Интеграционное право. Учебник

Под ред. Кашкина С.Ю.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 16.03.2017 ISBN: 9785392243082 Язык: Объем текста: 745 стр. Формат: epub

Оглавление

Предисловие

К читателю

Введение

Раздел I. Европейский Союз и его правовая система: общие положения

Раздел II. Возникновение и развитие права Европейского Союза

Раздел III. Принципы права Европейского Союза

Раздел IV. Источники права Европейского Союза

Раздел V. Правовая природа Европейского Союза

Раздел VI. Институциональный механизм Европейского Союза

Раздел VII. Судебная система Европейского Союза

Раздел VIII. Правотворческие процедуры в Европейском Союзе

Раздел IX. Компетенция Европейского Союза

Раздел X. Европейское право прав человека

Раздел XI. Правовой режим внутреннего рынка Европейского Союза

Раздел XII. Правовые основы экономического и валютного союза

Раздел XIII. Антимонопольное право Европейского Союза

Раздел XIV. Корпоративное право Европейского Союза

Раздел XV. Правовое регулирование оказания банковских, страховых и транспортных услуг в Европейском Союзе

Раздел XVI. Трудовое и социальное право Европейского Союза

Раздел XVII. Экологическое право Европейского Союза

Раздел XVIII. Энергетическое право Европейского Союза

Раздел XIX. Правовое регулирование Европейского Союза в сфере образования и культуры

Раздел XX. Правовое регулирование интеллектуальной собственности и информационных технологий в Европейском Союзе

Раздел XXI. Пространство свободы, безопасности и правосудия Европейского Союза

Раздел XXII. Правовое регулирование деятельности Европейского Союза на международной арене

Раздел XXIII. Правовые основы взаимоотношений между Россией и Европейским Союзом

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Раздел VI.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

1. Институциональный механизм: понятие и элементы

Европейский Союз в качестве наднациональной организации публичной власти руководит подведомственными ему сферами общественной жизни через собственный аппарат управления, который осуществляет на европейском уровне такие же функции, какую на уровне отдельных стран осуществляет их государственный механизм (государственный аппарат).

Наиболее важные элементы аппарата управления ЕС обозначаются в его учредительных документах термином «институты» (англ., франц. institutions). На основе институтов, в свою очередь, складывается «институциональный механизм» ЕС (англ. institutional framework; франц. cadre institutionnel). Как подчеркивается в ст. 13 Договора о Европейском Союзе — первой статье его раздела III «Положения об институтах»:

«Союз располагает институциональным механизмом, призванным проводить в жизнь его ценности, осуществлять его цели, служить его интересам, интересам его граждан и государств-членов, а также обеспечивать последовательность, эффективность и преемственность его политики и его действий».

Институциональный механизм ЕС также осуществляет управление интеграционными процессами в рамках Европейского сообщества по атомной энергии — интеграционной организации, состоящей при ЕС и не располагающей собственными органами власти.

После реформы Лиссабонского договора ЕС управляется семью институтами, которые перечислены в вышеупомянутой ст. 13 Договора о Европейском Союзе (первоначально в Европейских сообществах как предшественниках современного ЕС институтов было четыре):

«Институтами Союза являются:

— Европейский парламент,

— Европейский совет,

— Совет,

— Европейская комиссия (далее именуемая Комиссия),

— Суд Европейского Союза,

— Европейский центральный банк,

— Счетная палата».

Система институтов как руководящих инстанций ЕС образует центр, ядро институционального механизма Европейского Союза, однако не охватывает всех его элементов.

Институты — основные элементы институционального механизма Европейского Союза. Его дополнительные элементы названы в праве ЕС термином «органы» (англ. bodies; франц. organes), который, таким образом, имеет здесь узкоспециальное значение, не совпадающее с пониманием органов во внутригосударственном праве (органы ЕС — вспомогательные элементы институционального механизма, отличные от институтов ЕС).

Органы ЕС осуществляют, главным образом, вспомогательные и консультативные функции. Они могут создаваться как непосредственно учредительными документами (например, Комитет регионов и Экономический и социальный комитет — консультативные органы в составе представителей муниципальных властей и гражданского общества), так и правовыми актами институтов ЕС (например, Европейский контролер по защите данных).

В этой связи количество органов ЕС значительно превышает количество институтов ЕС. В настоящее время оно составляет более 200. Подавляющее большинство среди этого числа — разного рода специализированные комитеты в отдельных отраслях управления, состоящие из представителей министерств государств — членов ЕС или из независимых экспертов.

После реформы Лиссабонского договора в институциональном механизме ЕС выделена третья подсистема — «учреждения». Сюда принято относить вспомогательные инстанции ЕС, которые наделены статусом юридического лица (органы ЕС статусом юридического лица не обладают, среди институтов подобный статус имеет только Европейский центральный банк).

Старейшим учреждением ЕС является Европейский инвестиционный банк, осуществляющий финансовую поддержку крупных инвестиционных проектов, не способных быть профинансированными государствами-членами поодиночке. В отличие от Европейского центрального банка — института, созданного Договором о Европейском Союзе 1992 г. и приступившего к работе в 1998 г., Европейский инвестиционный банк учрежден еще Договором о ЕЭС 1957 г. и приступил к работе в 1958 г.

В настоящее время учреждения ЕС чаще всего создаются в форме агентств, наделенных специальной компетенцией в строго определенных сферах или аспектах общественной жизни (Европейское оборонное агентство, Европейское агентство по окружающей среде и т. д.).

В качестве учреждений с правами юридического лица также функционируют важнейшие правоохранительные инстанции ЕС — Европол и Евроюст.

Наконец, в форме учреждений действуют научно-исследовательские и учебные заведения ЕС, некоторые из которых называются институтами (англ. institutes; франц. instituts): Европейский полицейский колледж, Европейский колледж безопасности и обороны, Европейский университет, Европейский институт по инновациям и технологиям, европейские школы и др.

Аналогично органам, количество учреждений ЕС не является фиксированным. Большинство учреждений создаются на основании правовых актов институтов ЕС и могут ликвидироваться в аналогичном порядке. В настоящее время количество учреждений ЕС превышает 30 и продолжает возрастать.

Итак, институциональный механизм Европейского Союза представляет собой комплексную, иерархическую систему инстанций, осуществляющих управления интеграционными процессами в рамках ЕС. На вершине институционального механизма находятся «институты» — руководящие инстанции ЕС, которым оказывают помощь и поддержку «органы» и «учреждения» — вспомогательные инстанции ЕС.

Необходимо отметить, что наряду с институтами, органами и учреждениями как самостоятельными элементами институционального механизма в Европейском Союзе, как и в государствах, существуют инстанции, являющиеся подразделениями институтов, органов, учреждений (внутренние органы). Например, Европейский парламент, Совет Европейского Союза и Европейская Комиссия располагают в качестве вспомогательного подразделения собственным Генеральным секретариатом. Генеральный секретариат Европейского парламента — это внутренний орган Европейского парламента, но не институт, орган, учреждение ЕС в целом и т. д.

2. Источники правового регулирования институционального механизма Европейского Союза

Правовую основу институционального механизма Европейского Союза образуют учредительные документы ЕС. Наиболее важные положения об институтах закреплены в базовом учредительном документе — разделе III «Положения об институтах» Договора о Европейском Союзе. Положения более специального характера включены во второй учредительный документ — часть шестую «Институциональные и финансовые положения» Договора о функционировании Европейского Союза.

Некоторые институты и учреждения ЕС имеют собственные уставы (статуты), закрепляемые обычно в протоколах к учредительным документам: протоколы «О Статуте Суда Европейского Союза», «Об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка», «Об Уставе Европейского инвестиционного банка».

Для большинства органов и учреждений как вспомогательных элементов институционального механизма главным источником правового статуса выступают правовые акты Союза — регламенты, директивы, решения, принимаемые институтами ЕС. Таковы, например Регламент Европейского парламента и Совета от 27 июня 2003 г. «Об учреждении Европейского агентства по морской безопасности» или Решение Совета от 12 июля 2011 г. «Об определении статуса, места нахождения и порядка функционирования Европейского оборонного агентства».

Внутреннюю структуру и порядок функционирования институтов, органов и учреждений закрепляют их внутренние регламенты (в Суде ЕС — процессуальные регламенты). Внутренний регламент является особым видом источников вторичного права ЕС, которым регулируются внутриорганизационные отношения; его не следует отождествлять с обычными регламентами («законами») ЕС, посредством которых институты регулируют поведение государств-членов, граждан и юридических лиц.

Хотя подобные акты регламентируют «внутреннюю жизнь» конкретного института, органа или учреждения и не нацелены на создание прав и обязанностей для других субъектов общественных отношений, нарушение институтом, органом, учреждением норм своего внутреннего регламента может служить основанием для оспаривания его действий и решений в Суде Европейского Союза.

3. Элементы разделения властей в институциональном механизме Европейского Союза

Классическая система разделения властей, сложившаяся в государственном механизме демократических государств, не вполне подходила такому динамично саморазвивающемуся государствоподобному наднациональному образованию интеграционного типа, как Европейский Союз.

Вместо этого была создана гибкая и подвижная система элементов разделения и взаимодействия властей, не ставящая перед собой целью их разделить и жестко закрепить в определенной взаимной связи, но дающая возможность эффективно обеспечить их взаимодействие между собой. Такая организация оптимально способствовала достижению координации при постановке задач и обеспечению субординации при их осуществлении.

Развитие европейской интеграции и связанное с ней усиление федеративных (государственно-подобных) черт Европейского Союза, однако, привели к выделению в его наднациональном институциональном механизме отдельных функций (ветвей) публичной власти, сходных с теми, какие существуют в национальном государственном механизме отдельных стран.

Так, в ЕС изначально функционировала самостоятельная, эффективная и авторитетная ветвь судебной власти, представленная Судом Европейских сообществ, ныне Судом Европейского Союза.

В том, что касается законодательной власти, то в настоящее время ее носителями, как в федеративных государствах, выступают два института, один из которых представляет общие интересы всех граждан ЕС — Европейский парламент (аналогично нижним палатам федеральных парламентов), другой является выразителем взглядов и позиций отдельных государств-членов — Совет Европейского Союза (аналогично верхним палатам федеральных парламентов, состоящих из представителей субъектов федерации).

После реформы Лиссабонского договора в учредительные документы ЕС прямо включено положение о том, что Европейский парламент и Совет Европейского Союза осуществляют «законодательную функцию» на европейском уровне, причем делают это совместно.

В качестве основного носителя исполнительной власти на европейском уровне выступает Европейская комиссия, состоящая из европейских комиссаров — должностных лиц, которые, аналогично министрам национальных правительств, курируют конкретные отрасли управления.

В то же время говорить о существовании в Европейском Союзе строгого разделения властей сегодня преждевременно. В качестве самостоятельной и подлинно независимой ветви власти в ЕС функционирует только судебная власть в лице Суда Европейского Союза.

Законодательная и исполнительная власти на европейском уровне не являются жестко обособленными друг от друга. Их взаимное пересечение, переплетение проявляется в том, что второй носитель законодательной власти — Совет Европейского Союза, состоит из представителей (министров) правительств государств-членов, т. е. из должностных лиц исполнительной власти на внутригосударственном уровне. Кроме того, Совет не только издает совместно с Европейским парламентом законодательные акты ЕС, но осуществляет также другие функции и полномочия, относящиеся к исполнительной власти (например, принимает решения в сфере внешней политики ЕС или по вопросам регулирования цен на сельскохозяйственную продукцию).

В свою очередь Европейская комиссия — основной носитель исполнительных полномочий в ЕС, может наделяться полномочиями вносить поправки в законодательные акты ЕС, принимая так называемые «делегированные акты» на базе полномочий, предоставленных ей Европейским парламентом и Советом. Отличительной особенностью институционального механизма ЕС является и предоставление Европейской комиссии исключительного права (монополии) на законодательную инициативу: по общему правилу, Европейский парламент и Совет могут издавать законодательные акты ЕС только по предложению Европейской комиссии и не вправе делать это по собственной инициативе.

Двойственное положение Совета Европейского Союза и Европейской комиссии характеризуется в европейской правовой доктрине понятием «смешение властей» (франц. confusion des pouvoirs), которое указывает на неполное обособление друг от друга законодательной и исполнительной ветвей власти на европейском уровне.

В институциональном механизме ЕС также существуют институты, органы, учреждения, которые не могут быть в полной мере отнесены к классическим ветвям власти. Сюда относятся, например, инстанции, осуществляющие контрольные функции — Счетная палата, Европейский омбудсман и др.

Не вполне вписывается в традиционную концепцию разделения властей и Европейский центральный банк — независимый институт, разрабатывающий и проводящий единую денежную политику ЕС, включая эмиссию единой валюты «евро». Хотя Европейский центральный банк официально не включен в круг носителей законодательной (а равно исполнительной) функций на европейском уровне, правовые акты, изданные им в рамках своих полномочий, не уступают по силе законодательным актам, которые принимают Европейский парламент и Совет Европейского Союза.

Наконец, следует отметить наличие в институциональном механизме ЕС специфического института политического руководства интеграционными процессами — Европейского совета (не смешивать с Советом Европейского Союза).

Состоящий из высших должностных лиц государств-членов и самого ЕС, Европейский совет формулирует для Европейского Союза общие политические ориентиры и приоритеты, которые, хотя и не имеют юридически обязательной силы, на практике обычно реализуются в жизнь посредством правовых актов других институтов ЕС или органов власти всех государств-членов.

4. Законодательные и исполнительные институты Европейского Союза

Европейский парламент

Состав и порядок формирования. По своему составу и порядку формирования Европейский парламент — это представительный институт ЕС. Он состоит «из представителей граждан Союза» (ст. 14 ДЕС), т. е. из граждан всех государств — членов ЕС, вместе взятых. Депутаты Европарламента избираются всеобщими прямыми выборами сроком на пять лет.

Общее число депутатов Европейского парламента после присоединения Хорватии 1 июля 2013 г. достигло 766. После выборов 2014 г. оно должно быть сокращено до 751 депутата.

Количество депутатов, избираемых на территории разных государств-членов, соответствует численности их населения, но не строго пропорционально (так называемый «метод убывающей пропорциональности», при котором разница в количестве представителей из более крупных и менее крупных стран несколько нивелируется).

Первоначально квоты государств-членов при формировании Европейского парламента закреплялись непосредственно в учредительных документах ЕС. Например, в период 2009—2014 г. она составляла для Германии — 99 депутатов, для Франции — 74 депутата, для Великобритании и Италия — по 73 депутата, для Мальты — 5 депутатов.

В дальнейшем (начиная с выборов 2014 г.) квоты будут фиксироваться в специальном решении, принимаемом Европейским советом с одобрения Европейского парламента и не требующем последующей ратификации государствами-членами. В связи с сокращением общей численности Европейского парламента до 751 депутата квоты разных государств-членов также должны быть несколько сокращены. При этом из каждого государства-члена должны избираться не менее 6 и не более 96 депутатов.

Граждане ЕС вправе избирать и быть избранными в Европейский парламент как в своем родном государстве, так и в любом другом государстве-члене, в котором они имеют свое место жительства (ст. 22 ДФЕС).

Несмотря на неоднократные инициативы Европарламента, до сих пор не принят единый закон о выборах его депутатов. По этой причине европейские парламентарии в разных государствах-членах избираются согласно правилам, содержащимся в национальном законодательстве: Закон Бельгии «О выборах в Европейский парламент» 1989 г., британский «Акт о выборах в Европейский парламент» 1978 г. и т. д.

Эти документы, однако, должны соответствовать общим принципам, которые закреплены в особом источнике права Европейского Союза — Акте об избрании представителей в Европейский парламент всеобщим прямым голосованием (кратко: Акте о прямых выборах). Данный акт принимает Совет Европейского Союза на основе единогласия по предложению и с одобрения Европейского парламента. В отступление от общего правила, согласно которому правовые акты ЕС не требуют ратификации, Акт о прямых выборах вступает в силу только после его подтверждения (ратификации) всеми государствами-членами.

Действующий Акт о прямых выборах был принят в 1976 г. и вступил в силу в 1979 г. Он был существенно пересмотрен и дополнен в 2002 г. Согласно Акту 1976 г. (в редакции 2002 г.):

— во всех государствах-членах депутаты Европейского парламента должны избираться на основании системы пропорционального представительства (система партийных списков или единого передаваемого голоса);

— выборы должны проводиться на основе всеобщего прямого избирательного права при свободном и тайном голосовании;

— государства-члены могут устанавливать заградительный пункт (т. е. минимальное количество голосов, которое должна получить партия, чтобы участвовать в распределении мандатов), но не свыше 5% поданных голосов;

— членам Европарламента запрещено одновременно являться депутатами национальных парламентов государств-членов. Установлены также другие условия несовместимости мандата европарламентария: с членством в правительствах государств-членов или в Европейской комиссии, в Суде Европейского Союза, с должностью Европейского омбудсмана и т. д.;

— выборы депутатов в Европарламент во всех государствах-членах проводятся в течение одной недели месяца (на практике — июнь), с четверга по воскресенье. Подсчет голосов и оглашение результатов производятся только после завершения голосования во всех государствах — членах ЕС.

Лица, избранные в состав Европейского парламента, обладают свободным мандатом (т. е. не связаны наказами избирателей и не могут быть досрочно отозваны) и наделяются депутатским иммунитетом. Решением Европарламента от 28 ноября 2005 г. принят Статут депутатов Европейского парламента. Документ закрепляет гарантии свободного и независимого осуществления мандата европейского парламентария, а также единые гарантии и компенсации депутатской деятельности, включая денежное вознаграждение (оклад депутатов Европарламента установлен в размере 38,5% жалованья судьи высшей инстанции Суда Европейского Союза).

Независимо от того, в каком государстве-члене избраны парламентарии, они выступают представителями всех граждан Европейского Союза в целом и объединяются друг с другом в «политические группы» (фракции) исходя из своей партийной принадлежности. Роль фракций в Европейском парламенте «всегда была и остается фундаментальной».

Появление Европейского парламента дало импульс консолидации однородных политических сил из разных государств-членов в политические партии на европейском уровне, называемые также европейскими политическими партиями. Самыми крупными фракциями в стенах Европарламента традиционно располагают Европейская народная партия (правоцентристская) и Партия Европейских социалистов (левоцентристская).

Для признания политической партии действующей «на европейском уровне» требуется, чтобы она располагала поддержкой избирателей минимум в четверти государств-членов (т. е. в семи). Для этого в свою очередь необходимо, чтобы в семи государствах-членах кандидаты заинтересованной партии были избраны в представительные органы (Европейский парламент, национальный парламент, региональные представительные органы) либо чтобы партия в семи государствах-членах собрала не менее 3% поданных голосов (ст. 3 Регламента Европейского парламента и Совета от 4 ноября 2003 г. «О статусе и финансировании политических партий на европейском уровне»). По своей форме политическая партия на европейском уровне может являться как объединением граждан, так и союзом (альянсом) политических партий государств-членов.

Юридическая Под ред. Кашкина С.Ю. Интеграционное право. Учебник

Юридическая Под ред. Кашкина С.Ю. Интеграционное право. Учебник

Первый в России учебник, в котором комплексно рассмотрен и обобщен мировой опыт правового регулирования интеграционных процессов, проанализированы закономерности становления и развития интеграционного права на региональном, межрегиональном и глобальном уровнях, охарактеризованы важнейшие достижения правового регулирования международной интеграции в экономической, политической и других сферах общественной жизни, исследован правовой статус ведущих интеграционных организаций, функционирующих в разных частях земного шара, правовые основы участия в них России.<br> В Особенной части проанализированы ведущие интеграционные правопорядки, сложившиеся на глобальной арене и в отдельных регионах мира, в том числе на постсоветском пространстве: право Всемирной торговой организации, право Европейского союза, право Североамериканской ассоциации свободной торговли и др.<br> Особое внимание уделяется практическим аспектам участия России в интеграционных процессах, включая правовые основы интеграции на территории бывшего СССР, правовое регулирование создания и функционирования Евразийского экономического союза.<br> Законодательство приведено по состоянию на сентябрь 2016 г.<br> Для бакалавров, магистрантов и аспирантов юридических вузов и факультетов, студентов факультетов международных отношений, работников органов государственной власти, внешнеэкономических и внешнеполитических организаций, преподавателей, а также для всех заинтересованных читателей. <br><br> <h3><a href="https://litgid.com/read/integratsionnoe_pravo_uchebnik/page-1.php">Читать фрагмент...</a></h3>

Внимание! Авторские права на книгу "Интеграционное право. Учебник" (Под ред. Кашкина С.Ю.) охраняются законодательством!