|
|
ОглавлениеГлава 1. Возникновение и развитие доктрины хозяйственного права Глава 2. Развитие системы нормативных правовых актов о предпринимательстве. Судебная практика Глава 3. Субъекты предпринимательского права Глава 4. Государственное регулирование предпринимательской деятельности Глава 5. Саморегулирование предпринимательской деятельности Глава 6. Правовое регулирование инновационных отношений в сфере предпринимательства Глава 7. Защита служебных результатов интеллектуальной деятельности и прав авторов Глава 8. Предпринимательские договоры понятие и проблемы Глава 11. Правовое регулирование процесса осуществления иностранных инвестиций в экономику России Глава 15. Проблемы совершенствования механизма защиты прав предпринимательских структур Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 9. Правовое регулирование контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд§ 1. Концептуальные основы и принципы правового регулирования контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупокРоссийская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ). В целях решения экономических, политических и социальных задач, в том числе развития здравоохранения, образования, создания инфраструктуры, реализации научно-технологической и инновационной политики, государство осуществляет заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд (государственные закупки). По данным ООН, расходы на закупки составляют значительную долю государственного бюджета и могут достигать 20 % ВВП и до 50 % и более общего объема правительственных расходов. Представители экономической науки отмечают, что в современных условиях государство выступает как крупнейший заказчик и потребитель продукции целого ряда отраслей, что позволяет превращать государственный спрос в инструмент регулирования экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру для достижения стратегических целей развития страны. В 2005 г. юридический и экономический механизм государственных закупок в Российской Федерации был подвергнут реформированию. Правовой основой реформы явился Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». До принятия данного Закона государственные закупки не имели единой законодательной базы. Они регламентировались как федеральными законами, так и подзаконными нормативными правовыми актами, закреплявшими различные (конкурсные и внеконкурсные) способы размещения заказов, в том числе Федеральным законом от 8 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» и др. В субъектах РФ и на уровне местного самоуправления действовали самостоятельные нормативные правовые акты о размещении заказов. Важным юридическим результатом принятия Закона о размещении заказов явилось закрепление единых способов размещения заказа на всех уровнях государственной власти, а также муниципальном уровне. В данном Законе содержится исчерпывающий перечень способов размещения заказов, которые вправе использовать государственные и муниципальные заказчики, и предусмотрен жесткий механизм проведения закупок. Необходимо указать, что Закон о размещении заказов ввел в действие юридические инструменты, используемые в мировой практике государственного заказа, и обеспечил приведение российского законодательства о государственных и муниципальных закупках в соответствие с международными стандартами, разработанными в типовых законах Комиссии ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ). Так, названный Закон в целом воспринял нормы Типового закона ЮНСИТРАЛ 1994 г. «О закупке товаров (работ) и услуг» и Типового закона ЮНСИТРАЛ о публичных закупках 2011 г. В соответствии с мандатом ЮНСИТРАЛ в области оказания содействия международной торговли типовые законы о публичных закупках предусматривают правила и принципы, призванные обеспечить экономическую эффективность закупок и не допустить злоупотреблений. Для достижения этих целей в типовые законы включены положения, способствующие объективности, справедливости, конкуренции и добросовестности. Закреплено также требование прозрачности процедуры закупок. Таким образом, обществу предоставлена возможность самостоятельно оценить степень соблюдения установленных правил и принципов закупок. Типовой закон позволяет при осуществлении государственных закупок использовать преимущество таких современных процедур, как электронные закупки, для обеспечения максимальной эффективности расходов. Он распространяется на закупки, осуществляемые в любой форме, будь то закупки, традиционно проводимые с использованием бумажной документации, электронные закупки или закупки, проводимые с помощью других новых технологий. Ко всем таким закупкам применяются одинаковые стандарты и требования относительно формы. Как показала зарубежная практика, в данной сфере отмечается активный рост конкуренции благодаря более широкому рынку закупок, предоставлению большего объема информации для поставщиков и подрядчиков, экономия времени и средств, совершенствование управления заключаемыми договорами при ограничении возможностей для коррупции. Кроме того, электронные закупки открывают благоприятные возможности для укрепления доверия со стороны общественности в силу прозрачности процесса закупок. Нормы типовых законов согласованы с другими международными стандартами в области закупок, в первую очередь с положениями Конвенции ООН против коррупции 2003 г. Согласно данной Конвенции, ведущая роль в борьбе против коррупции принадлежит международному сообществу в целом, а не только каждой стране в отдельности. На международное сообщество возлагается функция по разработке правовых стандартов противодействия коррупции, которые принимаются подавляющим большинством государств. В названном международном документе антикоррупционные меры в области государственных закупок, выделены особо. Они включают, во-первых, обязательное публичное распространение информации, касающейся закупочных процедур и заключаемых контрактов, во-вторых, заблаговременное установление и опубликование условий участия в торгах, включая критерии отбора участников, а также правил проведения торгов, в-третьих, применение заранее установленных и объективных критериев принятия решений о публичных закупках. Не менее важным является создание эффективной службы внутреннего контроля и процедуры обжалования в целях правовой защиты интересов участников торгов. Таким образом, в вышеназванной Конвенции, как и в типовых законах, представлены правовые инструменты, которые каждое государство — участник Конвенции принимает и обязуется использовать при проведении государственных закупок в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы. 9 декабря 2003 г. Конвенция была подписана Российской Федерацией и ратифицирована с заявлениями. Конвенция вступила в силу для России 8 июня 2006 г. и соответственно в отечественное законодательство были интегрированы ее требования к правовому регулированию сферы государственных закупок. Таким образом, в российской системе правового регулирования государственных заказов утвердился принцип, согласно которому именно детально регламентированные в законе правила и процедуры размещения заказа являются правовой базой для сокращения бюджетных расходов и антикоррупционных мер. Они призваны обеспечить конкуренцию, прозрачность, а также объективные критерии принятия решений. Юридические нормы, закрепляющие данный принцип, в свою очередь, опираются на совокупность положений российской Конституции, составляющих так называемую экономическую конституцию. Так, в основу правового механизма государственных закупок в России были заложены гарантии свободы экономической деятельности, единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, а также юридического равенства и охраны различных форм собственности (ст. 8 Конституции РФ). В силу данных конституционных принципов в Законе о размещении заказов были обозначены цели регулирования закупок: обеспечение единства экономического пространства на территории РФ при размещении заказов; эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования; расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия; развитие добросовестной конкуренции; совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов; обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов; предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере государственных закупок. Вместе с тем, по отзывам специалистов, в том числе участников размещения заказов, реализуемая с 2006 г. реформа системы правового регулирования государственных закупок отличалась во многом фрагментарным, а также сугубо формализованным процедурным механизмом, что не позволило кардинально улучшить ситуацию в области обеспечения государственных (общественных) нужд. Специалисты указывали на сложность и излишнюю разветвленность и детализацию законодательства, акцент на цену при выборе победителя, отсутствие целостной системы контроля за всеми стадиями закупок, имеющиеся коррупционные риски, а также факты недобросовестных действий как со стороны заказчиков, так и со стороны контрагентов. Исходя из этого закономерна постановка вопроса представителями правовой науки: насколько российское законодательство о предпринимательстве способно отвечать на вызовы и в какой мере преодоление последних влияет на его содержание. Данный вопрос в полной мере относится к российскому законодательству о закупках и направлениях его дальнейшего реформирования. С 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», заменивший Закон о размещении заказов. Он направлен на формирование нового институционального механизма — контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг, функционирование которой позволяет скоординировать все юридические действия, производимые в процессе государственных закупок. В этой связи представляется обоснованным использование в вышеназванном Законе базового понятия «система», под которой подразумевается определенное множество взаимосвязанных элементов, образующих устойчивое единство и целостность, обладающее интегральными свойствами и закономерностями. «Системой можно назвать только такой комплекс избирательно-вовлеченных компонентов, у которых взаимодействие и взаимоотношение приобретает характер взаимодействия компонентов на получение фокусированного полезного результата». П.К. Анохин утверждал, что в определении системы важна не вообще совокупность взаимодействующих компонентов, а совокупность «взаимосодействующих» для достижения чего-то конкретного и определенного. При этом чем выше степень системности (в решении проблем), тем эффективнее решение любых практических задач. Согласно определению контрактной системы, данному в ст. 3 Закона, она включает следующие взаимосвязанные элементы: Сформулированы также цели Закона: повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов, обеспечение прозрачности всего цикла закупок от прогнозирования и планирования до приемки и анализа контрактных результатов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд. По мнению специалистов Минэкономики России, введение контрактной системы напрямую влияет на развитие экономики. В подкрепление данной позиции приводится ряд аргументов. Во-первых, контрактная система обеспечивает выполнение обязательств государства перед населением, заявленных в государственных программах и для выполнения которых производятся закупки товаров, работ или услуг. Контрактная система требует предварительно указать, в каких целях производятся закупки, а также позволяет сравнить их с аналогичными закупками, осуществляемыми негосударственными компаниями, и дать объективную оценку результативности закупок. Во-вторых, контрактная система является действенным механизмом развития национального бизнеса. Ежегодный объем закупок органов власти составляет 8,4 трлн руб., еще на 8 трлн руб. закупают государственные корпорации, компании с государственным участием, естественные монополии и учреждения. Таким образом, более 22 % ВВП распределяется через рынок государственных закупок, и он выступает мощным инструментом экономической политики. При этом контрактная система позволяет отойти от однозначного подхода к конкуренции в силу которого единственным критерием выступает цена, а единственным допустимым способом закупки является аукцион. В-третьих, контрактная система обладает антикоррупционным потенциалом. Кардинальное сокращение непрозрачных или подозрительных закупок повысит доверие к действиям государства на рынке и будет способствовать развитию частной инициативы. В духе положений «экономической конституции» в ст. 6 Закона о контрактной системе сформулированы принципы контрактной системы в сфере закупок: открытость, прозрачность информации о контрактной системе, обеспечение конкуренции, а также профессионализм заказчиков, стимулирование инноваций, единство контрактной системы, ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок. Определение принципов является новеллой законодательства о контрактной системе. Законодатель посвятил указанным принципам самостоятельные статьи закона, акцентируя таким образом внимание на каждом из соответствующих положений. По замыслу законодателя, преимущество правового механизма контрактной системы в сфере закупок заключается именно в его системной модели, которая характеризуется следующими признаками: структурированность; взаимосвязанность составных частей системы; подчиненность организации всей системы определенной цели. В этой связи закономерно раскрывается содержание такого принципа, как единство в сфере закупок. Указанный Закон регулирует государственную закупку как унифицированную процедуру. В соответствии с ним контрактная система основывается на единых принципах и подходах, которые позволяют обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и регулирования в процессе осуществления закупок, их мониторинга, а также аудита и контроля в сфере закупок. Закон о контрактной системе устанавливает в соответствии с требованиями, предусмотренными в Конвенции ООН против коррупции, заранее определенные условия размещении заказов и участия в них физических и юридических лиц. Участником закупки может быть любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя. Закон развивает в контексте государственных закупок конституционные гарантии основного экономического права — на свободное использование каждым лицом своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ), а также свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Контрактная система представляет собой механизм взаимодействия частных лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, и государства на основе сочетания частных и публичных интересов в соответствии с конституционным принципом свободы экономической деятельности. Юридическим результатом такого взаимодействия является заключение и исполнение государственных (муниципальных) контрактов. Здесь можно отметить совпадение юридических и экономических подходов, поскольку в экономическом плане контрактная система представляет собой интеграцию рыночных (автономных) и нерыночных (централизации) начал организации экономической деятельности. Следует подчеркнуть, что правовая концепция контрактной системы демонстрирует преимущества регулирования средствами предпринимательского (хозяйственного права). Предпринимательское (хозяйственное) право основывается на сочетании частноправовых и публично-правовых начал. Задача состоит в том, чтобы найти и юридически закрепить рациональное сочетание этих начал, обеспечить баланс частных и публичных интересов в регулировании хозяйственной деятельности. Внимание! Авторские права на книгу "Предпринимательское право в XXI веке: истоки и перспективы. Монография" ( Под ред. Занковского С.С., Михайлова Н.И. ) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
