Международная научно-практическая конференция «История и научное прогнозирование развития трудового права и права социального обеспечения»

Под ред. Лютова Н.Л., Сулеймановой Ф.О.; сост. Лютов Н.Л., Сулейманова Ф.О.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 31.07.2018 ISBN: 9785392285389 Язык: Объем текста: 514 стр. Формат: epub

Оглавление

Предисловие

Секция Общие перспективы и тенденции развития трудового законодательства

Секция Право социального обеспечения: история и перспективы

Секция «ФБК Право» «Практические проблемы правового регулирования труда руководителя организации»

Секция Вопросы истории трудового права

Круглый стол «Перспективы установления подписки на индивидуальный пенсионный капитал»

Секция Теория трудового права: классические и современные подходы

Секция Международное, сравнительное и трансграничное трудовое право (посвященная 85-летию проф. И. Я. Киселева) (совместно с Ассоциацией и НИУ ВШЭ)

Секция Проблемы правового регулирования в сфере здравоохранения

Секция Запреты и ограничения в трудовом праве

Секция Профессиональные союзы и социальное партнерство

Секция Перспективы развития пенсионного обеспечения

Секция Проблемы и перспективы защиты трудовых прав

Секция Современное состояние и перспективы социального партнерства

Секция Развитие правового регулирования трудовых отношений и защиты персональных данных

Секция Перспективы развития отдельных элементов трудового права России

Секция Перспективы регулирования труда отдельных категорий работников

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Секция
Право социального обеспечения: история и перспективы

Гусева Татьяна Сергеевна
доктор юридических наук, советник Управления
конституционных основ трудового
законодательства и социального обеспечения
Конституционного Суда РФ

Научное прогнозирование как основа планирования развития законодательства о социальном обеспечении

Аннотация. Обозначая приоритетные направления развития законодательства о социальном обеспечении, автор доказывает необходимость привлечения научного сообщества к планированию правотворчества в сфере социального обеспечения. Обосновано, что научное прогнозирование развития законодательства о социальном обеспечении должно выражаться в концепции или стратегии, утвержденной нормативным правовым актом.

Ключевые слова: социальное обеспечение, концепция, стратегия, законодательство о социальном обеспечении, научное прогнозирование, планирование.

Зачастую изменение законодательства о социальном обеспечении происходит без продуманного плана и прогнозирования последствий принятых решений, что влечет появление пробелов в регулировании и приводит к противоречиям. Вследствие чего снижается эффективность правового регулирования отношений в сфере социального обеспечения граждан. Научное прогнозирование развития законодательства о социальном обеспечении выступает необходимым условием перспективного планирования законодательной деятельности в этой сфере и обеспечивает поддержание доверия населения к закону и действиям государства. От того, сколь качественно произведено прогнозирование развития общественных отношений в области социального обеспечения, зависит уровень социальной защиты граждан при наступлении социальных рисков.

Установление нового правового регулирования в сфере социального обеспечения неразрывно связано с сохранением прежних, оправдавших себя и способных функционировать в новых условиях правовых норм и институтов и отказом от использования неэффективных правовых предписаний. Более того, в сфере социального обеспечения законодатель не должен совершать радикальных преобразований, поскольку гарантированность права на социальное обеспечение в случае утраты человеком средств к существованию обеспечивает стабильность развития общества. А. М. Лушников, М. В. Лушникова справедливо отмечают: «в силу того, что многие социально-обеспечительные отношения носят длящийся характер, законодательство о социальном обеспечении должно строиться на запрете поворота к худшему по сравнению с существовавшим до принятия новой нормы правовым положением получателя социальных выплат и услуг».

Достижение преемственности правового регулирования не должно препятствовать развитию законодательства о социальном обеспечении. При изменении социально-обеспечительного законодательства недопустим отказ от достигнутого уровня гарантий прав граждан, но и желательна ориентация на более высокие стандарты социального обеспечения, сформулированные в нормах международного права, что объективно актуализирует вопрос о ратификации Россией Конвенции МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» и Европейского кодекса о социальном обеспечении.

При совершенствовании законодательства о социальном обеспечении необходима опора на систему права. Профессор С. В. Поленина пишет: «Система права выступает в качестве одного из важнейших факторов, определяющих построение и развитие системы законодательства. … Научно обоснованная система права тем ценнее с точки зрения общественных интересов, чем точнее она отражает объективные закономерности. достижение максимального соответствия системы права объективной действительности должны быть направлены усилия науки. Познанная наукой объективно существующая система права должна служить тем компасом, с которым необходимо сверять свои действия законодателю при принятии конкретного решения, если он хочет добиться эффективности действующего законодательства».

Система права, по сути, представляет собой доктринальную модель системы законодательства, она имеет более стабильную структуру и по сравнению с системой законодательства, менее подвержена воздействию оперативных потребностей социальной политики. В то же время система права социального обеспечения не статична, она динамично развивается, причем на ее развитие оказывают влияние два фактора: 1) развитие научных представлений об этой области правового регулирования; 2) объективные изменения общественных отношений. В. Д. Зорькин отмечает, что «обеспечение надлежащего внутреннего единства системы права и системы законодательства требует усилий не только со стороны законодателя, но и со стороны юридической науки, которая в современных условиях должна гибко и своевременно реагировать на изменения в общественных отношениях, корректируя правовую доктрину в соответствии с новыми общественными потребностями».

Таким образом, приоритетными тенденциями развития законодательства о социальном обеспечении должны быть: преемственность в развитии правового регулирования, ориентация на систему отрасли права социального обеспечения и учет международных стандартов социального обеспечения. Повышение эффективности правового регулирования социально-обеспечительных отношений, безусловно, достижимо при сотрудничестве ученых и субъектов правотворчества. Активизация в последние годы научных исследований в области социального обеспечения свидетельствует об имеющемся научном потенциале для достижения указанных задач. Взаимодействие научного сообщества и правотворческих органов позволит совершенствовать законодательство о социальном обеспечении в русле значимых направлений развития.

Причем формы участия ученых-правоведов в процессе правотворчества могут быть различны: участие в общественном обсуждении законопроектов, экспертиза проектов законов, научное прогнозирование развития законодательства о социальном обеспечении и выработка стратегии его развития и др.

Полагаем, что научное прогнозирование развития законодательства о социальном обеспечении должно выражаться в нормативном правовом акте в виде концепции или стратегии. К сожалению, в настоящее время концептуальный подход к развитию отраслевого законодательства о социальном обеспечении нормативно не закреплен.

Анализ действующего законодательства свидетельствует, что документы планового характера посвящены развитию пенсионных отношений (Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации (утв. Распоряжением Правительства РФ от 25.12.2012 № 2524-р), либо развитию социально-обеспечительных отношений в интересах отдельных групп граждан, предусматривая, наряду с иными мерами, пути развития отдельных видов социального обеспечения. Так, Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012–2017 годы (утв. Указом Президента РФ от 01.06.2012 № 761) содержит ориентиры, направленные на развитие социальных услуг семей с детьми, а также на снижение их уровня бедности. Национальная стратегия действия в интересах женщин на 2017–2022 годы (утв. Распоряжением Правительства РФ от 08.03.2017 № 410-р) предусматривает совершенствование социальной поддержки малообеспеченных женщин, развитие социальных услуг по воспитанию детей. Стратегия действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 05.02.2016 № 164-р) определяет направления развития пенсионного обеспечения, социального обслуживания и медицинской помощи пожилых граждан.

Принимая во внимание заявительный характер процедурных правоотношений, возникающих при реализации права на социальное обеспечение, полагаем, что подход, ориентированный на учет специфических потребностей отдельных категорий граждан, является оправданным при разработке и принятии федеральных законов и служит цели информирования субъектов-получателей, которым адресованы меры социальной защиты, о принадлежащих им правах, и позволяет своевременно реализовать их в полном объеме.

Если же речь идет о концепциях и стратегиях, предназначенных, в первую очередь, для планирования деятельности органов государственной власти и решения на государственном уровне проблемы повышения уровня социальной защищенности граждан, то желательна разработка стратегии развития отраслевого законодательства о социальном обеспечении.

Стоит отметить, что научным сообществом ранее предпринимались попытки разработки концепции развития законодательства о социальном обеспечении, однако эти концепции не приобретали нормативного характера. Хотелось также обратить внимание на опыт разработки и поэтапного внедрения концепции развития отраслевого российского законодательства, появившийся в последнее время. Так, 7 октября 2009 года Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства была одобрена Концепция развития гражданского законодательства. Ее принятие стало итогом обобщения правоприменительной практики и серьезной научной полемики по внедрению доктринальных разработок. В результате поэтапной реализации Концепции были внесены серьезные изменения в гражданское законодательство, в частности, уточнен круг отношений, составляющих предмет гражданского права, и в него были включены корпоративные отношения, пересмотрены общие положения ГК РФ, регулирующие принципы гражданского права, и др. Безусловно, эти последовательные изменения, согласованные с научным сообществом, упорядочили систему гражданского законодательства, подняли его на качественно новый уровень, послужили цели его унификации с зарубежным законодательством. Этот положительный опыт интересен, прежде всего, с точки зрения формирования поэтапного механизма трансформации законодательства, который вполне мог бы использоваться для целей совершенствования законодательства о социальном обеспечении.

Несомненно, приоритетной целью при разработке концепции развития законодательства о социальном обеспечении должно стать сохранение и повышение уровня социальной защищенности граждан.

Размышляя о содержании концепции развития законодательства о социальном обеспечении, считаем необходимым разработку и законодательное закрепление целей и задач законодательства о социальном обеспечении, основных принципов правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан, круга отношений, регулируемых законодательством о социальном обеспечении, которые до настоящего времени нормативно не закреплены. Кроме того, важна разработка концептуальных основ развития отдельных блоков социально-обеспечительного законодательства: о пенсионном обеспечении, о пособиях и иных социальных выплатах, о социальном обслуживании, о государственной социальной помощи.

Учитывая отсутствие кодифицированного акта о социальном обеспечении, стратегия развития отраслевого законодательства могла бы послужить импульсом к последующей его кодификации, а также способствовала сохранению сложившейся системы видов социального обеспечения от радикальных преобразований в условиях сокращения расходов на цели социального обеспечения граждан.

Литература:

1. Азарова Е. Г., Миронова Т. К. Концепция развития законодательства о социальном обеспечении // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М.: Городец, 2004. С. 579–604.

2. Благодир А. Л. Право социального обеспечения: система законодательства, отрасли и науки: монография. Киров: Изд-во ВятГГУ, 2014.

3. Захаров М. Л., Азарова Е. Г. Концепция развития законодательства о социальном обеспечении // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 399–416.

4. Зорькин В. Д. Концептуальные основы кодификации российского законодательства. Тезисы доклада на Международных правовых чтениях им. М. М. Сперанского «Кодификация российского законодательства» СПб., 2010 // URL: http://www.ksrf.ru/News/Speech/Pages/ViewItem.aspx?ParamId=38 (дата обращения: 02.12.2016).

5. Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс права социального обеспечения. М.: ЗАО Юстицинформ, 2009.

6. Поленина С. В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. № 9. С. 5.

Благодир Алла Леонтьевна
доктор юридических наук,
доцент кафедры трудового права
и права социального обеспечения
факультета права НИУ ВШЭ,
проф. кафедры трудового
и предпринимательского права
Волго-Вятского института (филиала)
Университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА)

Региональное законодательство о социальном обеспечении и перспективы его дальнейшего развития

Аннотация: В период построения рыночных отношений в Российской Федерации субъектами федерации активно принимались региональные законы. Анализ регионального законодательства в сфере здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социального обеспечения в его развитии позволил автору выделить три временных этапа.

Предлагается в среднесрочной перспективе упорядочить региональное законодательство с учетом правил законодательной техники, провести его частичную кодификацию по видам социального обеспечения с использованием прогностических исследований ученых не только юриспруденции, а также из других областей научных знаний (социологических, экономических, политических и др.).

Ключевые слова: законодательство, законы субъектов Российской Федерации, юридическая техника, оптимизация, правовое прогнозирование.

Общеизвестно, что закрепленные в статьях 71–73 Конституции РФ 1993 г. положения о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, направлены на оптимизацию и совершенствование законодательства в условиях построения рыночной экономики. Во-первых, необходимо было сбалансировать разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Во-вторых, активизировать нормотворческий процесс на уровне субъектов федерации с целью создания полноценного законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего различные виды общественных отношений, к числу которых относятся отношения в сфере здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социального обеспечения.

Анализ процесса становления регионального законодательства в сфере здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социального обеспечения, начиная с середины 90-х гг., позволяет спрогнозировать его дальнейшее развитие на среднесрочную перспективу.

На первом этапе (начиная с 1994 до середины 2004 г.) развитие регионального законодательства происходило достаточно спонтанно, поскольку субъекты федерации решали в большей степени проблемы развития регионов в новых рыночных условиях экономики, а проблемы социального обеспечения граждан, проживающих на территории региона, решались по остаточному принципу. В результате в каждом субъекте Российской Федерации было принято от трех до пяти региональных законов, которые регулировали отдельные отношения (по социальному обслуживанию, по квотированию рабочих мест для граждан, нуждающихся в социальной защите, об охране здоровья населения), важные для того или иного региона.

Второй этап (с конца 2004 до 2010 г.) развития регионального законодательства характеризуется кардинальными преобразованиями механизмов социальной защиты в субъектах РФ, которые связаны с принятием федерального закона № 122-ФЗ. Основными целями изменений стали: пересмотр системы социальных гарантий, установленных для различных категорий граждан; изменение формы предоставления мер социальной защиты; приостановление действия или отмена льгот; решение вопроса о целесообразности их сохранения; финансирование гарантированных на федеральном уровне отдельных видов социального обеспечения (натуральные льготы, денежные пособия и др.) за счет средств бюджетов субъектов федерации; делегирование субъектам федерации права устанавливать иные виды социального обеспечения за счет собственных средств.

Выделяя третий этап (с 2011 г. по настоящее время) развития регионального законодательства, следует отметить, что данный период регионального нормотворчества пошел не по вектору позитивных преобразований, а наоборот, гарантированное Конституцией Российской Федерации право субъектов Российской Федерации принимать свои законы из-за излишней централизации компетенции на федеральном уровне, по сути, стало фиктивным. В результате это привело к закреплению в большинстве законов субъектов Российской Федерации не только «добровольно-обязательных» полномочий, основанных на нормах федеральных законов, но и к полному дублированию на уровне субъектов Российской Федерации норм, закрепленных в федеральных законах. В качестве примера можно назвать закон Кировской области «Об охране здоровья граждан в Кировской области» от 05.12.2012 № 227-ЗО.

Признавая факт существования и развития системы законодательства субъектов Российской Федерации в сфере социального обеспечения, следует выделить основные причины, которые влияют на дальнейшее его совершенствование.

В качестве субъективных причин следует признать низкий уровень владения юридической техникой при создании региональных законов, зачастую эти акты повторяют содержание и структуру аналогичных федеральных законов и не учитывают специфики региона; а также явно выраженное нежелание следовать научно обоснованному подходу при формировании юридических конструкций и определений в законодательстве.

Законотворческая деятельность в Кировской области является ярким примером вышесказанного. Так, например, в Кировской области принят закон «О статусе многодетной семьи» от 10.06.2015 (в ред. от 06.03.2017) № 547-ЗО, состоящий из трех статей. В статье 1 сказано, что настоящий закон устанавливает статус многодетной семьи в Кировской области. В статье 2 закреплено, что многодетной семьей признается семья, имеющая в своем составе трех и более детей, воспитывающая их до восемнадцатилетнего возраста. Статья 3 констатирует, что настоящий закон вступает в силу с 01.07.2015. Исходя из названия и содержания закона, логично спросить у регионального законодателя: «С какой целью данный закон принимался? Какой статус имелся в виду (политический, социальный или правовой)? Если правовой статус, то каким образом содержание данного закона соотносится с общетеоретическими положениями юридической науки об элементах правового статуса (правах и обязанностях, гарантиях и ответственности). Ответ очевиден, закон принят ради закона.

Приведем еще один пример: закон Кировской области «О социальном обслуживании граждан в Кировской области» от 11.11.2014 (в ред. от 27.11.2015 № 469-ЗО) состоит из восьми статей. Статья 1 называется «Предмет правового регулирования настоящего закона», тогда как содержание названной статьи не вносит ясности в то, какие общественные отношения на территории Кировской области урегулированы этим законом. Поскольку в статье 1 закона сказано, что настоящий Закон в целях реализации отдельных положений Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» определяет полномочия органов государственной власти Кировской области в сфере социального обслуживания граждан, утверждает перечень социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг, устанавливает предельную величину среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно, меры социальной поддержки и стимулирования работников организаций социального обслуживания, находящихся в ведении Кировской области. Статьи 2–4 определяют полномочия Законодательного Собрания, Правительства и органа исполнительной власти Кировской области в сфере социального обслуживания; статья 5 утверждает перечень социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг, по видам социальных услуг согласно приложению к настоящему закону; статья 6 закрепляет размер предельной величины среднедушевого дохода (полуторной величины прожиточного минимума по основным социально-демографическим группам населения установленной в Кировской области) для предоставления социальных услуг бесплатно; статья 7 определяет меры социальной поддержки и стимулирования работников областных государственных организаций социального обслуживания; в статье 8 устанавливается, что настоящий закон вступает в силу с 01.01.2015. Возникает, вытекающий из названия и содержания закона, ряд недвусмысленных вопросов: «А граждане где? На основании каких принципов предоставляется социальное обслуживание, при наступлении каких социальных рисков (юридических фактов) возникают отношения по социальному обслуживанию, какие права и обязанности имеют участники отношений? Кто несет ответственность за предоставление услуг ненадлежащего качества или отказ от предоставления социальных услуг? Вопросов много, но ни на один из них ответа в законе нет, несмотря на то, что субъекты Российской Федерации в соответствии с принятыми на уровне Российской Федерации нормативными правовыми актами, вне полномочий органов государственной и исполнительной власти, предусмотренных в этих актах, могут осуществлять собственное правовое регулирование отношений по социальному обеспечению.

В целях оптимизации расходов областного бюджета Правительством Кировской области 31.03.2017 принято Постановление № 56/182 «Об утверждении Программы по оздоровлению государственных финансов Кировской области до 2019 года» в Приложении № 3 к которой, разработан «План мероприятий по оптимизации расходов областного бюджета». Из положений указанного нормативного правового акта, касающихся сферы социального обеспечения, следует предложение о внесении изменений в Закон Кировской области от 11.11.2016 № 11-ЗО «О внесении изменений в отдельные законы Кировской области» по законодательному закреплению критерия нуждаемости и его использования 2016–2017 гг.:

• при выплате ежемесячной денежной выплаты: ветеранам труда, ветеранам Кировской области (прекратившим трудовую и (или) иную деятельность) (п. 20, 21); отдельным категориям граждан, ставшим инвалидами в ходе вооруженных конфликтов, контртеррористических операций на территории Российской Федерации, территории бывших СССР, в период ведения боевых действий в Афганистане (получающим пенсию, размер которой не превышает прожиточного минимума пенсионера, установленной законом Кировской области) (п. 24);

• при выплате ежемесячной социальной выплаты: инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов (получающим пенсию, размер которой не превышает прожиточного минимума пенсионера, установленной законом Кировской области) (п. 23); женщинам, родившим (усыновившим) пять и более детей, получающим досрочно назначенную страховую пенсию по старости (получающим пенсию, размер которой не превышает прожиточного минимума пенсионера, установленной законом Кировской области) (п. 26);

• при предоставлении мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, удостоенным почетных званий СССР, РСФСР, Российской Федерации (прекратившим трудовую и (или) иную деятельность) (п. 22);

Под ред. Лютова Н.Л., Сулеймановой Ф.О.; сост. Лютов Н.Л., Сулейманова Ф.О. Международная научно-практическая конференция «История и научное прогнозирование развития трудового права и права социального обеспечения»

Под ред. Лютова Н.Л., Сулеймановой Ф.О.; сост. Лютов Н.Л., Сулейманова Ф.О. Международная научно-практическая конференция «История и научное прогнозирование развития трудового права и права социального обеспечения»

Настоящее издание представляет собой сборник основных материалов Международной научно-практической конференции по трудовому праву и праву социального обеспечения «Третьи Гусовские чтения», проходившей с 30 июня по 1 июля 2017 года в Москве, в Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА).<br /> Тема конференции: «История и научное прогнозирование развития трудового права и права социального обеспечения».<br /> Издание предназначено для научных и практических работников, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, а также всех, кто интересуется трудовым правом и правом социального обеспечения.

Внимание! Авторские права на книгу "Международная научно-практическая конференция «История и научное прогнозирование развития трудового права и права социального обеспечения»" ( Под ред. Лютова Н.Л., Сулеймановой Ф.О.; сост. Лютов Н.Л., Сулейманова Ф.О. ) охраняются законодательством!