|
|
ОглавлениеГлава 1. Государство и право Древней Руси (IХ—ХII вв.) Глава 2. Феодальные государства на территории Древней Руси (XII—XV вв.) Глава 3. Русское (московское) государство в ХV—ХVII вв. Глава 4. Государство и право Российской империи в XVIII в. Глава 5. Российская империя XIX в. и эпоха буржуазных реформ Глава 6. Российская государственность и право в первые десятилетия XX в. Глава 7. Социалистическая революция в России и создание советского государства (1917—1920 гг.) Глава 8. Государство и право в переходный период Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 5. РОССИЙСКАЯ ИМПЕРИЯ XIX В. И ЭПОХА БУРЖУАЗНЫХ РЕФОРМ§ 1. Государственные реформы начала XIX в. § 1. Государственные реформы начала XIX в.Развитие государственной системы России в XIX в. проходило в соответствии с тенденцией, намеченной в XVIII в. Основными ее характеристиками были дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата. В этот период усложнившиеся задачи государства потребовали создания новых высших и центральных государственных учреждений с более четко выделенными подразделениями и функциями, результатом чего стало углубление специализации отдельных органов власти и управления, усложнение их структуры. Между центральными и местными учреждениями устанавливаются более тесные связи. В Российской империи возникают ведомства. Со второй половины XVIII в. идет процесс разложения феодализма и развития капиталистических отношений. Этот процесс усиливается в первой половине XIX в. и приводит к кризису феодализма и развитию капиталистических отношений во всех сферах экономики. В промышленности крепостная мануфактура, сменяется капиталистической фабрикой, основанной на применении наемного труда и машин. Начинается промышленный переворот. Увеличивается применение наемного труда. Сельское хозяйство все дальше связывается с рынком, но при этом уровень его развития остается на том же уровне, что и век назад. Развитие сельского хозяйства законсервировано трудом крепостного крестьянина, который заинтересован работать как можно меньше. Помещики пытаются разнообразными средствами увеличить товарность имений, но, в основном, терпят крах из-за не заинтересованности крепостного в своем труде на помещика. Нажим на крестьян порождает рост крестьянского сопротивления и насущную необходимость отмены крепостного права. Тенденции обновления, сопровождаемые расширением товарно-денежных отношений, применением вольнонаемного труда, техническим перевооружением промышленности, сочетаются с натуральным, патриархальным укладом, крепостнической системой хозяйствования, внеэкономическим принуждением, устаревшими сельскохозяйственными орудиями. По форме правления Россия остается абсолютной монархией. Во главе гигантского российского государства стоит император, наделенный всей полнотой власти абсолютного монарха. Одно из немногих изменений, касавшихся императорской власти, было произведено императором Павлом I. 5 апреля 1797 г. император Павел I издал «Указ о престолонаследии» и «Учреждение об императорской фамилии». Эти правовые акты определили взаимное отношение членов императорской фамилии и порядок престолонаследия. Петровский «Указ о наследии престола» 1722 г. был отменен. Престол отныне должен был переходить строго по мужской линии от отца к сыну, а при отсутствии сыновей к старшему из братьев. Этот порядок действовал в Российской империи до 1917 г. Эволюция государственной системы, сформированной в первой четверти XVIII в., происходила в течение всего столетия. Определенно наметилась дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата, параллельно углублялась специализация отдельных органов власти и управления. К началу XIX в. существовали глубокие, структурные кризисные явления в системе государственной власти Российской империи, затронувшие высшие государственные учреждения и особенно сильно центральные учреждения государственного управления. В 1801 г., к моменту вступления на престол Александра I, Правительствующий Сенат еще продолжал сохранять значение первого и верховного установления среди всех прочих, подчиненных императору. Но изначальная универсальная компетенция, которой был наделен Сенат в сфере законодательства, управления и суда с момента своего учреждения, привела к концу XVIII в. к его чрезмерной перегрузке делами самого различного характера и удручающе медленной скорости их разрешения. Это положение не смогли радикально улучшить меры, предпринятые в начале царствования Павла I в 1796 г. — учреждение трех временных департаментов и увеличение штата канцелярии Сената. Рассмотрение и разрешение законодательных и управленческих дел, не говоря уже о судебных, растягивалось на месяцы и годы. Поэтому деятельность Сената в конце XVIII — начале XIX в. можно охарактеризовать как полностью лишенную оперативности и динамизма. Эта рутинность и медленность деятельности Сената была, в том числе, одной из причин удаления императора Павла I, с юных лет отличавшегося импульсивностью и чрезмерной деятельностью, от сенатских дел, что в свою очередь привело к усилению власти генерал-прокурора Сената (основного докладчика у императора по сенатским делам) вплоть до почти полной зависимости от него Сената. Неповоротливость механизма Сената, проявившаяся еще со второй четверти XVIII в., привела к постепенной утрате им части функций и все большей специализации Сената в качестве высшего судебного органа империи. В части законосовещательных полномочий в царствование Екатерины II в 1769 г. выдвинулся Совет при высочайшем дворе, который фактически стал высшим законосовещательным органом империи, но в царствование Павла I значение его резко упало, вместе с объемом его законосовещательных полномочий. Он стал редко собираться и сосредоточил свою деятельность в основном на вопросах цензуры, торговли и промышленности. Поэтому к началу XIX в. Совет при высочайшем дворе сохранил свое значение высшего законосовещательного органа при императоре только номинально. Значительная часть законосовещательных полномочий и практически вся высшая исполнительная власть сосредоточились в условиях экстраординарного царствования Павла I в «неформальном» узком круге особо приближенных к императору отдельных должностных лиц — генерал-прокурора Сената, руководителей первых трех коллегий (Адмиралтейской, Военной коллегий и Коллегии иностранных дел), министра коммерции, Государственного казначея, министра уделов, главного директора почт, а так же управляющего (начальника) Военно-походной Его Императорского Величества канцелярии и военного губернатора Санкт-Петербурга (только в последние месяцы царствования Павла I и первые месяцы царствования Александра I). Отличительной особенностью этих должностных лиц было право личного доклада императору, на аудиенциях у которого, вопросы центрального государственного управления вносились непосредственно на «высочайшее» утверждение, (а после утверждения просто отсылались в Сенат для опубликования и хранения). В этом и проявлялось, собственно говоря, высшее государственное управление. Из этих должностных лиц необходимо выделить тех, компетенция которых выходила за рамки какой-либо одной отрасли или сферы государственного управления. Это генерал-прокурор, управляющий (начальник) Военно-походной Его Императорского Величества канцелярии и военный губернатор Санкт-Петербурга П. А. Пален (в течение краткого промежутка времени в 1801 г.). Генерал-прокурор Правительствующего Сената к концу XVIII в. осуществлял большую часть текущего управления государством — управление внутренними делами, юстицией и частично финансами (с 1797 г. управление финансами перешло к Государственному казначею, впрочем, к концу царствования Павла I оно снова возвратилось к генерал-прокурору). Кроме того, через него восходили на высочайшее утверждение дела тех центральных учреждений государственного управления, руководители которых не имели доступа к императору. Помимо этого от воли генерал-прокурора зависели все менее важные дела государственного управления, проходившие через Сенат. К концу XVIII в. генерал-прокурор, по сути, стал своеобразным «первым» министром или первенствующим сановником Российской империи — основной фигурой высшего государственного управления после императора. Фактическая компетенция управляющего (начальника) Военно-походной е.и.в. канцелярии (только фактическая, так как деятельность Военно-походной е.и.в. канцелярии в 1797—1808 гг. не была юридически регламентирована) определялась устными распоряжениями императора и основным функциональным назначением этого учреждения, выполнявшего роль личной императорской канцелярии по военным вопросам. В то же время, ряд особых полномочий Военно-походной е.и.в. канцелярии во время отсутствия императора в столице: прием прошений, «приносимых на высочайшее имя», управление всем районом временного местопребывания императора, доклад императору по всем «вопросам» государственного управления и доведение повелений императора по ним — выходили за рамки только военно-сухопутного управления и наделяли управляющего (начальника) Военно-походной Его Императорского Величества канцелярией полномочиями, близкими к высшему государственному управлению. Военный губернатор Санкт-Петербурга граф П. А. Пален должен быть упомянут среди наиболее авторитетных сановников Российской империи конца XVIII — начала XIX в., но только в течение краткого временного отрезка, примерно с 27 февраля по 17 июня 1801 г. Именно в этот период деятельность военного губернатора Санкт-Петербурга вышла за пределы местного государственного управления и затронула сферу центрального и даже высшего государственного управления. Определяющая роль, которую сыграл П. А. Пален в осуществлении дворцового переворота в ночь с 11 на 12 марта 1801 г., позволила ему сохранить на определенное время (до 17.06.1801) свое лидирующее положение и при императоре Александре I. К началу XIX в. усилий генерал-прокурора и отдельных должностных лиц, приближенных к императору, в сфере высшего государственного управления явно перестало хватать в связи с отраслевым и технико-организационным усложнением труда по управлению государством. Эти чиновники не могли заменить специального высшего административного органа власти. Таким образом, практически все элементы, составлявшие систему высших органов Российской империи — Сенат, Совет при высочайшем дворе, генерал-прокурор и узкий круг должностных лиц, приближенных к императору, за исключением разве что Святейшего Правительствующего Синода, нуждались в реформировании. Эта система нуждалась в четкой систематизации и юридической регламентации. При этом насущной необходимостью было создание высшего органа исполнительной власти — специализированной перемычки между императором и руководителями центральных учреждений государственного управления, призванного взять на себя функцию объединенного правительства, координирующего деятельность центральных учреждений государственного управления. В значительно более худшем положении, по сравнению с системой высших государственных органов, находилась система центральных учреждений государственного управления Российской империи. Одной из главных проблем было отсутствие юридически закрепленного правового статуса центрального учреждения (т. е. статуса коллегии для XVIII — начала XIX в.) у многих центральных учреждений государственного управления, что делало статус таких учреждений менее значимым по сравнению с коллегиями и определяло промежуточность положения, занимаемого ими, между центральными и местными учреждениями государственного управления. Кроме того, центральные государственные учреждения XVIII в. не сложились в централизованные отрасли управления (ведомства), т. е. положения коллегий не были равнозначными и отличались разными объемами властных полномочий. (Не случайным в этой связи является выделение со второй четверти XVIII в. трех первых или «государственных» коллегий — Адмиралтейской, Военной и Коллегии иностранных дел как наиболее авторитетных в государственном управлении). Тем более что во вторую половину царствования Екатерины II система центральных учреждений государственного управления была подвергнута децентрализации, связанной с передачей функций центральных учреждений государственного управления местным учреждениям государственного управления, повлекшей ликвидацию большей части коллегий (за исключением Адмиралтейской коллегии, Военной коллегии, Коллегии иностранных дел и Медицинской коллегии). А в царствование Павла I был осуществлен обратный процесс централизации, который привел к восстановлению всех коллегий (за исключением Юстиц-коллегии) и появлению ряда новых (Департамента водяных коммуникаций и Герольдии). Эти системные сдвиги, осуществленные в короткий по меркам государственного управления срок, способствовали значительной дестабилизации системы центрального государственного управления. При этом ряд учреждений государственного управления не получили к началу XIX в. организованного устройства (Государственное казначейство или «ведомство» Государственного казначея, Военно-походная е.и.в. канцелярия и др.), несколько учреждений, будучи фактически местными учреждениями государственного управления, но подчинявшиеся императору или Сенату, занимали, вследствие этого, промежуточное положение между центральными и местными учреждениями государственного управления (Правление ораниенбаумских дворцов и селений, Экспедиция кремлевского строения и др.). Учреждения придворного управления, подчиненные непосредственно императору, действовали практически вне рамок общей системы государственного управления, сохраняя к началу XIX в. элементы дворцово-вотчинной системы управления, позапрошлой по отношению к коллежской системе управления. Более того, продолжавшая действовать к началу XIX в. XXIX глава «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г. закрепляла за губернскими правлениями статус «наравне... с коллегиями» на территории каждой конкретной губернии. Таким образом, к началу XIX в. наряду с центральными учреждениями государственного управления, действовали, так сказать, локальные или местные коллегии (т. е. губернские правления), что являлось дополнительным фактором смешения в деятельности местных и центральных учреждений государственного управления. Простое перечисление общего количества центральных (и близких к ним) учреждений государственного управления по четырем их основным группам: 9 коллегий (Военная коллегия, Адмиралтейская-коллегия, Коллегия иностранных дел, Коммерц-коллегия, Камер-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Медицинская коллегия, Юстиц-коллегия Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел); 2 учреждения, имевшие статус коллегии (Департамент водяных коммуникаций и Герольдии); около 16 коллежских учреждений (Главное почтовое правление (Почтовый департамент), «ведомство» Государственного казначея (Государственное казначейство), Главная соляная контора, Комиссия для составления законов, Комиссия об учреждении народных школ (Главное училищное правление), Государственный ассигнационный банк, Государственный заемный банк, Государственный вспомогательный банк для дворянства, Экспедиция о устроении дорог в государстве, Правление ораниенбаумских дворцов и селений (Ораниенбаумское дворцовое правление), Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства, Тайная экспедиция, Экспедиция государственных конских заводов, Канцелярия генерал-прокурора, Канцелярия рекетмейстерских дел, Военно-походная е.и.в. канцелярия); около 10 учреждений придворного управления (Департамент уделов, Кабинет Его императорского величества, Придворная канцелярия, Придворная контора, Гофинтендантская контора, Придворная конюшенная контора, Егермейстерская контора, Капитул российских кавалерских орденов, Экспедиция кремлевского строения, Мастерская Оружейная палата), позволяет сделать вывод о явном кризисе в системе центрального государственного управления, связанном с отсутствием четкого состава и переизбытком в этой системе второстепенных элементов. Таким образом, система центральных учреждений государственного управления Российской империи в начале XIX в. требовала проведения скорейшей систематизации и унификации, на основе жесткой централизации, с последующей единой юридической регламентацией структуры, организационного устройства и порядка делопроизводства каждого элемента, ее составляющего. Дополнительными политическими факторами, обусловившими необходимость административных реформ в начале XIX в., стали рост числа крестьянских волнений, крестьянская война 1773—1775 гг. под руководством Е. И. Пугачева, появление дворянской оппозиции (А. Н. Радищев, Н. И. Новиков), которые со всей очевидностью поставили перед российскими правящими кругами начала XIX в. вопрос о реформах, без которых общество не могло развиваться дальше. Непременный совет Император, управляя империей, опирался на обширный аппарат управления. В начале XIX в. продолжал действовать Совет при высочайшем дворе, его значение при Павле I резко упало, и с декабря 1800 г. он перестал созываться. 30 марта 1801 г. молодой император Александр I учредил Совет непременный или Непременный (государственный) Совет. В него вошло 12 членов, во главе с генерал-фельдмаршалом Н. И. Салтыковым, и он имел статус высшего законосовещательного органа при императоре. Сенатская реформа К началу XIX в. Правительствующий Сенат продолжал оставаться высшим коллегиальным органом Российской империи. В 1802 г. император Александр I предпринял попытку реформы Сената. В соответствии с указом «О правах и обязанностях Сената» от 8 сентября 1802 г. Сенат был объявлен верховным учреждением империи, контролировавшим деятельность центральных государственных учреждений и губернаторов, проводившим ревизии местных органов власти, осуществлявшим функции высшего суда в государстве и надзора за соответствием издаваемых указов уже существующим. Эта попытка реорганизации Сената была неудачной. Уже в 1803 г. Сенат лишился права представления замечаний на все издаваемые впредь законы, а по «Учреждению министерств» от 25 июня 1811 г. в нем сосредоточивалась «власть судебная во всем пространстве». В 20-е гг. XIX в. Сенат снова превратился по преимуществу в высший судебный орган империи. Сенат состоял из департаментов, которые были высшими апелляционными инстанциями для судов губерний. Департаменты состояли из сенаторов, назначаемых царем, во главе департаментов стояли обер-прокуроры. Государственный Совет В 1810 г. взамен Непременного (государственного) совета учреждается Государственный совет — высший законосовещательный орган, разрабатывавший проекты законодательных актов, утверждаемых императором. Общее количество членов Совета составляло от 40 до 80 человек. Членами Совета были все министры и другие высшие чиновники, часть членов назначалась по усмотрению императора. Председателем Государственного совета являлся император, в свое отсутствие он назначал председательствующего из членов Совета. Государственный совет состоял из Общего собрания и 4 департаментов — военных дел, гражданских и духовных дел, законов, государственной экономии. В 1831 г. к ним прибавился департамент Царства Польского. Деятельность Государственного совета была организована в форме общего собрания и заседаний по департаментам. Делопроизводство велось Государственной канцелярией, которую возглавлял государственный секретарь. Первым государственным секретарем стал М. М. Сперанский — выдающийся русский реформатор. Создание Государственного Совета было первым шагом его обширного плана преобразования России, составленного в 1809 г. по поручению Александра I. Этот шаг, волей истории, остался первым и последним в осуществлении его плана государственных реформ. Государственный совет рассматривал и готовил различные правовые акты: законы, уставы, учреждения. Основной целью его законотворческой деятельности было приведение всей правовой системы к единообразию. В 20-х гг. XIX в. Государственный совет утрачивает свою монополию на законотворчество. Эта работа с 1826 г. сосредоточивается в Собственной Его Императорского Величества канцелярии, в специальных комитетах и министерствах. В середине XIX в. обсуждение в Государственном совете стало носить формальный характер. Законопроекты разрабатывались в министерствах, специальных комитетах и императорской канцелярии. Были прецеденты утверждения законопроектов императором, минуя общее собрание Государственного совета. Министерства Дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотра системы отраслевых органов государственного управления. В 1802 г. был принят манифест «Об учреждении министерств», положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления, в них усиливалась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширялись значение и влияние канцелярий и делопроизводства. В соответствии с Манифестом 8 сентября 1802 г. учреждались первые 8 министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. (Кроме того, определение компетенции Государственного казначея в Манифесте 8 сентября 1802 г. и назначение Государственного казначея вместе с министрами указом Сенату от 8 сентября 1802 года, давали основание считать «ведомство» Государственного казначея еще одним центральным учреждением государственного управления). Коллегии и часть коллежских учреждений были распределены по министерствам и подчинены власти определенного министра. Все министры становились членами Непременного Совета и присутствовали в Сенате. Каждый министр обязывался представлять ежегодный отчет о деятельности своего министерства императору, через Сенат. После его рассмотрения Сенатом, отчет с докладом и мнением Сената об управлении и состоянии дел, подавался императору. Указом Сенату от 8 сентября 1802 г. были назначены министры и их заместители — товарищи министров. Вместе с министрами был назначен и Государственный казначей. Начало министерской реформы затронуло учреждения коллежской системы управления в минимальной форме, в виде переподчинения большей части из них власти определенного министра, с оставлением их организационного устройства и порядка делопроизводства в практически неизменном виде. Фактически, коллегии и коллежские учреждения стали той организационной основой, на которой и стала формироваться министерская система управления. Только с момента утверждения императором Александром I доклада министра внутренних дел В. П. Кочубея от 18 июля 1803 г. начинается практическая ликвидация коллегий и введение единоначалия в структуру министерств. Доклад от 18 июля 1803 г., подлинным автором которого был директор Департамента министра внутренних дел М. М. Сперанский, был посвящен непосредственно преобразованию структуры министерства внутренних дел, но в нем были высказаны мысли о коллежской системе управления и системе министерств в целом. Одна из главных мыслей этого доклада — ликвидация коллежского делопроизводства, с преобразованием коллегий в департаменты, экспедиции и отделения министерств. «Высочайшее» утверждение этого доклада юридически санкционировало преобразование коллегий и коллежских учреждений в МВД, а общая таблица структуры министерства внутренних дел, также вошедшая в доклад, стала примером построения структуры центрального учреждения государственного управления нового типа и, в определенной степени, образцом для организации структуры других министерств в это время. В связи с этим можно говорить о существовании (в течение краткого временного отрезка) с 8 сентября 1802 г. по 18 июля 1803 г. своеобразного полного симбиоза двух противоположных систем государственного управления — старой, коллежской системы управления, и новой, формирующейся министерской системы управления. В дальнейшем, после 1803 г., этот симбиоз продолжался, постепенно сокращаясь, но он уже не был полным и сопровождался, с одной стороны, постепенным перераспределением административных функций в пользу департаментов, экспедиций и канцелярий министерств, за счет уменьшения компетенции коллегий, которые все более сосредоточивались на хозяйственном управлении, а с другой стороны, сопровождался неуклонным продолжением ликвидации коллегий и коллежских учреждений. Процесс ликвидации учреждений коллежской системы управления не был одномоментным и продолжался в течение трех десятилетий, с 1803 по 1832 г., завершившись в целом уже в царствование императора Николая I. Необходимо отметить, что в течение начального периода министерской реформы в 1802—1810 гг. министры действовали в специфичном правовом вакууме, так как кроме манифеста и указа 8 сентября 1802 г. не было иных законодательных актов, регламентировавших их деятельность. Подробные инструкции каждому министру, обещанные статьей X манифеста 8 сентября 1802 г., так и не были разработаны. В это время введены в действие только штаты департаментов министерств: штаты департаментов министров военных сухопутных сил, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения и штат департамента военных морских сил. Введено в действие «Положение Департамента уделов». Создано новое центральное государственное учреждение — Управление водяных и сухопутных путей сообщения, с 25 июля 1810 г. переименованное в Главное управление путей сообщения. Внимание! Авторские права на книгу "История отечественного государства и права. Учебник для бакалавров" (Исаев И.А.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
