|
|
ОглавлениеГлава I. Автономия в Российской империи. § 1. Понятие автономии в дореволюционной России § 2. Виды автономии в дореволюционной России Глава II. Автономия в советской России. § 1. Понятие советской автономии § 2. Становление и развитие автономии в советской России и ее формы § 3. Автономная республика (АССР) § 5. Автономный (национальный) округ § 2. Еврейская автономная область Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу§ 2. Виды автономии в дореволюционной РоссииПо мере постепенного увеличения территории Российской империи она включала в себя множество ранее самостоятельных государств или владений других государств. Российская империя нередко сохраняла за вошедшими в ее состав территориями их местные законы и учреждения, предоставляя им более или менее широкую автономию. В некоторых случаях такая автономия приобретала настолько значительные формы, что служила даже поводом для многих исследователей усматривать «в некоторых присоединениях России унию с нею как бы самостоятельных государств». Однако какие бы формы ни принимала автономия в рамках Российской империи, их нельзя связывать только с конкретными регионами России, правовой статус которых постоянно изменялся. Необходимо также учитывать тот исторический этап, на котором в данный конкретный период находился соответствующий регион. Так, 8 января 1654 г. состоялась Переяславская рада, которая приняла решение о воссоединении Украины с Россией. Мартовскими статьями 1654 г. оформлено автономное положение Украины в составе России, а также определены права и привилегии казацких старшин, украинской шляхты и верхушки духовенства. На основании Мартовских статей вся территория Украины была разделена на три части: левобережную Украину, разделенную на полки; слободскую Украину, также разделенную на пять полков; Запорожскую Сечь — наиболее автономную часть Украины. Полки и сотни стали административно-территориальными единицами Украины. Вся верховная власть была сосредоточена в руках гетмана, который командовал войсками, издавал универсалы, где устанавливались общие правовые нормы, располагал высшей судебной властью. Контроль за деятельностью украинских властей осуществлял созданный в 1663 г. Малороссийский приказ, превращенный в 1722 г. в Малороссийскую коллегию, надзиравшую за судебными и административными органами Украины. В 1734 г. гетманская власть была упразднена, а казацкое войско поставлено под русское командование. Управление Украиной было передано царскому представителю. Однако уже в 1747 г. гетманство на Украине было восстановлено. В подчинение гетману была передана Запорожская Сечь. В 1764 г. гетманство было вновь упразднено, а для управления Украиной создана Малороссийская коллегия во главе с президентом, состоящая из четырех русских и четырех украинцев. Однако должности президента и прокурора украинцы занимать не могли. Кроме того, на Украине была введена должность генерал-губернатора Малой России. Местное управление на Украине совпадало с военным, которому подчинялись не только казаки, но и крестьяне и мещане в городах и местечках. Наиболее крупные города управлялись магистратами. На Украине действовали нормы второго и третьего Литовских статусов, Магдебургского (городского) права. В 1728 г. было принято решение создать комиссию для кодификации украинского права, которая в 1743 г. завершила подготовку Свода «Права, по которым судится малороссийский народ». Свод был представлен на утверждение Сената. Он состоял из трех книг: статуса Литовского, Зерцала саксонского и книги «Порядок». В 1763 г. были созданы земские градские и подкоморские суды по образу литовских, действовавшие на основе Литовского статуса. После распространения на Украину (Малороссию) действия Учреждения о губерниях 1775 г. система судов была приведена в соответствие с общероссийской. Однако в 1796 г. восстановлено прежнее судоустройство, существовавшее до 1783 г. В 1796 г. Левобережная Украина была преобразована в Малороссийскую губернию, Слободская Украина — в Слободско-Украинскую (с 1835 г. — Харьковскую) губернию. Правобережье в административном отношении разделялось на Киевскую, Волынскую и Подольскую губернии, составившие с 1832 г. Киевское генерал-губернаторство. Малороссийская губерния в начале XIX в. стала генерал-губернаторством, в которое вошли Черниговская и Полтавская губернии. На юге Украины в 1802—1803 гг. были созданы Екатеринославская, Херсонская и Таврическая губернии, вошедшие после 1812 г. вместе с Бессарабией в Новороссийско-Бессарабское генерал-губернаторство. Все это привело к полной утрате Украиной своей автономии. Присоединенная к России Грузия вначале рассматривалась как государство, состоящее под протекторатом России. Более прочная связь Грузии с Россией была установлена договором 1783 г., определившим их отношения. Согласно этому договору заключивший его царь Ираклий объявлял «перед лицом всего света, что он не признает над собою иного самодержавия кроме верховной власти и покровительства» русской императрицы, которая со своей стороны брала на себя обязательство охранять его владения от внешних врагов, охранять власть Ираклия и его потомков, а «власть, с внутренним управлением сопряженную, суд и расправу и сбор податей передавать Его Светлости Царю в полную его волю и пользу». В свою очередь царь кроме признания верховной власти Императора обязался «быть всегда готовым на службу Ея Величества». Окончательное присоединение Грузии к России произошло в 1801 г. Поводом к нему послужили как просьба об этом грузинского царя Георгия, выраженная им в представленных Павлу I «Просительных пунктах» 17 ноября 1800 г., так и возникшие после смерти царя Георгия разногласия по вопросу о престолонаследии. 18 января 1801 г. Павлом I был издан манифест о присоединении Грузии. Однако вступивший на престол Александр I высказал «крайнее отвращение посягнуть на принятие царства того в подданство России, посчитал несправедливым присвоение чужой земли» и поставил на обсуждение Государственного Совета вопрос о восстановлении самостоятельности Грузии. Однако после многократных обсуждений Совет признал присоединение Грузии одинаково желательным как в интересах России, получившей таким образом возможность окружить непокорных горцев, так и самой Грузии, раздираемой династическими разногласиями и находившейся под постоянной угрозой нападения со стороны Персии. 12 января 1801 г. был издан манифест, которым Александр I объявил грузинскому народу, что, несмотря на свое желание восстановить самостоятельность Грузии, он силой обстоятельств вынужден сохранить царство Грузинское за Россией. В изданном в тот же день постановлении о внутреннем установлении Грузии сохранялось в силе Уложение царя Вахтанга в качестве коренного грузинского закона. Действие этого Уложения сохранялось до 18 декабря 1870 г. С отменой его действия была окончательно отменена и всякая автономия грузинских земель. Подобно Украине и Грузии, находясь в составе Российской империи, постепенно утратила всякую автономию и Польша. В результате трех разделов в XVIII в. и по решению Венского конгресса 1814 г. к России отошла часть территории Польши, на которой было образовано Польское царство (королевство). Оно включало в себя большую часть бывшего Варшавского герцогства, созданного в 1807 г. Наполеоном I. В 1815 г. Польша получила Конституционную хартию и статус Королевства. В результате российский император стал одновременно и королем Польши. С 1818 г. в Польше стал избираться законосовещательный Сейм, созывавшийся дважды: в 1820 и 1825 гг. Сейм состоял из Сената и Посольской избы. Сенат образовывался из представителей высшего дворянского сословия, в значительной мере назначаемых королем. Члены Посольской избы избирались на местах: на сеймиках (органы самоуправления землевладельческой шляхты) и гминных собраниях. Гмины объединяли сельские, крестьянские общества-деревни и имения помещиков. Компетенция Сейма была довольно широкой и включала вопросы бюджета, налогов, денежной системы, законодательства по некоторым отраслям права. Правом утверждать и отклонять законы обладал король (император). Польша имела свое Войско Польское. Официальным государственным языком был польский. Исполнительная власть находилась в руках царского наместника, при котором в качестве совещательного органа действовал Государственный совет. Под контролем наместника действовал Административный совет, который являлся исполнительным органом, состоящим из военного министра, министров юстиции, внутренних дел и полиции, просвещения и вероисповедания. После подавления польского восстания 1830 г. был издан «Органический статус», отменивший польскую конституцию и объявивший Польшу неотъемлемой частью Империи. Сейм был упразднен, а для обсуждения наиболее важных вопросов стали созываться собрания провинциальных членов. Управление Польшей стал осуществлять административный совет во главе с наместником императора. Была ликвидирована отдельная польская армия, унифицировано административное устройство. В 1850 г. перестала существовать таможенная граница между Королевством и Россией. В Королевстве после подавления восстания 1863—64 гг. были ликвидированы последние следы автономии, а само название Королевство Польское было вытеснено термином «Привисленский край». Правда, в Польше и после ликвидации ее автономии сохраняли свое действие Гражданский кодекс Наполеона, получивший обязательную силу в Герцогстве Варшавском с 1 мая 1808 г. и распространенный с 15 августа 1810 г. на губернии, отделенные от Австрии; французский Кодекс судопроизводства, французское торговое уложение и др. Однако далеко не все из числа присоединенных к России государств утратили свою автономию. Например, находившаяся фактически в полном подчинении России Хива пользовалась значительной степенью самостоятельности. Правительственная власть сохранялась за правящим Саид-Мухамед Рахим-Богодур Ханом, который по договору 12 августа 1873 г. признал себя «покорным слугою Императора Всероссийского» и отказался «от всяких непосредственных сношений с соседними владениями и ханами и от заключения с ними каких-либо торговых и других договоров без ведома и разрешения высшей русской власти в Средней Азии» и обязался не предпринимать никаких военных действий против них (ст. 1). Еще большей автономией пользовалась Бухара. Ее отношения Россией определялись договором 28 сентября 1873 г. Для постоянных сношений с высшей властью России в Средней Азии бухарский эмир назначал в Ташкент особого посланца и уполномоченного. Кроме того, в Бухаре при эмире с 1893 г. находился постоянный уполномоченный России. Правда, и Хива, и Бухара формально не были составными частями России. Они рассматривались как государства, состоящие под ее протекторатом. Поэтому наиболее ярким примером автономии государства, состоящего в Российской Империи, являлась Финляндия. По вопросу о правовом положении Финляндии в литературе высказывались различные соображения. Одни считали Финляндию суверенным государством, находящимся в реальной унии с Россией. Другие видели в ней инкорпоратированную провинцию, наделенную значительной степенью автономии. Наконец, третьи рассматривали Финляндию в качестве несуверенного государства, присоединенного к России на начале подчинения. «Вопрос о том, представляет ли данный случай приобретения Россией новой области присоединение, инкорпорацию или соединение, унию, — писал Н. М. Коркунов, — имеет огромное практическое значение. Если все части русской территории инкорпорированы, присоединены, они составляют ее подчиненные части. Русский монарх представляет тогда единую государственную власть, распространяющую свое действие одинаково на все области, подвластные его скипетру, имеющую повсюду одни и те же права, одну и ту же силу. Как неограниченный монарх России он является тогда таким же неограниченным властителем и каждой отдельной ее области. Как бы ни была широка автономия какой-либо подчиненной области, законодательная власть русского монарха стоит выше этой автономии, и в этом заключается достаточное обеспечение преобладания общерусских интересов над какими бы то ни было местными партикуляристскими стремлениями. Такое подчинение присоединенных областей, хотя бы пользующихся самой широкой автономией, общей законодательной властью признается в литературе государственного права бесспорным положением». Соединение Финляндии с Россией считали реальной унией большинство финляндских исследований этого вопроса. Они исходили из того, что Великое Княжество Финляндское является особым, самостоятельным государством, соединенным с Россией только единством династии. Таким образом, они признавали Россию сложным государством. Аналогичной точки зрения придерживались и некоторые другие специалисты, работавшие в области русского государственного права. Так, профессор Н. Н. Романович-Славатинский полагал, что Финляндия «не инкорпорирована, но находится в унии с Империей, в унии реальной, но не личной, так как они связаны неразрывно, личная же уния бывает временная». По мнению Б. Н. Чичерина, «существенный признак реальной унии тот, что троны обоих государств неразрывно связаны друг с другом, причем каждое из этих государств сохраняет свою политическую независимость, свое управление и устройство. На этом основании Финляндия соединилась с Россией в 1809 г.» Решительным противником этой точки зрения был Н. М. Коркунов. «Для многих основанием считать Финляндию находящейся в реальной унии с России, — писал он, — служит факт существования для Великого Княжества особого законодательства, особой администрации, особой судебной организации. В особенности существование в Финляндии сейма, оценивающего законодательную власть Государя, выставляется зауряд как доказательство невозможности признать Финляндию инкорпорированной провинцией России. Однако в действительности все это не имеет никакого значения для решения занимающего нас вопроса. Обособленность местного устройства и даже существование особого законодательного собрания не могут считаться отличительными признаками унии. Иначе нам пришлось бы видеть унию там, где ее никто не признает, считать сложными такие государства, единство которых никогда и никем не заподозревалось». Н. М. Коркунов подчеркивал, что нельзя также ссылаться как на доказательство существования между Россией и Финляндией реальной унии на наличие императора или на ст. 4 Основных Законов о том, что «с Императорским Всероссийским престолом нераздельны суть престолы: Царства Польского и Великого Княжества Финляндского». Он указывал, что титул Великого Князя Финляндского выделен особо только в кратком титуле русского императора. В среднем титуле именование Великим Князем Финляндским поставлено после именования царем Казанским, Астраханским, Сибирским и т. д., а в полном титуле даже после именования князем Смоленским, Литовским, Подольским. Н. М. Коркунов считал, что ст. 4 Основных Законов различает не государства русское, польское и финляндское, а только престолы, и притом она говорит не о соединении, а об их нераздельности. «Если престолы эти нераздельны, — писал он — то, значит, они... составляют в сущности один престол: все нераздельное есть вместе с тем и единое; соединять можно только то, что имеет раздельное существование. В манифесте об отречении Константина Павловича от престола прямо говорится об "едином нераздельном престоле". Совершенно согласно с этим и не существует вовсе какого-либо собирательного названия для русского государства, вроде австро-венгерской монархии. Никто тогда не слыхал о русско-финской монархии». Н. М. Коркунов полагал, что основанием для решения вопроса о существовании или несуществовании унии должны служить не степень представленной той или другой местной автономии и не форма титула, присвоенного монарху, поскольку сложные титулы служат только историческим воспоминанием о постепенном нарастании государственной территории. Он считал, что если уж придавать значение названиям, то само название Финляндского сената «императорским» говорит против существования унии, поскольку если бы Финляндия принадлежала русскому государю только как Финляндскому Великому князю, то финляндский сенат нельзя было бы назвать императорским. «Мы знаем, — писал Н. М. Коркунов, — что уния есть соединение двух самостоятельных государств, выражающееся только в единстве общего их монарха. Во всем остальном они остаются совершенно чуждыми друг другу и могут даже вступать друг с другом в договорные отношения как два равно самостоятельных государства. Между ними нет подчинения, а только соединение. Суверенитет каждого из них не только не уничтожается, но даже и не ограничивается. В лице их общего монарха соединяются две вполне разделенные государственные власти. Поэтому для возможности установления унии безусловно необходима наличность двух независимых государств, которые могли бы соединиться между собою». Об унии России с Финляндией, считал Н. М. Коркунов, можно было бы говорить лишь в том случае, если бы до присоединения своего к России Финляндия существовала как отдельное государство. В действительности ничего подобного не было. «Даже территория нынешней Финляндии ни в каком отношении не составляла одного целого. Большая ее часть принадлежала Швеции, остальная России, образуя финляндскую губернию. И собственно шведская Финляндия не только не пользовалась какой-либо автономией, но даже не составляла одного административного целого... Финляндия не отпадает от Швеции, не провозглашает своей независимости, не организовывается как особое государство». Анализируя условия присоединения Финляндии к России, Н. М. Коркунов пришел к выводу, что эти условия «устраняют возможность видеть в нем унию, а не инкорпорацию». «Договорного соглашения между Россией и Финляндией, — пишет он, — не было и не могло быть потому, что Финляндия не была государством и даже не провозглашала своей самостоятельности, а непосредственно перешла из шведского владычества в русское. Обособленность же местного управления и даже законодательства не составляет характерного признака унии. И инкорпорированная провинция может пользоваться широкой местной автономией, иметь особое законодательство, особый парламент, даже ответственных перед этим парламентом министров. Реальная уния предполагает непременное соединение, основанное на свободном соглашении двух государств. Быть может, такая постановка вопроса покажется несколько схоластичной. Быть может, скажут, что в практическом отношении объем местной автономии имеет несравненно большее значение, чем договорный или недоговорный характер самого соединения? Но так судить можно только при поверхностном отношении к вопросу. Если серьезно вникнуть в дело, то не трудно убедиться в основном, принципиальном значении договорного характера соединения государств, образующих унию». Н. М. Коркунов подчеркивал, что договорное соединение есть добровольное, свободное и вполне сознательное соединение. Договор создает соединение и определяет его форму и границы. Уния предполагает только единство монарха и ничего больше. Государства, находящиеся в унии, остаются друг другу чуждыми. Ни одно из них не может притязать на подчинение себе другого, потому что ни одно из них не может быть признано исключительным создателем их единства, ни от одного из них не потребовалось для установления унии каких-либо жертв, какой-либо траты средств и сил. Если государь одного государства делается монархом другого в силу наследственных своих прав или в силу свободного о том соглашения, государство, составляющее его первоначальное владение, не может иметь никаких притязаний на господство над новым владением своего монарха. Подданные одного государства остаются для другого иностранцами. Уния не имеет одной общей территории и потому вполне естественно, что между территориями государств, составляющих унию, проводится таможенная граница. Общий монарх вполне свободно правит каждым из подвластных ему самостоятельных государств. Ни одно из них не может ему навязать определенной политики в управлении другим. Совершенно иначе ставится вопрос, считал Н. М. Коркунов, когда мы имеем дело с завоеванием. Государство-завоеватель является единственным создателем разросшегося государства. Завоевание покупается всегда очень дорогой ценой, требует от народа тяжких жертв, огромных трат. Завоевание не есть личное дело монарха, не составляет только династический интерес. Каждое завоевание есть народное дело и потому приводит не только к установлению единства монарха или династии, а к объединению завоеванных областей в одно государство. По всему этому завоевавшее государство может предоставить завоеванной области широкую местную автономию, но не может допускать полного ее отчуждения от себя, доходящего до обособления ее в отдельное государство с особым подданством и с особой территорией. И в едином государстве могут существовать значительные местные особенности, но по крайней мере подданство и территория должны быть едины. Иначе государство фактически распалось бы на несколько отдельных государств, чуждых друг другу и по управлению, и по культуре и связанных только общностью монарха. Внимание! Авторские права на книгу "Российская автономия" (Кутафин О.Е.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
