Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография

Гончаров В.И.

Возрастное ограничение: 12+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 10.12.2014 ISBN: 9785392161676 Язык: Объем текста: 248 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава I. Институционализация и развитие местного самоуправления в Российской Федерации в современный период. § 1. Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации

§ 2. Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения

§ 3. Местное самоуправление как форма народовластия

§ 4. Закрепление системы современного местного самоуправления в международных нормативных правовых актах, законодательных актах зарубежных государств и законодательстве Российской Федерации: сравнительный анализ

Глава II. Местное самоуправление в системе публично-властных отношений в Российской Федерации. § 1. Местное самоуправление как уровень публичной власти в российском государстве

§ 2. Система местного самоуправления в России

§ 3. Особенности компетенции местного самоуправления в современной России

§ 4. Внутренние противоречия принципов независимости и самостоятельности местного самоуправления

Глава III. Роль населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления в России. § 1. Народ, население, местное сообщество — понятие и роль в системе организации местной публичной власти

§ 2. Непосредственное осуществление местного самоуправления населением

§ 3. Участие населения в осуществлении местного самоуправления

§ 4. Соотношение форм политического участия граждан в управлении делами государства и форм осуществления населением и участия в осуществлении местного самоуправления в современной России

Глава IV. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации и ее субъектах. § 1. Развитие нормативно-правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации и ее субъектах в период проведения реформы местного самоуправления

§ 2. Основные направления и задачи реформы местного самоуправления в ходе осуществления административной реформы в Российской Федерации

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава II.
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ
ПУБЛИЧНО-ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Местное самоуправление как уровень публичной
власти в Российском государстве

Достаточно ярко это показывает, например, определение местного самоуправления, трактуемого как право и способность муниципальных органов регулировать значительную часть общественно значимых дел и управлять ею, действуя в рамках законности, под свою ответственность и в интересах местного сообщества, закрепленное в Европейской хартии местного самоуправления. Таким образом, в данном определении сложное и многогранное явление местного самоуправления предстает прежде всего как управленческая деятельность, хотя и специфического характера.

Интересно, что в одноименных российских федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления 1995 и 2003 гг. содержащиеся в них определения местного самоуправления хотя и серьезно отличаются между собой, однако закрепляют другой, по сравнению с Европейской хартией местного самоуправления, подход. Как известно, Федеральный закон 1995 г. в определении местного самоуправления делает акцент на право населения на решение вопросов местного значения, а Федеральный закон 2003 г., не отказываясь и от признания этого права, называет местное самоуправление, в первую очередь, формой реализации власти народа.

С одной стороны, это делает подход российского законодателя к абстрактной законодательной трактовке местного самоуправления более демократичным, что следует отнести к позитиву. С другой стороны, отсутствие в обоих (в том числе действующем) легальных определениях местного самоуправления прямого упоминания о местном самоуправлении как управленческой деятельности нельзя отнести к их достоинствам. Между тем, местное самоуправление, безусловно, является видом управленческой деятельности, более того — управленческой деятельности на одном из уровней публичной власти.

Среди российских ученых, в частности, И. В. Выдрин считает более прагматичным подход Европейской хартии, а подход, принятый в законодательстве России, несколько идеализированным. При учете инициативности многих граждан России, делать ставку только на это следует не всегда. Заметим, что Закон 2003 г. увеличил количество форм прямого участия граждан в решении вопросов местного значения. Но этот автор считает, что едва ли это изменит пропорцию участия муниципальных органов и граждан в решении местных дел. Научиться самоуправлению хотя бы на уровне подъезда жилого дома — непростая задача, а выдвигать повседневную деятельность людей в качестве решающего условия осуществления вопросов местного значения (по сути местного самоуправления) совершенно нереально.

Также И. В. Выдрин к положительной стороне «европейской» формулировки относит использование понятия «публичные дела», которое включает как вопросы, имеющие сугубо местное значение, так и представляющие государственный интерес. Российские определения же в некоторой степени противопоставляют вопросы местного значения и государственные полномочия.

Среди различных теорий, так или иначе объясняющих сущность местного самоуправления, наиболее «выпукло» значение местного самоуправления, как публично-властной управленческой деятельности, показывает государственная теория сущности местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление — это «одна из форм организации местного государственного управления». Как пишет С. Г. Соловьев, в России более детально положения данной системы взглядов были развиты государствоведами и учеными-муниципалистами, среди которых можно выделить И. Д. Беляева, В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, А. Д. Градовского, Н. И. Лазаревского. Данная теория разделяется на два направления — юридическое и политическое. Иногда юридическая теория рассматривается как самостоятельная.

В соответствии с юридической теорией самоуправления органы местного самоуправления не являются органами государства. Однако государство передает муниципальным органам ряд государственно-властных прав в полном объеме, гарантируя при этом их независимость и неприкосновенность. Основное начало данной теории состоит в разделении функций и полномочий по управлению местными вопросами между государственными органами и органами местного самоуправления, а следовательно, в выделении государственных и муниципальных публично-правовых институтов.

В качестве второго направления в государственной теории местного самоуправления выделяется политическая теория, которая строилась на противопоставлении чиновникам, назначаемым центральной властью, выборных должностных лиц от местного населения, несколько идеализируя процесс выборов и характер работы должностных лиц, избираемых населением муниципального образования.

Можно упомянуть и теорию дуализма муниципального управления, согласно которой муниципальные органы, осуществляющие соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

Иногда описание взглядов некоторых ученых как сторонников определенной теории местного самоуправления является достаточно условным. Так, например, Б. Н. Чичерин, с одной стороны, признавал до- и внегосударственное происхождение местной общины. С другой стороны, он же, комментируя начала политического представительства на местном уровне, писал, что местное самоуправление не есть компания на акциях, в которой каждый участвует по доброй воле, соразмерно с интересом в предприятии. Он обращал внимание на принудительный характер устанавливаемых отношений; одним дается власть над другими, а власть может быть вверена только лицам, способным ею владеть.

В решении таких дел участвуют наиболее заинтересованные лица; но так как это интерес не частный, а общественный, с которым связывается и интерес государственный, то, безусловно, требуется способность. Эта мысль явно перекликается и с государственной, и дуалистической теориями сущности местного самоуправления.

Нет единства и в понимании сущности местного самоуправления в современной российской юридической науке.

В частности, некоторые специалисты в своих определениях, по сути, исходят из государственной теории местного самоуправления. Г. В. Барабашев указал, что представления об особой негосударственной природе местного самоуправления — мифическая конструкция, которая создана на основе устаревшей западной концепции местного самоуправления. Поэтому местное самоуправление, по сути, — это особого характера государственная власть.

С. А. Авакьян вообще назвал принцип самостоятельности местного самоуправления заведомым, изначальным дефектом конституционного права, рожденным в результате различных заблуждений.

С. А. Авакьян указывает, что в данном случае примером можно назвать идею муниципального самоуправления как отделенной от государства формы управления публичными делами, т. е. местного самоуправления в рамках соответствующей территории. Идея появилась в результате попытки оградить интересы местного населения от государственной бюрократии, а также из гиперпреувеличенного представления о местной специфике, которую никак нельзя увидеть из центра и которая должна стать предпосылкой деятельности местного сообщества либо создаваемых им органов.

Два века обоснования и реализации этой идеи хорошо показали, что не может быть в государстве помимо его власти иной формы публичной власти, отделенной и независимой от нее, но при этом использующей государственные финансово-бюджетные ресурсы.

По словам указанного автора, все превращается в некую специфическую игру, участники которой давно поняли дефектность идеи, но, поскольку она отражена в Основном Законе, скрывают это и делают вид, что реализуют ее. Между тем посредством толкований органа конституционного правосудия России обществу и населению дали понять, что муниципальное самоуправление есть форма публичной власти, что ее решения обязательны в той же мере, что и решения государственной власти, что местное самоуправление обязательно должно существовать на таких уровнях, где есть потребность в функциях власти с точки зрения объектов управления (территория и учреждения) и желаний населения.

Ранее С. А. Авакьян высказывал точку зрения, которую можно назвать компромиссной, о том, что органы в муниципалитетах можно характеризовать как органы государственной власти и муниципального самоуправления.

Особая точка зрения — у К. Ф. Шеремета, по мнению которого статья 12 Основного Закона не делает органы местного самоуправления элементами государственности второго сорта и не выводит их за рамки государственности. Это такой же по качеству составляющий элемент государственной системы.

С точки зрения правовой оценки — это органы власти, как и вся вышестоящая структура. Это публично-правовые учреждения.

Юридическая Гончаров В.И. Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография

Юридическая Гончаров В.И. Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография

Монографическое исследование посвящено изучению институционализации местного самоуправления, которая является длительным процессом, включенным в естественную среду изменений социальной сферы. В исследовании приводится мировой опыт формирования местного самоуправления, который опирается на четкие принципы взаимодействия центральных и местных органов власти, предполагающие разграничение полномочий, экономических возможностей и ответственности в своих сферах. Поддержка из центра предполагает возможность применения собственных источников развития, что позволяет активизировать возможности каждого муниципального образования.<br /> Материалы исследования рассчитаны на практических работников, депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, государственных и муниципальных служащих, преподавателей общественных наук, аспирантов, магистрантов и студентов.

Внимание! Авторские права на книгу "Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография" (Гончаров В.И.) охраняются законодательством!