|
|
ОглавлениеГлава I. Автономия в Российской империи. § 1. Понятие автономии в дореволюционной России § 2. Виды автономии в дореволюционной России Глава II. Автономия в советской России. § 1. Понятие советской автономии § 2. Становление и развитие автономии в советской России и ее формы § 3. Автономная республика (АССР) § 5. Автономный (национальный) округ § 2. Еврейская автономная область Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу§ 4. Автономная областьГосударственно-правовой термин «автономная область» сложился не сразу. В Конституции РСФСР 1918 г., закрепившей создание федерации на базе автономии, такого термина еще не было. В ней говорилось об «автономных областных союзах» (ст. 11). Первым актом, законодательно закрепившим название «автономная область», был декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 24 июня 1920 г. «Об автономной Чувашской области». Вслед за тем в течение 1920—1922 гг. последовал ряд актов центральных органов государственной власти РСФСР, которые законодательно закрепили создание многих автономных областей. Конституция СССР 1924 г. упоминает автономные области впервые в советском конституционном строительстве только в связи с установленным ею порядком формирования Совета Национальностей ЦИК СССР. В ней указывалось (ст. 15), что «Совет Национальностей образуется... из представителей автономных областей РСФСР — по одному представителю от каждой». В Конституции РСФСР 1925 г., обобщившей опыт строительства советской автономии, не только содержался государственно-правовой термин «автономная область», но и устанавливались основы ее правового положения в специальной главе 4 «Об автономных советских социалистических республиках и областях». В ней указывалось, что органы государственной власти в автономных областях образуются на основе Конституции РСФСР из местных советов, их съездов, областных исполнительных комитетов. Положения об автономных областях принимаются на съездах советов и утверждаются ВЦИК. Областные исполнительные комитеты автономных областей избирают из своей среды президиумы, которые в период между сессиями областных исполнительных комитетов являются на территории данной области высшими органами власти. Конституция СССР 1936 г. закрепила перечень автономных областей, находящихся в составе РСФСР. В ней указывалось (ст. 2), что РСФСР состоит, в частности, из автономных областей: Адыгейской, Еврейской, Карачаевской, Ойротской, Хакасской, Черкесской. Конституция ССР 1936 г. сохранила непосредственное представительство автономных областей в высших органах государственной власти СССР, установив (ст. 35), что Совет Национальностей Верховного Совета СССР составлялся из депутатов, выделяемых, в частности, советами депутатов трудящихся автономных областей: по два депутата от каждой автономной области. В Конституции СССР 1936 г. также указывалось (глава VIII), что органами государственной власти в автономных областях являются советы депутатов трудящихся, избираемые трудящимися автономной области сроком на два года, а исполнительными и распорядительными органами автономных областей являются избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей и членов. Конституция РСФСР 1937 г. давала перечень автономных областей и содержала главу, специально посвященную органам государственной власти автономных областей. В числе автономных областей в Конституции были названы Адыгейская, Еврейская, Карачаевская, Ойротская, Хакасская и Черкесская. Органом государственной власти автономной области объявлялся совет депутатов трудящихся, который избирался гражданами автономной области сроком на два года по нормам представительства, определенным Конституцией РСФСР. Исполнительным и распорядительным органом совета депутатов трудящихся автономной области являлся избираемый им исполнительный комитет. Совет депутатов трудящихся каждой автономной области должен был представлять на утверждение Верховного Совета РСФСР Положение об автономной области, учитывающее национальные особенности автономной области. Конституция СССР 1977 г. отнесла к ведению СССР (ст. 73) образование новых автономных областей в составе союзных республик. В специальной главе 11, посвященной автономной области и автономному округу, она устанавливает, что автономная область находится в составе союзной республики или края. Закон об автономной области принимается верховным советом союзной республики по представлению совета народных депутатов автономной области. В Конституции СССР содержался перечень автономных республик, состоящих в Российской Федерации. Он включал Адыгейскую, Горно-Алтайскую, Еврейскую, Карачаево-Черкесскую и Хакасскую области. В Основном законе СССР указывалось, что советы народных депутатов автономных областей входят в единую систему органов государственной власти и имеют срок полномочий — два с половиной года. Конституция также закрепила представительство автономной области в Совете Национальностей — пять депутатов от каждой автономной области. В Конституции РСФСР 1978 г. указывалось, что в РСФСР имеются автономные области, находящиеся в составе краев: Адыгейская, Горно-Алтайская, Еврейская, Карачаево-Черкесская, Хакасская. В ней содержалась специальная глава 9, посвященная автономной области и автономному округу, в которой указывалось, что автономная область находится в составе РСФСР и входит в край. Закон об автономной области принимает Верховный Совет РСФСР по представлению совета народных депутатов автономной области. В ней также устанавливалось, что за органами государственной власти и управления автономной области обеспечивается право сношения с органами государственной власти и управления РСФСР как через краевые органы государственной власти и управления, так и непосредственно. Важным правовым актом, характеризующим права автономной области РСФСР, длительное время было постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 29 октября 1928 г. «О взаимоотношениях между автономными областями, входящими в состав краевых (областных) объединений, и органами краевой (областной) власти», исходящее из того, что одной из сторон в этих взаимоотношениях выступает автономия. В данном постановлении, в частности, предусматривались действия органов власти автономной области в отношении актов краевых органов, с которыми не согласны органы автономной области. В соответствии со ст. 12 постановления исполком автономной области в случае несогласия с актом крайисполкома или его президиума вправе приостановить действие такого акта с одновременным обжалованием его в СНК РСФСР или Президиум ВЦИК. В советской правовой литературе имеется целый ряд исследований, посвященных автономным областям. Так, К. А. Архиппов, обращаясь к разработке вопроса о юридической природе автономных областей, сетовал на то, что не все исследователи, занимавшиеся этой проблемой, обращали внимание на юридический статус автономных областей, ограничиваясь тем, что «автономные области и трудовые коммуны не представляют интереса. Это — национальные губернии». Отмечая, что трудовые коммуны отличаются от автономных областей скорее по названию, чем по существу, К. А. Архиппов писал: «Несомненно сходство между трудовыми коммунами, автономными областями и губерниями; несомненно, что «национальная губерния» — меткий эпитет для определения автономной области периода до Конституции СССР. Но... как эпитет ни меток, он не вскрывает юридической природы автономной области. И если профессор Магеровский, употребив его, решительно делает вывод, что, стало быть, автономные области не пользуются правом «территориальной автономии», а только «широкого советского самоуправления», то профессор В. Н. Дурденевский, более осторожный, исходя из того, что области — это национальные губернии, признает их «провинциями с узкой автономией». К. А. Архиппов считал, что существо вопроса в данном случае сводится к выяснению юридического статуса губернских органов власти, или, как замечал профессор М. А. Рейснер, «здесь национальная автономия целиком сливается с союзным построением советов и юридически определяется общими положениями советского строя». Анализируя Конституцию РСФСР 1918 г., К. А. Архиппов приходит к выводу, что «по Конституции 10 июля 1918 года национальные области суть автономные в собственном смысле слова единства». К. А. Архиппов подчеркивал, что личный состав общефедерального органа — Всероссийского Съезда Советов — непосредственно, а ВЦИК через посредство последнего — устанавливается высшим (местным) органом власти этих областей на тех же основаниях, как и соответствующими органами остальных членов федерации — губерний и не национальных областей. «Не надо забывать, — писал он, — что национальные меньшинства, разбитые по нескольким губерниям или растворенные в многочисленной массе населения, хотя бы и одной губернии, сплошь и рядом могли бы быть совершенно не представлены в высшем органе власти федерации. Среди национальных меньшинств имеются насчитывающие лишь несколько (2—3) десятков тысяч людей. Для них воспользоваться ст. 25-й Конституции, как правом, а не как милостью, возможно, очевидно, лишь в случае выделения их в особую автономную область». К. А. Архиппов обращал внимание на существующую тенденцию к расширению прав мест, в особенности связанных с национальными меньшинствами. «В пользу этого говорят, — писал он, — и постепенное расширение прав отдельных национальных меньшинств, — преобразование автономных областей в автономные республики, предоставление им прав посылать представителей в Совет Национальностей СССР и т. д., изъятие из числа входящих в состав органов власти, в частности облисполкомов, учреждений, ведающих такими по существу своему подлежащими централизации функциями, как дело народной связи, изъятие приводящих в конце концов к оставлению в руках местных органов функций, имеющих прежде всего местное значение, и расширение прав местных органов власти в области управления хозяйством местного значения, и увеличение их финансово-бюджетной самостоятельности и т. д.» Говоря о самостоятельности, независимости областных органов власти от центра, исследователь указывал на права облисполкомов в области хозяйственной и финансово-бюджетной и прежде всего на их право юридического лица в области частно-правовой. Областные съезды и исполкомы пользовались правом распоряжаться всем местным имуществом, к которому относится все находящееся на территории области государственное имущество, не состоящее в ведении центральных органов, а также переданное местным советам «на основании особых законоположений». Это право распоряжения состояло как в праве распределения между входящими в состав области административно-территориальных единицами, так и в праве непосредственной эксплуатации этого имущества путем финансирования их в бюджетном порядке и путем перевода на хозрасчет и сдачи в аренду и концессию. К. А. Архиппов подчеркивал, что самостоятельность и самодеятельность наиболее резко сказываются в области «культурнического» управления, на самостоятельность в сфере которого в первую очередь и рассчитана организация советских автономно-национальных объединений. Подводя итог анализу положения автономно-областных органов власти в области отношения их к центральным органам управления, К. А. Архиппов отмечал, что: 1) областные органы, безусловно, подчинены центральным органам общего управления, которые советское конституционное право квалифицирует как органы общегосударственного «законодательства» по преимуществу и от подчинения которым не освобожден ни один член ни одной советской федерации; 2) подчинение областных органов центральным органам власти специального управления имеет место во всяком случае лишь при непременном условии соответствия распоряжений последних постановлениям центральных органов общего управления; 3) советское законодательство стремится провести во всей строгости начало иерархического подчинения областных органов центральным лишь в осуществлении общегосударственных задач, предоставляя широкий простор местной инициативе в решении чисто местных (особенно национально-культурных) задач; 4) в условиях нэпа независимость областных органов от центра в сфере управления фундируется законодательством, определяющим их имущественную самостоятельность. К. А. Архиппов считал, что только перечисленными чертами самостоятельность автономных областей не исчерпывается. «Автономным областям, — писал он, — принадлежит право не только самостоятельно, на основе издаваемых федеральными органами власти норм, устанавливать конкретные правоотношения и правоположения, но и право самостоятельного издания норм. Не говоря уже о том, что автономно-областные органы власти, как и всякие другие органы, не являющиеся заключительным (последним) звеном в иерархии органов, издают нормы, определяющие отношения подчиненных органов и должностных лиц как между собой, так и в отношении к выше и нижестоящим органам, нормы, кои в настоящий момент вряд ли кто не признает юридически только потому, что они — «правила внутреннего распорядка», — не говоря уже о таких нормах, высшие органы власти автономных областей имеют право издавать и нормы, непосредственно определяющие права и обязанности граждан». К. А. Архиппов отмечал, что нормотворческой деятельности автономных областей в развитие и восполнение нормативных актов центральных органов власти советское государственное право не ставит никаких ограничений. «Поэтому, — объяснял он, — нам представляется вполне правильным признать нормотворчество автономных областей столь же необходимым и со своей точки зрения, «в малом», столь же необходимым ингредиентом государственного законодательства, как и общегосударственное законодательство центра». К. А. Архиппов указывал, что федеративная структура советских политических организаций обеспечивает участие автономных областей и в общефедеральном законодательстве. Кроме того, и законодательство, и практика открывают ряд возможностей для автономных областей вносить изменения даже в общефедеральное законодательство, адаптируя его к местным условиям. «Конечно, — писал он, — автономным областям не предоставляется право самопроизвольного изменения общефедерального законодательства, однако они обладают в этом отношении правом широкой инициативы. В силу п. 3 § 23 Положения о губсъездах и губисполкомах последние, а следовательно, и исполкомы автономных областей обладают правом «представлять в ВЦИК и СНК об отмене и изменении всех постановлений, которые по местным условиям признаются губернским (областным) исполкомом нецелесообразными». Говоря о федеральном статусе автономных областей, ученый полагал, что Конституция 1918 г., установив федеративность как принцип государственного устройства России, не устанавливает с достаточной определенностью понятие члена Российской Федерации. К. А. Архиппов считал ошибочным утверждение некоторых государствоведов о том, что автономно-областными статусом наделяются «наиболее отсталые нации», с недостаточно развитым «классовым сознанием» — «культурным и экономическим уровнем». «Утверждение, будто бы трудящиеся каждой нации получают ту или иную степень автономии в зависимости от развития у них классового сознания и т. п., — писал он, — совершенно не объясняет, почему немцы Поволжья были организованы в область, а Туркестан был организован как автономная республика. Правда, классовое сознание пролетариата Туркестана обнаружилось чрезвычайно ярко в гражданскую войну, но не в этом туркестанском пролетариате (русском по национальности), а в туземном крестьянстве (в политическом и экономическом значении последнего) следует искать основания для выделения в автономную республику Туркестана». Классифицируя виды автономных областей, К. А. Архиппов различал: 1) «двойные» или «объединенные автономные области» и в противоположность первым — 2) простые. Последний вид ученый назвал наиболее распространенным. Он включил в него и трудовые коммуны, «ибо нет никакого основания (кроме названия) для установления различия между ними, — писал он, — хотя законодатель, видимо, и полагал вначале, создавая первую коммуну, что если это и будет автономная область, то область suigeneris, ибо он писал: «местности, заселенные немцами-колонистами»... образуют в порядке ст. 11 Конституции — областные объединения с характером трудовой коммуны... Однако никакого особого отличия трудовые коммуны не получили, вплоть до издания Конституции СССР были и по компетенции и по внутренней структуре такими же «национальными губерниями», как и все остальные простые области». Отличавшимися от других автономных областей РСФСР К. А. Архиппов считал лишь так называемые «двойные» или «объединенные автономные области», к числу которых он относил Карачаево-Черкесскую и Кабардино-Балкарскую. Внимание! Авторские права на книгу "Российская автономия" (Кутафин О.Е.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
