|
|
ОглавлениеЛекция 1. Муниципальное право Российской Федерации – комплексная отрасль российского права Лекция 2. Местное самоуправление в Российской Федерации как форма народовластия Лекция 3. Правовая основа местного самоуправления Лекция 4. Развитие местного самоуправления в России Лекция 5. Теории и системы местного самоуправления в зарубежных странах Лекция 6. Территориальная основа местного самоуправления Лекция 7. Организационная основа местного самоуправления Лекция 8. Экономическая основа местного самоуправления Лекция 9. Компетенция местного самоуправления Лекция 10. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления Лекция 12. Муниципальная служба в Российской Федерации Лекция 13. Особенности организации местного самоуправления в некоторых муниципальных образованиях Лекция 15. Муниципальное нормотворчество Лекция 16. Судебная защита местного самоуправления Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуЛекция 4. РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИВопрос первый. Земское и городское самоуправление в Российской империи Вопрос второй. Местная власть в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике в 1917–1991 годах Вопрос третий. Особенности развития местного самоуправления в постсоветский период Вопрос первый. Земское и городское самоуправление в Российской империиИдея участия населения в решении местных дел живет в России столько, сколько существует сама страна, то есть более тысячи лет. В древнерусском государстве чаще всего она реализовывалась в форме вече (народное собрание). Истоками вече были традиции племенных сходов догосударственного периода. При этом вечевое самоуправление уживалось с княжеской властью. Известный русский историк Николай Михайлович Карамзин писал, что хотя народ славянский и покорялся князьям, он сохранил некоторые обыкновения вольности, и в делах важных, или в опасностях государственных сходился на общий совет. Например, белогородцы (киевляне), теснимые печенегами, рассуждали на Вече, что им делать. Сии народные собрания были древним обыкновением в городах российских. Они доказывали участие граждан в правлении и могли давать им смелость, неизвестную в Державах строгого, неограниченного Единовластия . Небезынтересно еще одно наблюдение Н. М. Карамзина. В заключении первого тома своего исторического труда он описывает княжение на Руси князя Владимира следующими словами: Владимир слушался совета старцев: «в гражданских Вече они имели первенство» . Думается, что такое отношение князя к коллективному решению было обусловлено не характером князя, а сущностью бытия на Руси в те далекие времена. Коллективные решения имели приоритет в мирских делах. Современный исследователь местного самоуправления Н. С. Тимофеев не без оснований утверждает, что общинная демократия самоуправления территориальных общин свободных крестьян, купцов и ремесленников являлась организационной составляющей на всех этапах развития российской государственности . Община основывалась на коллективной ответственности и строилась на принципах соборности. Такие ее особенности, как народность, коллективизм и жизнестойкость сформировали основные черты русского национального характера. И действительно, именно коллективистские начала помогали выживать крестьянству, особенно в местностях с суровым климатом. На начальной стадии развития государства широко практиковалось заключение договоров между князем и вече . Прогрессивное значение князей состояло в том, что «соединяя племена и города в общих военных и торговых предприятиях, князья создавали этим повод для национального объединения и национального самосознания. Сплотив государство внешним образом, они создавали и возможность внутреннего сплочения» . Вечевой порядок существовал как на низовом уровне – в селах и других небольших поселениях, так и в крупных городах. Судя по историческим документам, наиболее ярко он проявился в Новгороде в XII–XV вв. . Централизация русских земель проходила путем их объединения вокруг Москвы. С этим прогрессивным процессом связано усиление княжеской власти, укрепление служилого дворянства как главной опоры князя, а затем царя. Однако в этот период сужается вечевая демократия. Как известно, Новгородская вольница была жестоким образом подавлена Иваном IV, который был прозван Грозным. На смену ей стала формироваться приказно-воеводская система государственного управления. Местное управление осуществлялось назначаемыми великим князем наместниками и волостелями (в уездах и волостях). Они ведали административными, финансовыми и судебными делами. При этом часть собранных с местного населения сборов они оставляли себе для собственного содержания. Это был период так называемого кормления. Лета 7064 от сотворения мира (1555–1556 гг.) царь Иван IV издал указ «Приговор царский о кормлениях и о службах», которым была упразднена «система кормления» . Однако еще до издания этого Указа – в 30-е годы XVI в. в уездах появляются губные избы, которые первоначально действовали наряду с наместниками. Возглавлял губную избу избранный на всеуездном съезде губной староста или голова. В их выборах участвовало все население уезда . Избирался и губной дьяк. После упразднения системы кормления вводятся земские учреждения – земские избы . Они действовали в границах волостей и возглавлялись земскими старостами. В эти органы входили и дьяки и «лучшие» люди. Полномочия губных и земских изб определялись соответственно в губных грамотах и земских уставных грамотах, которые подписывал царь. На основании этих документов земские избы занимались финансово-налоговой и экономической деятельностью, а губные избы выполняли полицейско-судебные функции . Они преследовали и судили разбойников, решали дела о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами, регистрировали приезжих и проезжающих людей. Создание в 30–50 гг. XVI в. губных и земских учреждений некоторые современные ученые оценивают как начало введения местного самоуправления на нормативной основе . Однако представляется более верной оценка земской реформы XVI в. как меры по развитию Иваном IV централизованного управления, реализуемого выборными лицами из числа местных жителей, как меры укрепления государственности и ослабления местной власти . Это подтверждается, например, введением контроля за деятельностью земских и губных изб со стороны отраслевых и территориальных приказов . Однако в ходе проведенной реформы не были уничтожены коллективистские, общинные начала на местном уровне. В этот период впервые в масштабах государства была создана нормативная основа для организации местного управления. Примечательно, что в Федеральном законе № 131-ФЗ закреплены правовые основы для развития общинных начал на местном уровне, в частности, путем закрепления права населения сельских поселений на проведение сходов. Истоки их проведения, как сказано ранее, уходят в глубину веков, в период вечевой России. В XVII в. укрепляется система приказно-воеводского управления. При этом в системе местного самоуправления главной фигурой стал воевода, назначаемый центральной властью. На воевод возлагались административные, полицейские и военные функции. Им при Петре I были подчинены губные и земские избы. По его инициативе в 1699 г. в Москве образуется Бурмистерская палата, которая стала выполнять управленческие функции. Земские органы лишь в финансовой и экономической деятельности сохраняли самостоятельность. Важное значение для организации местного управления имела территориальная реформа 1708 г. Впервые Россия была разделена на восемь губерний. В 1714 г. их число возросло до одиннадцати. Во главе губернии стоял губернатор, а в Петербургской и Азовской – генерал-губернатор. Они осуществляли всю административную, судебную и военную власть. Им подчинялись по четыре помощника по отраслям управления. Сложилась трехзвенная система местного управления на основе территориального деления губерний на провинции и уезды. Провинцию возглавлял обер-комендант. Ему подчинялись коменданты уездов. В 20-е годы XVIII в. перестают действовать городские земские избы. В этот период в городах образуются магистраты. Они решали вопросы сбора податей, народного образования, суда, полиции. Но вскоре суды были отделены от местной администрации. В 1727 г. магистраты преобразуются в ратуши. Однако власть сосредоточивается в руках губернаторов и воевод, а выборные лица в городах и уездах стали полностью им подчиняться. В последней четверти XVIII в., при Екатерине II вновь расширяются основы самоуправления на местах и укрепляется его правовая основа. В этот период были приняты следующие акты – Учреждение о губерниях (1775 г.), жалованная грамота дворянству (1785 г.), грамота на права и выгоды городов (1785 г.). Они укрепили сословный характер местных учреждений. Создавала сословные местные организации Екатерина II. Во время ее правления были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, на которых избирались должностные лица местной администрации и суда, а также предводители дворянства. Выборным был приказ общественного призрения, состоящий из шести членов – по два от каждого из трех сословий. Слово «призрение» нельзя путать со словом презрение, т. е. пренебрежительное отношение к кому-либо. Согласно словарю русского языка С. И. Ожегова, слово «призреть» означает дать кому-нибудь приют и пропитание (призреть сироту). Приказы общественного призрения занимались большей частью местных дел. Для современного человека странное название имели судебные органы для крестьян. В уездах создавались нижние расправы, в губернии – верхние расправы. На губернском уровне образовывался и «совестливый суд» из выборных от всех трех сословий, который должен был судить не по букве закона, а по внутреннему убеждению. Этот суд по желанию сторон мог брать к своему производству любое гражданское дело. Правовой статус городского населения как особого сословия начал определяться еще в конце XVII в. Его укреплению способствовала жалованная грамота городам (полное название – «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи»). Она была опубликована одновременно с Жалованной грамотой дворянству в апреле 1785 г. и состояла из манифеста, 16 разделов и 178 статей. Внимание! Авторские права на книгу "Муниципальное право Российской Федерации. Курс лекций" (Гранкин И.В.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
