По свидетельству историков, а также различных специалистов, занимающихся исследованием происхождения государства и права, первые государства появились в глубокой древности на Востоке примерно за V—VII тыс. лет до н. э. Они возникли в результате появления частной собственности и деления общества на так называемые классы, то есть на такие большие группы людей, которые отличаются по их исторически определенному месту в системе общественного производства.

Вместе с частной собственностью появилась и экономическая власть собственников.

С развитием товарного обмена появились деньги и товарно-денежный оборот.

Роль денег играл преимущественно однородный и легко делимый товар, имеющий собственную стоимость, чаще всего золото.

С появлением денег стало возможным нанимать на службу какую-то часть людей и противопоставлять их остальному обществу, с тем чтобы удержать экономическую власть собственников. Возникла особая публичная власть, не совпадающая с самим обществом — государство. Постепенно сформировался слой чиновников, опирающихся в своей деятельности на принудительную силу — армию, полицию, суды и тюрьмы.

Государство во все времена в той или иной мере регламентировало правовой режим использования денег: способы чеканки монет, сбор податей и т. п. Но сама денежная система развивалась в основном чисто рыночным путем без вмешательства государства. Поэтому денежная власть как таковая была только экономической властью. Государством не создавались органы, которые регулировали бы денежную систему или отвечали за денежную эмиссию.

Первоначально государство ограничивалось созданием общих условий и поддержанием правопорядка. Правовые меры носили преимущественно карательный характер: ответственность за подделку денег, кражу и другие преступления.

Государственная казна формировалась за счет податей. В остальном государство было обычным субъектом денежных отношений.

Вначале, как пишут историки, появились менялы и ростовщики, а затем начиная с XVI в. и более сложные образования — банки, которые со временем стали выпускать свои деньги (банкноты). Банкноты обменивались на золото и другие драгоценные металлы.

Эмиссионная деятельность частных банков продолжалась довольно долго. В некоторых странах она продолжалась и тогда, когда в банковской системе эта деятельность была монопольно закреплена государством за несколькими или за одним банком. Но к исходу XIX в. эта деятельность повсеместно стала монополией только одного банка — Центрального банка.

Первые центральные банки появились в конце XVII в. Поначалу их роль не была заметной и сводилась главным образом к кредитованию правительства. Эмиссией денег занимались частные банки. И только в конце XIX — начале xx в. в большинстве стран эмиссия всех банкнот была сосредоточена в Центральном эмиссионном банке.

Наиболее показательно происхождение Центрального банка и формирование централизованной банковской системы в Англии.

Здесь Центральный банк возник раньше, чем в других странах. Как пишет Вера Смит в своей книге «Происхождение центральных банков», Банк Англии был учрежден в 1694 г. в результате политического события, которое имело довольно случайный характер:

«Для обеспечения своих финансовых нужд Карл II занимал деньги у лондонских банкиров... Его долг рос быстрыми темпами, и в 1672 г. он приказал казначейству приостановить выплаты денег, в том числе в счет собственных займов. Тем самым доверие к королю оказалось подорванным на многие десятилетия... именно стремление найти замену, таким образом, разрушенному источнику займов вынудило Вильяма III и его правительство обратиться к схеме финансиста по имени Паттерсон, которая предполагала создание института, известного под названием Управляющий при Банке Англии».

Безусловно, можно считать, что случайное событие в жизни одного из монархов (дефолт) в конкретной исторической ситуации стало мотивом для создания банка, который постепенно стал центральным.

Но можно на это посмотреть и с другой стороны. На наш взгляд, это событие не случайно. Случаен только дефолт. В цепочке рыночных отношений дефолт — это перерыв постепенности. В этом смысле именно он подтолкнул к тому, чтобы найти какой-то способ компенсации нерыночного поведения монарха.

Нерыночным моментам в организации и развитии центральных банков мы придаем особое значение и в последующем будем к ним неоднократно возвращаться, так как именно в них обнаруживается двойственная сущность любого центрального банка. С одной стороны, Центральный банк является представителем банковской системы и, следовательно, должен выражать ее интересы, а с другой стороны, он помогает государству перераспределять финансовые накопления в обществе, включая кошельки населения, в интересах пополнения казны. И поскольку такое пополнение казны через перераспределение денег с помощью велений государства имеет внерыночный характер, то получается, что Центральный банк как бы сочетает рыночные и нерыночные моменты в осуществлении своих функций.

Если Центральный банк станет полностью рыночной структурой, то в этом случае он не сможет выполнять функцию, в которой так нуждается государство, — функцию перераспределения финансов. Наоборот, если Центральный банк станет государственным органом, то тогда его рыночная деятельность станет менее эффективной, а стало быть, уменьшатся финансовые возможности государства.

В своей книге Вера Смит ставит оригинальный вопрос о том, чем была вызвана необходимость централизации банковских систем в различных странах и какая могла быть альтернатива в развитии банковской системы. В ее работе, которая впервые была издана еще в 1936 г. на материале различных стран, рассматриваются причины, вызвавшие необходимость в централизации банковских систем.

«Анализируя обстоятельства, сопутствовавшие возникновению большинства монополий, — пишет автор, — мы обнаруживаем, что самые первые из них были порождены политическими факторами. Создание монополий было тесно связано с чрезвычайными ситуациями, в которых оказывались государственные финансы. Никаких экономических причин в пользу разрешения или запрещения свободного допуска в сферу эмиссионной деятельности в те годы не существовало, да и не могло существовать в принципе. Однако, однажды появившись на свет, монополии не торопились исчезать, они продержались вплоть до (да и после) того момента, когда экономическая целесообразность их существования была наконец поставлена под сомнение. Вердикт, вынесенный в результате дискуссий о судьбе эмиссионного бизнеса, оказался в пользу единообразия и монополии, а не конкуренции. После этого превосходство централизованной системы над ее альтернативой превратилось в догму, никогда более не подвергавшуюся обсуждению, а выбор в ее пользу при создании всех последующих центральных банков уже не вызывал ни вопросов, ни комментариев».

А почему в догму? Мне думается, что поначалу только государство было заинтересовано иметь такого представителя и посредника на рынке, который помогал ему решать проблемы государственного бюджета. Но со временем выгоду осознали и банки. И это произошло, как мне думается, в начале XX в. (1913 г.), когда в США была создана Федеральная резервная система (ФРС) с ее далеко идущими планами, которые, как теперь можно констатировать, были реализованы, и доллар стал мировой резервной валютой, что, безусловно, выгодно для американских компаний и банков.

Банки со временем трансформировали эту инициативу государства о создании Центрального банка к своей выгоде. Банки придумали, как эту инициативу государства обратить в свою пользу.

Новый импульс всему этому придал новый курс Ф. Рузвельта, суть которого — использование государственного бюджета в бизнесе компаний. Считается, что это вывело США из Великой депрессии. Тезис спорный. США — единственная страна в мире, экономика которой усилилась по результатам Второй мировой войны. Мне думается, что неправы те, кто считает полезным государственный капитализм, аргументируя свою позицию результатами нового курса Рузвельта. Сторонники государственного капитализма, как я заметил, обычно используют термины «государственное вмешательство в экономику», «государственное регулирование экономики», «государственное регулирование банков». Я против этого, потому что это создает основу коррупции в России. Как известно, Россия не прошла стадию первоначального накопления капитала так, как это было характерно для всех остальных стран, где капитализм пришел на смену феодализму. Здесь получилось то, чего не было в истории: на смену социализму пришел капитализм. В такой ситуации важно, чтобы не было «ручного управления», то есть государственного регулирования в том виде, в котором оно неизбежно возникает в России. Должно быть «правовое регулирование».

Но и в других странах государственный капитализм ни к чему хорошему не приводит. Всегда найдутся банки, которые под предлогом надвигающегося кризиса пытаются воспользоваться помощью из бюджета. И в Европе это многие поняли. Теперь там Европейский центральный банк разрабатывает концепцию банковской системы, которая была бы отделена от использования денег налогоплательщиков во время кризиса. Новая идея, в частности, сводится к тому, чтобы «разорвать порочный круг между банком, государством и налогоплательщиками.».

А как его разорвать? Нужно прежде всего отказаться от государственного капитализма, а будучи последовательными, мы должны отказаться и от государственного регулирования экономики, государственного регулирования банков. Нужно, чтобы государство осуществляло не государственное регулирование экономики, а «правовое регулирование экономики». Иначе мировая банковская система и дальше будет генерировать финансовые кризисы, чтобы был повод для использования бюджета, чтобы налогоплательщики оплачивали из своего кармана риски коммерческих банков.

Интересно, что в последней четверти прошлого века резко участились мировые финансовые кризисы. Как отмечает А. В. Турбанов, «за 20 лет конца прошлого века через банковские системы прошло около 160 кризисных волн. То есть каждый год в мире банковский кризис затрагивал восемь стран. События 2007—2008 гг., к сожалению, подтверждают, что банковские кризисы становятся достаточно обыденным явлением». А почему они участились именно как финансовые кризисы? На примере 2008 года мы увидели, что и в США, и в Европе, и в России тоже банкам была оказана финансовая помощь из бюджета. За счет налогоплательщиков. Это нонсенс. И в Европе это поняли. Там уже от этого отказываются. И считают это неправильным. Сегодня в Европе становится актуальной новая идея: банковский союз. Может на нее теперь нужно обратить внимание? Суть ее в том, что, по мнению одного из руководителей ЕЦБ, банковский союз уже выходит за рамки банковского надзора. «Банковский союз должен будет состоять из пяти элементов: 1) единый свод правил для всех банков; 2) единая структура банковского надзора; 3) единый механизм для решения банковских проблем, финансируемый за счет сборов из самого банковского сектора; 4) создание механизма общей поддержки банков; 5) общая система защиты депозитов». Причем создание механизма общей поддержки банков уже находится на стадии обсуждения, как и дискуссии о прямой рекапитализации банков посредством механизма ЕМС. «Это один из самых важных инструментов в будущем, чтобы помочь разорвать порочный круг между банком, государством и налогоплательщиками, а также выйти из кризиса». Мы видим, что Европа отказывается от того, чтобы государство спасало банки.

В чем должна быть роль государства применительно к проблеме финансовых кризисов? Не в том, чтобы спасать банки. А в том, чтобы осуществить правовое регулирование таким образом, чтобы банки сами себя спасали за счет прежде всего денег своих хозяев, я имею в виду прежде всего тех акционеров, которым, по сути, принадлежат эти банки.

В этой связи мне трудно согласиться с мнением А. В. Турбанова о том, что якобы обязано спасать банки во время кризиса. «Почему именно государство занимается спасением банковской системы?» — вопрошает А. В. Турбанов. И далее дает ответ: «Банковская система — важнейший инфраструктурный элемент экономики. Ее основные задачи: обеспечение платежного оборота между экономическими субъектами, аккумулирование свободных сбережений и капитала, их трансформация в кредиты и инвестиции. Именно поэтому стабильность банковского сектора имеет первостепенное значение для развития экономики, общества и государства.

Приостановка выполнения банковской системой своих функций приводит к разрушительным последствиям для всей экономики. С другой стороны, утрата сотнями тысяч семей своих сбережений провоцирует рост острого социального недовольства.

Именно по этой причине государство обеспечивает особое правовое регулирование банковской деятельности, что наиболее ярко проявляется в кризисные периоды. Можно утверждать, что в отличие от иных сфер хозяйственной деятельности, где превалируют частноправовые методы воздействия, обеспечение устойчивости и развития банковской системы достигается в первую очередь посредством ее публично-правового регулирования и только во вторую — при помощи инструментов частноправового, а также саморегулирования.

При наступлении кризиса кому как не государству спасать положение? Это его публичная обязанность. Иного действенного субъекта просто нет».

А почему нет иного субъекта? А мне кажется, что такие субъекты есть. Это те, кто создал банк и получает дивиденда:. Пусть соберутся и вложат деньги в банк. Почему за их неудачный бизнес, игры на биржах должно расплачиваться государство денежными средствами, собранными с налогоплательщиков?

Но вернемся к эмиссионной функции Центрального банка. Не вдаваясь в дискуссию между сторонниками децентрализации и централизации эмиссионной функции банков, заметим, что эта дискуссия, на наш взгляд, потеряла смысл после того, как во всем мире был отменен золотой стандарт и создан мировой рынок ценных бумаг. Но в приведенной выше цитате из работы В. Смита о происхождении центральных банков есть одна мысль, которая представляется весьма интересной с точки зрения понимания сущности Центрального банка как такого института, который изначально появился в банковской системе по инициативе государства. Но, повторю, в условиях мировой глобализации эта инициатива была подхвачена и главное, обращена в свою пользу мировыми транснациональными банками.

Центральный банк — главный эмиссионный центр и главный регулятор всех денежных потоков в стране. Он обладает целым рядом властных полномочий по отношению к коммерческим банкам.

Правда, так было далеко не всегда. Как уже сказано, было время, когда денежно-кредитные системы обходились без центральных банков, а эмиссия банкнот производилась различного рода частными банками.

Но ситуация изменилась в начале XX в., главным образом после Первой мировой войны. Огромные расходы на военные цели и, как следствие этого, дефицит бюджета привели к тому, что государства стали активно вмешиваться в экономику, и в соответствии с этим повсеместно усилилась роль центральных банков.

Впоследствии произошло еще одно событие, которое изменило роль Центрального банка в функционировании денежной системы. Центральные банки стали заниматься эмиссией необеспеченных банкнот и использовать рынок ценных бумаг в целях управления государственным долгом. Такая денежно-кредитная политика вскорости привела к отмене золотого эквивалента кредитных денег.

С этого момента Центральный банк приобретает некоторые новые функции. Теперь он должен прогнозировать рост денежной массы и применять финансовые методы сдерживания инфляции.

Сущность Центрального банка, как нам представляется, изначально противоречива своей двойственностью. Сочетанием рыночного и нерыночного начал или, что, впрочем, одно и то же, сочетанием качеств эмиссионного банка как центра и источника всей денежно-кредитной системы страны, регулятора денежно-кредитных отношений и таких качеств, которые ему присущи как регулятору финансовой системы в связи с полномочиями по поддержанию курса национальной валюты и обслуживанию государственного долга.

В конечном счете это сочетание рыночных и нерыночных начал затем проявляется как совмещение потребностей и интересов денежной и политической властей. Денежная власть функционирует по закономерностям, определяемым экономикой, а политическая (государственная) власть функционирует по закономерностям политики.

Государство, которое в той или иной степени вмешивается в экономику, хочет оно того или нет, должно управлять рисками в экономике, перераспределять риски, которые создаются за счет деятельности всех экономических субъектов. Самый существенный риск в функционировании денежно-кредитной системы связан с долгами государства, с его внутренним и внешним долгом.

Центральный банк, как никто другой, приспособлен для управления этими рисками. Конечно, он не единственный, условно говоря, орган, который управляет государственным долгом. В этой системе значительную роль играет Министерство финансов, а также другие государственные органы, которые составляют экономический блок в государстве. Но его ценность для государства состоит в том, что только он, применяя свои рыночные и нерыночные методы воздействия на денежно-кредитную систему, может повлиять на стоимость денег и перераспределить финансы личного сектора, домашних хозяйств и коммерческих организаций таким образом, что при этом пополнится государственный бюджет.

Не только сущность Центрального банка двойственна, но двойственно и содержание.

С точки зрения тех интересов, которые обеспечивает и защищает Центральный банк, его положение двойственно. С одной стороны, Центральный банк осуществляет валютное и пруденциальное регулирование в денежно-кредитной системе, выступая представителем всей банковской системы, а с другой стороны, во многих отношениях он является представителем государства. Государство делегировало ему властные полномочия.

Его статус позволяет ему влиять на организацию и функционирование кредитных организаций, а в конечном счете — на состояние всей экономики страны. Ведь у него всегда есть возможность произвести эмиссию денег и тем самым увеличить денежную массу в обращении или, скажем, повысить резервные требования к банкам и таким образом повлиять на процентные ставки и на объем выдаваемых банками кредитов.

В последнем случае происходит сокращение безналичного обращения и соответственно уменьшается рост денежной массы. Центральный банк использует различные финансовые инструменты, для того чтобы повлиять на рост денежной массы в обращении, а значит, и на масштаб цен, который объективно складывается на рынке товаров и услуг. Это влияние так или иначе распространяется на все объекты собственности — начиная от заработной платы и кончая недвижимостью.

В тех случаях когда благодаря усилиям Центрального банка происходит сокращение денежной массы, покупательная способность денег повышается. И наоборот, расширение денежной массы в обращении приводит к инфляции и снижению покупательной способности денег.

При этом все влияние мероприятий Центрального банка, по сути, остается незаметным. В этом как раз и заключается самое главное, что так ценно для государства.

Заставить «поделиться», то есть перераспределить накопления, фонды, деньги в кошельках, если это нужно для того, чтобы государство, скажем, смогло выполнить функцию социального обеспечения, поправить государственный бюджет, дело весьма непростое. Конфискация собственности, производимая в целях решения социальных проблем и в таких же масштабах, как и необеспеченная денежная эмиссия, могла бы вызвать всеобщий гнев и возмущение и причинить вред имиджу политической власти.

Конфискация по самой своей природе не может быть незаметной. Это физическое перемещение и перераспределение денежных накоплений, зримое перемещение денежных знаков вместе с их бумажными носителями. Это прямое отбирание денег в целях перераспределения. Его можно осуществить только с применением силы, через внеэкономическое принуждение. Может быть, государство так и поступало, но только на ранних ступенях своего развития. Сила вызывает возмущение.

И совсем другое дело, когда каждому приходится «поделиться», но каждый этого как бы и не замечает. Ведь количество бумажных денег в кошельке остается прежним. Просто происходит эмиссия денег, и цена денег падает. Изменяется только их стоимость. Она идеальна. Ее действие — результат системного свойства денег. Кошелек — это часть системы. И обнаруживается это тогда, когда деньги включаются в товарно-денежный оборот. Именно он как бы подтверждает тот факт, что при одном и том же количестве денег их стоимость, а значит, и покупательная способность уже изменились. Это цивилизованное, если так можно сказать, финансовое перераспределение. Вопрос только в том, что за этим стоит: некачественное государственное управление, или гуманная и социализаторская функция государства или то и другое, вместе взятое.

И вот здесь существен вопрос прав личности, гражданского общества и правового государства. Сдерживание и обеспечение публичных интересов — проблема создания разумного правового механизма, чутко реагирующего на запросы общества.

Деньги — это часть всей денежной системы. Системные свойства денег связаны с уменьшением или увеличением денежной массы в обращении. Эмиссия необеспеченных денег, объективно уменьшающая стоимость денег в кошельках населения, не столь заметна или даже вообще не заметна для непосредственного восприятия. Ведь деньги остаются в собственности владельцев, в их кошельках, в домашних хозяйствах, и при этом, что тоже немаловажно, в том же физическом количестве. Изменяется только системная характеристика денег — их стоимость.

Физическое изъятие денег у собственника уменьшает количество денег в обращении и повышает их стоимость. Но физическое изъятие денег, для того чтобы их перераспределить через казну государства, — это не что иное, как конфискация. Конфискация — это физическое и видимое изъятие денег или имущества. Не только с юридической точки зрения, но и фактически проделать такое мероприятие в общенациональном масштабе в условиях демократии и относительной стабильности общества невозможно, исключая разве что такие обстоятельства, как война или объявленное чрезвычайное положение.

Конечно, существуют и другие способы перераспределительной функции государства. Например, это может быть рационализация, то есть распределение товаров через введение карточной системы. Но все это крайности, которые могут иметь место только в чрезвычайных ситуациях, если в них, к сожалению, попадает государство, а вместе с ним и общество.

Конфискация, реквизиция, рационализация — все это видимые, болезненные и поэтому крайне непопулярные для политиков и государственных деятелей меры. В то время как такое же умаление объектов собственности, но только проделанное с помощью эмиссии бумажных (не обеспеченных товарами и услугами) денег, вызывающих инфляцию денег и рост цен, адекватного им опасного возмущения в обществе не порождает.

Естественно, что такой «полурыночный» институт, как Центральный банк, в современных условиях ничем не заменим для государства. Он соединяет преимущества рыночных отношений (денежно-кредитная система) с преимуществом некоего уполномоченного государством перераспределителя финансовых ресурсов (финансовая система). В этом смысле он как бы занимает промежуточное положение между денежно-кредитной системой и финансовой системой. Причем под финансовой системой в данном случае мы понимаем всю финансовую систему общества. Она включает все фонды: а) государственный бюджет; б) внебюджетные фонды; в) фонды всех банков; г) фонды государственных и муниципальных предприятий, государственных учреждений и организаций; д) фонды коммерческих организаций; е) фонды некоммерческих и общественных организаций; ж) накопления в домашних хозяйствах и в кошельках населения; з) вклады населения в коммерческих банках.

Центральный банк помогает государству перераспределять денежные потоки между денежно-кредитной и финансовой системами. Иными словами, он помогает решать проблемы государственной казны. Это уникальный финансовый инструмент государства, которому уготована судьба привилегированного и элитарного института. Дальше мы поговорим об этом подробнее.

Важно понять одно: свойства Центрального банка находятся в определенном сочетании. Законодательство может прибавить ему рыночных свойств и убавить свойств государственной структуры либо сделать все наоборот. После этого только останется ожидать, к чему приведет такой эксперимент.

У государства нет выбора. Ему приходится делать Центральный банк независимым финансовым учреждением, если, конечно, государство является правовым, а общество — гражданским. Иными словами, если государство не прибегает к методам внеэкономического принуждения.

В общем, ответственность законодателя довольно высока и имеет свою цену для общества и проводимых экономических реформ. В этом смысле общество всегда платит за то, каких законодателей оно себе избирает. Причем платит в прямом смысле этого слова.

§ 2. Правовой статус Центрального банка в России: значение и сущность

Вопрос о правовом статусе Банка России вызывает многочисленные споры. На сей счет, как уже отмечалось выше, есть разные мнения.

Сразу же оговоримся, что, на наш взгляд, эта проблема имеет практическое значение и ее решение может существенно повлиять на эффективность банковской системы, а возможно, и на весь ход экономической реформы. Здесь нет никакого преувеличения. Слишком велики значение и роль денежно-кредитной системы, которая, как уже говорилось, регулируется Центральным банком.

Проблема правового статуса Центрального банка имеет несколько аспектов.

Во-первых, это сравнительно-правовой анализ закрепления его правового статуса в законодательстве различных государств.

Во-вторых, это само понятие правового статуса Банка России в том виде, в котором он закреплен в российском законодательстве.

В-третьих, немаловажны выявление противоречий в нормативном регулировании, которые отрицательно сказываются на практике функционирования банковской системы, и предложения по совершенствованию законодательства.

1. Содержание правового статуса Банка России: значение и сущность

Нормативная основа правового статуса Банка России. Правовое регулирование Банка России осуществляется только федеральным законодательством. Это обстоятельство имеет принципиальное значение, если учесть, что денежная система должна быть единой, а банковская система — стабильной. Если бы все было иначе, то тогда рано или поздно в субъектах Федерации в той или иной форме могла бы появиться своя денежная система или ее суррогаты. Последствия этого для страны нетрудно предугадать.

Впрочем, не только законы субъектов Федерации, но и подзаконные нормативные акты (в том числе и нормативные акты Банка России) не могут регулировать правовое положение Банка России. Иными словами, Банк России не может сам себя регулировать. Это обстоятельство вполне очевидно. Достаточно проанализировать ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Название статьи «Банковская система Российской Федерации и правовое регулирование банковской деятельности», а затем и само ее содержание четко разделяют понятие банковской системы и понятие правового регулирования банковской деятельности.

В ч. 1 этой статьи сказано, что «банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков». В ч. 2 этой же статьи говорится: «Правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", другими федеральными законами, нормативными актами Банка России».

Таким образом, получается, что нормативными актами Банка России может регулироваться только банковская деятельность, но не банковская система.

Отсюда следуют два вывода:

— во-первых, как уже отмечалось, Банк России не должен регулировать своими нормативными актами банковскую систему. Его компетенция распространяется только на банковскую деятельность. Следовательно, все вопросы, которые относятся к структуре кредитных организаций, — это как раз те вопросы, которые должны регулироваться только федеральными законами;

— во-вторых, Банк России — это составная часть банковской системы. И поскольку банковская система не является объектом правового регулирования, то, стало быть, Банк России не может своими нормативными актами регулировать свои же задачи, функции, свою собственную структуру,

В ст. 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» сказано, что «статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами».

Однако на практике это требование, на наш взгляд, не соблюдается, и Банк России в некоторых случаях как бы регулирует сам себя. Так, например, в ч. 2 ст. 84 того же Федерального закона применительно к территориальному учреждению Банка России сказано, что «задачи и функции территориальных учреждений Банка России определяются Положением о территориальных учреждениях Банка России, утверждаемым советом директоров». Но поскольку территориальное учреждение — это составная часть Банка России как централизованной организации с вертикальной структурой управления, то получается, что Банк России может регулировать сам себя своими же собственными нормативными актами.

Налицо явное противоречие. Более того, Федеральный закон и другие законы как нормативные акты, которые в обязательном порядке должны быть опубликованы, создают необходимую прозрачность в банковской деятельности. Что же касается Положения о территориальных учреждениях Банка России, то оно до сих пор официально не опубликовано.

Правовой статус Банка России складывается из отраслевых статусов — конституционного, банковского, гражданско-правового.

Правовой статус Банка России включает следующие элементы:

а) организационно-правовую форму;

б) компетенцию;

в) структуру.

Все эти основные составляющие в большей или меньшей степени, но закреплены законом.

В самом общем виде закреплена организационно-правовая форма Банка России. О компетенции Банка России мы поговорим применительно к его функциям. Его структура имеет централизованный характер. О ней тоже речь дальше пойдет подробнее. Пока же остановимся на организационно-правовой форме Банка России.

В ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» говорится, что Банк России является юридическим лицом. Следовательно, он выступает в качестве субъекта гражданско-правовых отношений.

Организационно-правовая форма Банка России в Федеральном законе не названа. Нет и указаний о том, что Банк России является главным банком. Это определение — «главный банк» — предлагалось в различных законопроектах. Тем не менее это определение так и не нашло своего закрепления в Федеральном законе, что, на наш взгляд, неправильно.

В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» по отношению к Банку России используется термин «учреждение», а не «организация», в то время как в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» указано, что банк — это разновидность «кредитной организации». Следовательно, банк не может быть разновидностью учреждения, а соответственно Банк России — это не банк в том буквальном смысле, который имеется в виду в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности». Кроме того, Банк России не является банком и в том значении, которое содержится в ГК РФ. Ведь он не является ни акционерным обществом, ни обществом с ограниченной ответственностью. Между тем согласно ГК РФ банк должен быть одним из этих обществ.

Конечно, может показаться, что это теоретический вопрос, но это не так. В некоторых случаях это имеет чисто практическое значение, главным образом там, где в отраслевом законодательстве возникают расхождения между понятиями «банк» и «Банк России».

Заметим, что на некоторые из этих расхождений еще не обратили внимания юристы.

Приведем пример из судебного права. Известно, что судебные исполнители практикуют арест денежных средств, которые находятся на корреспондентском счете, открытом в расчетно-кассовом центре территориального учреждения Банка России. При этом они руководствуются процессуальными законами, регулирующими их деятельность. Между тем Федеральный закон «Об исполнительном производстве», который как раз и регулирует их деятельность, использует термин «банк». О Банке России там ничего не сказано.

Для большей наглядности процитируем закон. Статья 81 Федерального закона от 02.07.2007 «Об исполнительном производстве» называется «Наложение ареста на денежные средства, находящиеся в банке или иной кредитной организации». Поскольку в цитируемом законе нет специальной статьи с расшифровкой применяемых терминов в целях именно этого закона, то, стало быть, должны применяться те понятия, которые приводятся в ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и имеют общее значение (банк — кредитная организация). А так как Банк России не подпадает под родовое понятие «банк» (не является кредитной организацией), то, стало быть, указанные положения ст. 81 Федерального закона «Об исполнительном производстве» к нему неприменимы. Получается, что такие понятия, как «банк банков», «главный банк» при всей их теоретической значимости, строго говоря, не являются юридическими применительно к Банку России.

Специфика Банка России состоит еще и в том, что, как уже говорилось, у него нет учредителей. Этот термин применительно к Банку России не употребляется нигде, ни в одном из законов.

У него нет «законодательного органа», что также отличает его от всех кредитных организаций. Совет директоров — это скорее исполнительный орган. Ведь он назначается Государственной Думой по представлению председателя Банка России. Отсутствие учредителей, а значит, и репрезентативности по отношению к субъектам денежно-кредитных и финансовых отношений, на наш взгляд, принижает роль и значение ответственности Банка России за принимаемые его исполнительными органами решения.

Банк России обладает властными полномочиями, что не свойственно гражданскому праву.

Это обстоятельство способно поставить в тупик тех, кто попытается определить понятие правового статуса Банка России, опираясь только на нормы гражданского права. Правоотношения между Банком России, коммерческими банками и другими кредитными организациями строятся на принципах власти и подчинения. В этих правоотношениях отсутствует равенство сторон.

Банк России выдает и отзывает соответствующие лицензии, осуществляет банковский надзор. Следовательно, он действует на основе не только частного, но и публичного права. В этом смысле, как нам представляется, он является специальным юридическим лицом, которому закон делегировал властные полномочия регулировать банковскую систему и банковскую деятельность.

Как уже говорилось, банковская деятельность подпадает под компетенцию Банка России постольку, поскольку она составляет предмет банковского права. Банк России по общему правилу не регулирует гражданско-правовые отношения между кредитными организациями, вкладчиками и всеми остальными лицами, которые пользуются услугами банков. Такое право ему в ГК РФ не предоставлено. Оно, как уже говорилось, предоставлено только федеральным органам исполнительной власти.

Властные полномочия Банка России объяснимы и с точки зрения сущности его правового статуса, и с точки зрения сущности самого банковского права. Денежная власть, представленная Банком России, распространяется на субъектов банковской системы — на кредитные организации, и только, а при определенных условиях косвенно — на их учредителей и участников.

Регулирование денежных потоков, по сути, — глобальное управление стоимостью в денежной системе, а также пруденциальное регулирование и пруденциальный надзор предполагают возможность применения санкций в случае, когда субъекты банковского права не соблюдают законные требования добровольно.

Поэтому, оставаясь негосударственной организацией (банком по своей природе), Банк России осуществляет государственно-властные полномочия. Такова же и природа издаваемых Банком России нормативных актов. Право издавать нормативные акты ему делегировано государством. Никто ведь не удивляется тому, что государство наделило органы местного самоуправления правом издавать нормативные акты.

Здесь нет никакого противоречия, поскольку такова сущность Банка России как регулятора денежной системы. Она объясняется спецификой денежной власти как такой власти, которая возникает исключительно на основе рыночных отношений. Но поскольку государство в определенных пределах регулирует банковские отношения, то оно с помощью закона наделяет Банк России определенными властными полномочиями.

Те же, кто считает, что Центральный банк якобы является органом государства, вводят и себя в заблуждение, и других тоже. Потому что они наделяют Центральный банк такими качествами, которых у него на самом деле нет. Представим себе, что клиент банка, который не возвращает ему деньги с банковского счета, обратился за помощью в юридическую фирму, а там ему посоветовали написать жалобу в Банк России. Потому что он, мол, как орган государства должен в этом разобраться. В результате такого обращения клиент банка спустя где-то три недели или около того получит ответ из Банка России, в котором ему напишут, что по закону Банк

России не вмешивается в оперативную деятельность банка, как юридического лица. Скорее всего там в ответе на обращение гражданина в Банк России будет сказано, что Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не предоставил Банку России право рассматривать споры между банками и гражданами и что согласно ст. 11 ГК РФ такие споры решаются в суде. Получится, что тот, кто обратился за помощью к юристу, потерял время. Наверное, гражданину такая консультация не понравится. Единственное утешение для гражданина, обратившегося в Банк России, — это чувство, что он выполнил свой долг гражданина и не прошел мимо фактов нарушения банковских правил. Если Банк России увидит в действиях банка факты нарушения публичного права, то он отреагирует на них не в смысле прав конкретного лица, а в целях улучшения своих правоотношений с таким банком, чтобы тот не нарушал банковские правила и соблюдал требования пруденциального регулирования. Но я не уверен, что Банк России напишет об этом гражданину, потому что тот может использовать такой ответ, приложив его к исковому заявлению в суд. Банк России это прекрасно понимает.

Мы уже рассматривали вопрос о происхождении центральных банков в различных странах. И практически везде было так, что какой-то один банк из остальных банков получал привилегии от государства (например, чартер — в Англии) в обмен на финансирование бюджетных расходов. Потом ему давались и другие привилегии, а с усложнением экономики и в связи с банковскими кризисами, которые потрясали общества, все банки по закону стали объединяться в системы, регулируемые центральными банками. Государство постепенно или выкупало акции таких центральных банков, или национализировало их, превращая в государственные банки. Но при этом они по своей сущности и рыночной природе не превращались в государственные органы, а оставались банками, в большей или меньшей степени независимыми от государства. Но вернемся к канве рассуждений о Банке России.

Помимо этого центрального регулятора — Банка России имеется ряд регулятивных подсистем финансового рынка, которые функционируют на основе принципов саморегулирования и собственного интереса или определенных групповых интересов. Здесь всегда так или иначе присутствует целая система конкурентных и меняющихся интересов. Все они, образно говоря, приводятся Банком России к одному знаменателю. Здесь нужно направлять, а иногда и преодолевать те интересы, под воздействием которых денежные потоки с точки зрения государства идут не в том направлении, которое диктуется интересами экономики и гражданского общества.

Сущность правового статуса Банка России, на наш взгляд, проявляется в трех субстанциях:

1) независимость;

2) финансовая мощь;

3) правомочия.

Первое — независимость — означает, что рыночные и государственные механизмы построены на принципиально различных основаниях и создают неодинаковую мотивацию. Этот вопрос настолько значим, что нуждается в специальном рассмотрении, и об этом речь пойдет дальше.

Финансовая мощь означает, что, для того чтобы Банк России мог оказывать на рыночные отношения достаточное воздействие, он должен этой мощью обладать. Достижения Банка России на поприще сдерживания инфляции — подтверждение этой мысли. Эту финансовую мощь необходимо наращивать в интересах создания эффективной банковской системы. Не исключено, кстати, что самый правильный подход как раз и состоит в том, чтобы изменить закон и предусмотреть, что прибыль Банка России должна быть полностью использована на его нужды по регулированию денежной системы в интересах страны. Конечно, такое, на наш взгляд, могло бы быть, возможно, только в том случае, если бы независимость Банка России и его правовой статус были подкреплены ответственностью его руководящих органов перед обществом. Тогда появится устойчивая стратегия в развитии денежно-кредитных отношений. Надо не распылять денежные ресурсы, а использовать их на ключевом направлении. Например, разместить золотовалютные резервы Банка России не в зарубежных банках, а в российских. Тогда и проценты по кредитам, которые выдаются населению, могли бы быть такими же нормальными, как и в странах Европы. Можно было бы быстрее и эффективнее развивать отечественное производство и сельское хозяйство и, что сегодня так важно для России, решать ее демографические проблемы.

Купить

Внимание! Авторские права на книгу "Теория банковского права. Монография" (Братко А.Г.) охраняются законодательством!

Теория банковского права. Монография

Оглавление

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава V. ПРАВОВОЙ СТАТУС И СТРУКТУРА БАНКА РОССИИ

§ 1. Происхождение центральных (эмиссионных банков) и их сущность

§ 2. Правовой статус Центрального банка в России: значение и сущность

1. Содержание правового статуса Банка России: значение и сущность

ЛитГид

Помощь

Книги

ЛитГид в соцсетях