думу законопроекта иметь положения о приостановлении действия ранее принятых законов или их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона. Это может быть осуществлено и путем приложения перечня к закону, но являющегося составной частью закона.

Надо заметить, что доктринальный подход к решению вопроса о приостановлении законов полностью согласовывался с регламентными нормами, принятыми Государственной Думой и Советом Федерации в порядке части 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации и практикой их применения. В соответствии со статьей 106 Регламента Государственной Думы в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта могут включаться положения о приостановлении действия ранее принятых законов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона. Согласно подпункту «в» пункта 3 статьи 112 Регламента Правовое управление должно дать заключение — все ли перечислены законы, которые подлежали бы приостановлению. Если нет, то, естественно, в заключении должно быть указано, какие еще надобно приостановить законы.

Подобные нормы содержатся и в статьях 141 (часть вторая) и 142 (часть первая пункт «б»; часть вторая, пункт «б»; часть третья, пункт «б») Регламента Совета Федерации.

Таким образом, в соответствии с российской доктриной и принятыми на основании Конституции (статья 101, пункт 4) нормами регламентов Государственной Думы и Совета Федерации не исключается приостановление федеральных законов в связи с принятием другого конкретного закона. При этом должна быть соблюдена процедура законодательного процесса. Название приостанавливаемых законов не обуславливается какой-либо спецификой, требуется лишь связь с отношениями, регулируемыми этими законами.

Одним из частных проявлений подобного подхода является правовое регулирование Бюджетным кодексом Российской Федерации оснований приостановления федеральных законов, о чем Елена Борисовна весьма подробно говорила.

Надо заметить, что, как видно из решений Конституционного Суда, он также не исключает возможность приостановления отдельных положений федеральных законов, обуславливая это необходимостью (цитирую) «предусмотреть компенсаторный механизм, позволяющий устранить негативные последствия приостановления». Да, приостановление может быть, говорит Конституционный Суд, но надо предусмотреть все-таки компенсаторный механизм. Так он пишет в абзаце два пункта 5 мотивировочной части Определения от 4 декабря 2003 г. № 415-0 по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности части первой статьи 128 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год». То есть аналогичная проблема уже решалась в пленарном заседании Конституционного Суда. Подпункт 16 пункта 1 приложения 20 к данному федеральному закону рассматривался Конституционным Судом на пленуме, не был принял к рассмотрению по существу. Суд ограничился определением об отказе к принятию обращения.

Замечу, в качестве компенсаторного механизма за приостановление оспариваемого сейчас положения Федерального закона о статусе военнослужащих в федеральном бюджете на 2003 год дополнительно увеличено финансирование Президентской программы «Государственные жилищные сертификаты» — на 1 миллиард 10 миллионов рублей. И на реализацию сертификатов в разделе «Военная реформа» было отпущено 5,4 миллиарда рублей. При этом остатки по аналогичной позиции за 2002 год переведены на новый год (стенограмма заседания Государственной Думы. Бюллетень № 193 от 18 октября 2002 г. С. 40).

Теперь по конкретным обращениям. Прежде всего — по жалобе Александра Владимировича Жмаковского. Александр Владимирович ставит вопрос о том, что примененные к нему статья 135 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год» с соответствующим приложением и статья 128 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» нарушают его право на получение льгот по денежной компенсации за не предоставленную ему, военнослужащему, жилую площадь.

Федеральные законы о федеральных бюджетах на 2002, 2003 годы, как вы знаете, приостановили действие норм по предоставлению части льгот военнослужащим на 2003 год, в том числе по выплате этой компенсации. Полагаю, что требования Жмаковского не могут быть удовлетворены по следующим мотивам.

Указанные Александром Владимировичем в жалобе нормы статей Конституции Российской Федерации определяют основные права и свободы граждан Российской Федерации, в том числе право на жилище. Но они не устанавливают льготы военнослужащим. Они определяются специальным Федеральным законом о статусе военнослужащих и Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 604.

Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2001 г. № 256-О (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2002. № 2) «требование об установлении льгот непосредственно из Конституции Российской Федерации не вытекает. Этот вопрос по своему характеру и значению не относится к числу конституционных, а поэтому не может быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Компетенция Конституционного Суда определена статьей 125 Конституции Российской Федерации, статьей 3 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”, а установление льгот является прерогативой законодателя». То есть Конституционный Суд, рассматривая аналогичное дело, говорит, что установление льгот — это дело законодателя, а не наше дело.

Бюджетным кодексом Российской Федерации (статья 119) предусмотрено утверждение Федеральным законом о бюджете перечня законодательных актов Российской Федерации, действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию. Эта норма действует в настоящее время. Она не имеет неопределенности и обусловлена конституционным принципом экономической безопасности. А этот принцип означает: текущие расходы должны покрываться доходами. Такой конституционный принцип вытекает из смысла статьи 104 (часть 3), 106 (пункт «а»), 114 (пункт «а») Конституции Российской Федерации.

В соответствии со статьей 40 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на жилище, никто не может быть произвольно лишен жилища; малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законами нормами.

Купить

Внимание! Авторские права на книгу "Выступления полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде (2004-2005 гг)" (Митюков М.А.) охраняются законодательством!

Выступления полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде (2004-2005 гг)

Оглавление

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова

ЛитГид

Помощь

Книги

ЛитГид в соцсетях