Заявитель утверждает, что оспариваемые нормы названных законодательных актов находятся в нормативном единстве и просит признать их не соответствующими статьям 29 (части 1 и 4) и 55 (часть 3) Конституции в той мере, в какой они препятствуют гражданам свободно распространять информацию любым законным способом в форме предвыборных агитационных материалов, содержащих призывы голосовать против всех кандидатов (списков кандидатов).

Из обращения Уполномоченного по правам человека следует, что к нему обратился гражданин Бочков В. Б. с жалобой на привлечение его мировым судьей г. Курска к ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 5.12 Кодекса об административных правонарушениях, в связи с тем, что в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы в 2003 году он, не являясь кандидатом в депутаты Государственной Думы, в агитационный период выборов в депутаты Государственной Думы (в октябре 2003 года) за счет собственных средств подготовил и распространил агитационный материал — листовку с призывом к избирателям голосовать против всех кандидатов. Вышестоящие инстанции судов общей юрисдикции решение мирового судьи оставили в силе.

В соответствии с положениями пункта 5 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и пункта 7 статьи 63 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» изготовление агитационных материалов без предварительной оплаты из соответствующего избирательного фонда запрещается. Именно это положение было нарушено Бочковым В. Б., что послужило основанием привлечения его к административной ответственности. По существу, суд общей юрисдикции основывал свое решение на пункте 7 статьи 63 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Что касается иных оспариваемых Уполномоченным по правам человека положений, а именно статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», то согласно приложенным к жалобе документам они судами общей юрисдикции в деле Бочкова В. Б. не применялись.

Эти законоположения регулируют порядок создания и расходования средств избирательных фондов кандидатов в депутаты, политических партий и избирательных блоков. Гражданин Бочков В. Б. не являлся кандидатом в депутаты, поэтому изготовление и распространение им агитационного материала не за счет средств избирательного фонда указанными положениями законов не регулируется, ответственность за их нарушение статьей 5.12 Кодекса об административных правонарушениях не установлена.

Следовательно, вопреки утверждению заявителя, между положениями статьи 48 (пункта 5) Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статьи 63 (пункта 7) Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» — с одной стороны, и статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статьи 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» — с другой стороны, нормативное единство отсутствует.

Таким образом, полагаем, что только законоположения статьи 63 (п. 7) Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и находящейся с ней в нормативном единстве, имеющей аналогичное содержание статьи 48 (п. 5) Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», — в силу статьи 125 (часть 4) Конституции, пункта 3 части 1 и части 3 статьи 3, части 1 статьи 36, части 3 статьи 74, части 1 статьи 96 и пункта 2 статьи 97 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» — являются предметом проверки Конституционного Суда по данной жалобе.

В соответствии со статьей 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и статьей 29 (подпункт 5 пункта 1) Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» его жалоба на нарушение законом конституционных прав граждан допустима, если закон применен или подлежит применению в конкретном деле. Поскольку положения статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» применению в деле Бочкова В. Б. не подлежали, жалоба в части проверки конституционности указанных положений не является допустимой.

Следовательно, в части, касающейся проверки названных законоположений, оспариваемых Уполномоченным по правам человека, следует рассмотреть вопрос о прекращении производства по жалобе в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 43 и статьи 68 ФКЗ «О Конституционном Суде».

2. На наш взгляд, доводы заявителя о том, что указанные положения федеральных законов в своей совокупности чрезмерно ограничивают право граждан на свободу информации, являются недостаточно обоснованными. Оспариваемые нормы следует рассматривать во взаимосвязи с иными положениями названных федеральных законов, регламентирующими порядок проведения агитации и создания избирательных фондов.

В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» под предвыборной агитацией понимается деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата (кандидатов), список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (списков кандидатов).

Статья 2 (пункт 28) названного федерального закона прямо относит к избирательным правам граждан и их право на участие в предвыборной агитации. Согласно статье 48 Закона об основных гарантиях избирательных прав право на предвыборную агитацию предоставлено гражданам и общественным объединениям, которые проводят агитацию в допускаемых законом формах и законными методами.

В указанной статье содержится перечень действий, признаваемых предвыборной агитацией, к числу которых относятся и призывы голосовать за или против кандидата (списка кандидатов), определены формы и методы агитации, субъекты агитационной деятельности и общие требования к ее проведению. Так, пунктом 5 статьи 48 упомянутого закона устанавливается, что расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов в установленном законом порядке, а пунктом 5 статьи 54 того же закона запрещается изготовление агитационных материалов без предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда. При этом в соответствии со статьей 58 избирательные фонды создаются только кандидатами, баллотирующимися не в составе списка кандидатов, а также избирательными объединениями и избирательными блоками, выдвинувшими списки кандидатов.

Средства избирательных фондов, как указывается в статье 59 этого же Закона, имеют целевое назначение и могут расходоваться кандидатами, избирательными объединениями и избирательными блоками только на проведение своей избирательной кампании, в том числе на предвыборную агитацию. Для проведения агитации перечисленные участники избирательного процесса могут привлекать граждан при условии, что их работа, требующая финансовых затрат, будет оплачена из средств соответствующего избирательного фонда.

Аналогичные положения содержатся в статьях 8, 57, пункте 7 статьи 63 и статье 66, пункте 6 статьи 69 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Эти законодательные нормы определяют, что основными субъектами агитационной деятельности являются кандидаты, избирательные объединения и избирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов, т. е. те участники избирательного процесса, которые проводят свои избирательные кампании и которых закон обязывает в связи с этим создавать избирательные фонды. Установленный федеральными законами порядок создания и расходования избирательных фондов свидетельствует о том, что они являются инструментом контроля за финансированием избирательных кампаний и средством обеспечения равенства перед законом кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков. Такой вывод согласуется с позицией Конституционного Суда, выраженной в его Определении от 1 октября 1998 г. № 120-О, в котором необходимость создания избирательных фондов рассматривается как средство обеспечения равенства кандидатов перед законом вне зависимости от их материального положения.

Что касается граждан, то они вправе самостоятельно проводить агитацию, т. е. без привлечения их к этой деятельности кандидатами, избирательными объединениями и избирательными блоками. При этом, как представляется, в рамках конкретных избирательных кампаний возможна агитация против всех кандидатов (списков кандидатов) лишь в тех формах и теми методами, которые не требуют финансовых затрат (например, путем выражения своего мнения в ходе публичных предвыборных мероприятий, распространения законно изготовленных агитационных материалов).

Ограничивая граждан в возможности использовать для проведения агитации помимо средств избирательных фондов иные средства, законодатель исходил из необходимости соблюдения основного принципа избирательного процесса — равенства условий и возможностей всех кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков, закрепленного, в частности, пунктом 1 статьи 10 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ, а также статьей 39 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и статьей 48 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ».

В качестве гарантий этого принципа предусматривается установление предельного размера использования средств избирательных фондов, а применительно к предвыборной агитации — также объема эфирного времени и печатной площади, предоставляемых кандидатам, избирательным объединениям и избирательным блокам за плату и бесплатно. Данные меры направлены на создание, по возможности, равных условий для агитационной деятельности перечисленных участников избирательного процесса с тем, чтобы не допустить в период выборов доминирования агитации в пользу тех участников, которые располагают значительными финансовыми ресурсами.

Такую же цель, т. е. обеспечение равенства, преследуют и оспариваемые заявителем положения. Устанавливая запрет на использование для изготовления и распространения агитационных материалов каких-либо иных средств помимо средств избирательных фондов, они препятствуют неконтролируемому финансированию агитационной деятельности и возможности несбалансированного воздействия на избирателей со стороны заинтересованных в исходе выборов лиц, обладающих достаточными финансовыми ресурсами.

Помимо обеспечения равенства указанные законодательные меры способствуют финансовой прозрачности выборов, что согласно статье 10 упомянутой Конвенции СНГ является одной из составляющих справедливых выборов, и, соответственно, защите избирательных прав и законных интересов граждан.

3. Рассматривая ограничения на использование при проведении агитации иных средств помимо средств избирательных фондов с точки зрения их адекватности конституционным гарантиям на свободу информации, необходимо учитывать, что агитация, определяемая как деятельность, имеющая специальную цель — склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению, не во всех случаях предполагает распространение информации. К такому виду агитации, по нашему мнению, относится агитация против всех кандидатов (списков кандидатов), что вытекает из ее правового смысла, выявленнного в контексте обязательности и периодичности выборов.

Законодательное регулирование выборов, включая предвыборную агитацию, призвано обеспечить реализацию конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Наиболее полная реализация этих прав достигается, как правило, при обязательном и периодическом проведении выборов и избрании по их результатам легитимных органов власти.

Принцип обязательности и периодичности выборов нашел свое отражение как в международных правовых актах, так и в российском законодательстве. Согласно статье 21 Всеобщей декларации прав человека воля народа должна быть основой власти правительства и находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах. В статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах указывается, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах.

Обязательность и периодичность выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления закреплена и статьей 9 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на референдум граждан РФ».

Предвыборная агитация против всех кандидатов (списков кандидатов) в определенной мере не согласуется с указанным принципом и не способствует наиболее полной реализации избирательных прав граждан, так как направлена на неизбрание органов государственной власти и местного самоуправления и на продление полномочий действующих органов.

Допустимая законом цель агитации — побуждение к голосованию против всех кандидатов — порой прикрывает истинную ее цель: обеспечить признание выборов не состоявшимися в случае, если число голосов, поданных против всех кандидатов, превысит число голосов, поданных за кандидата, получившего наибольшее их число (подпункт «б» пункта 2 статьи 70 Закона об основных гарантиях). Причем истинная цель не «озвучивается» официально, а доводится до сведения избирателей негласно. При этом дифференцированность электоральных намерений голосующих на выборах против всех может быть мотивирована принципиально различными устремлениями граждан: от намерения реализовать возможность избрания поддерживаемого кандидата на повторных выборах при признании общих выборов не состоявшимися и до выражения недовольства условиями жизни на соответствующей территории.

Таким образом, принимая во внимание, что объективным итогом голосования на выборах против всех кандидатов может являться признание выборов не состоявшимися, законодатель не установил для данной разновидности агитационной деятельности исключений из общего правила относительно финансирования ее только за счет средств избирательного фонда и тем самым установил определенные механизмы защиты принципа периодических выборов.

4. Возможность проведения агитации против всех существует лишь постольку, поскольку законом предусматривается голосование против всех кандидатов (списков кандидатов). Очевидно, что и право на проведение «протестной» агитации является производным от соответствующего законодательного решения и не может рассматриваться как неотъемлемое право граждан. При этом отсутствие в законе указанного права не ограничивает возможность свободно высказывать негативное мнение в отношении всех кандидатов (списков кандидатов), но не в агитационных целях и формах.

Представляется, что наличие института голосования «против всех» имеет в большей степени политический аспект и обусловлено особенностью соответствующего периода развития политической системы общества. Такой подход коррелирует с позицией Европейского Суда по правам человека, который в своем решении от 2 марта 1987 г. по делу «Матье-Моэн и Клерфейрт против Бельгии» указал, что в целях применения права на свободные выборы, закрепленном в статье 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, любая избирательная система должна оцениваться в свете политического развития страны.

Что касается отечественной избирательной системы, то впервые строки «против всех кандидатов» и «против всех списков кандидатов» появились в избирательном бюллетене на выборах депутатов Государственной Думы и Совета Федерации 12 декабря 1993 г., однако такая форма волеизъявления избирателя была допустима и ранее: путем вычеркивания в избирательном бюллетене всех кандидатов. Затем строки «против всех кандидатов» и «против всех списков кандидатов» были закреплены в Федеральном законе от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и сохранились во всех последующих версиях «рамочного» закона (от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ, от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ); соответственно эти строки в избирательном бюллетене предусматривались в федеральных и региональных законах о выборах.

Однако существующая до недавней поры традиция правового регулирования института голосования «против всех» в процессе совершенствования отечественного избирательного законодательства претерпела существенные изменения. Следует учитывать, что Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» были внесены изменения в статью 6 «Прямое избирательное право и право на прямое волеизъявление на референдуме» Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». В соответствии с новой редакцией названной статьи устанавливается положение, согласно которому граждане РФ голосуют на выборах против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) только в случаях, предусмотренных законом. Заметим, что согласно пункту 17 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» под «законом» понимается федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта РФ.

Кроме того, новая редакция закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» наделяет дискреционными полномочиями законодателя субъекта по регулированию института голосования против всех. Так, федеральный законодатель, предусмотрев при регламентации порядка определения результатов выборов позицию в избирательном бюллетене «против всех кандидатов» («против всех списков кандидатов») (пункт 8 статьи 63), вместе с тем дополнил норму новым содержанием, согласно которому законом субъекта РФ может быть предусмотрено, что при проведении выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления строка «против всех кандидатов» («против всех списков кандидатов») в избирательном бюллетене не помещается (в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ).

В этой связи следует иметь в виду, что Закон г. Москвы от 6 июля 2005 г. № 38 «Избирательный кодекс Москвы» в порядке опережающего правового регулирования, в полной мере соответствующего на сегодняшний день федеральному законодательству, не предусмотрел в избирательном бюллетене при проведении выборов депутатов Московской городской Думы и в органы местного самоуправления строки «против всех городских списков кандидатов», «против всех кандидатов» (статья 66).

Нельзя не заметить, что и сама дефиниция предвыборной агитации рамочного избирательного закона в его новой редакции отлична от прежней. В соответствии с действующей редакцией Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (пункт 4 статьи 2) под предвыборной агитацией понимается «деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них)». Исключение из общего контекста нормы прямого указания на побуждение к голосованию против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) свидетельствует, на наш взгляд, о том, что федеральный законодатель не допускает отождествления голосования против кандидатов, списков кандидатов с голосованием против всех кандидатов, ибо голосуя против конкретных кандидатов или списков кандидатов (обозначенных в норме закона во множественном числе), избиратель в то же время голосует «за» оставшегося кандидата, оставшийся список.

Таким образом, в соответствии с новой редакцией Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» возможность голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) связывается непосредственно с законодательной регламентацией этого вопроса. И подтверждает наш тезис о том, что право на участие в предвыборной агитации путем агитации против всех представляет собой право, приобретенное на основании закона.

Зарубежная практика законодательного регулирования порядка реализации гражданами права на проведение предвыборной агитации против всех участвующих в выборах кандидатов (списков кандидатов) свидетельствует, что в большинстве стран возможность такого голосования законодательством не предусмотрена, соответственно не закрепляется и право агитации против всех кандидатов (списков кандидатов).

Купить

Внимание! Авторские права на книгу "Выступления полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде (2004-2005 гг)" (Митюков М.А.) охраняются законодательством!

Выступления полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде (2004-2005 гг)

Оглавление

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова

ЛитГид

Помощь

Книги

ЛитГид в соцсетях