Прежде чем перейти к анализу обозначенной проблемы, кратко остановимся на разграничении понятий «контроль» и «надзор». Литература общеправового характера на этот счет достаточно обширна, а точки зрения ученых-трудовиков порой диаметрально противоположны. В большинстве вышеназванных исследований игнорируется социально-партнерский контроль и анализируется почти исключительно государственный контроль и надзор. Этому способствовало и то, что законодатель ранее не давал разграничения понятий «контроль» и «надзор», ограничиваясь определением контрольно-надзорных функций. Соответственно, спектр трактовок исследователей без четкой законодательной привязки варьировался от отождествления надзора и контроля до включения надзора в понятие контроля «в широком смысле» или определения контроля в качестве первой стадии надзора. Мало проясняет ситуацию обращение к опыту советского периода, когда функции государственного контроля и надзора осуществляли профсоюзные инспекции. Не претендуя на универсальность выводов, определим сущность и признаки контроля и надзора в специфическом отраслевом аспекте. Такому разграничению способствуют изменения, внесенные в ТК РФ Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ. Начнем с того, что государственный контроль (надзор) в настоящее время прямо отнесен к способам защиты трудовых прав и свобод (ст. 353 ТК РФ).

Сущность контроля заключается в выявление управомоченными субъектами нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Иначе говоря, его целью является определение соответствия деятельности подконтрольных субъектов требованиям трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Признаками контроля являются:

1) осуществляется как государственными органами, так и иными управомоченными субъектами (социальными партнерами, профсоюзами и др.); 2) может носить как публичный характер, так и осуществляться в рамках социально-партнерских отношений. В этих случаях может контролироваться и целесообразность деятельности подконтрольных субъектов, а не только ее законность; 3) форма и процедура контроля может определяться как в законодательном порядке, так и соглашением социальных партнеров; 4) его результаты имеют, как правило, соответствующее документальное оформление и порождают правовые последствия; 5) в случае выявления нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, контрольный орган вправе требовать от подконтрольного лица устранения данных нарушений. Последнее обязано рассмотреть предъявленное требование. При неисполнении этого требования контрольный орган имеет право обратиться в надзорный орган либо суд для устранения выявленных нарушений; 6) в случае выявления нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, контрольный орган имеет право требовать привлечения виновных лиц к ответственности (в том числе дисциплинарной). Если контролирующий и контролируемый состоят в отношениях власти — подчинения, то контролирующий орган может осуществлять непосредственное вмешательство в работу подконтрольного, привлекать работников последнего к дисциплинарной и материальной ответственности. Решения контролирующего органа могут быть обжалованы контролируемым лицом в судебном порядке. Как нам представляется, привлечение к административной ответственности несвойственно функциям контрольных органов.

Сущность надзора, на наш взгляд, заключается в юридически значимой (правоприменительной) деятельности государственных органов по разрешению конкретных юридических дел. Его целью является пресечение нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Признаками надзора: 1) осуществляется только государственными органами; 2) носит публичный и государственно-властный характер и связан с наблюдением за соблюдением режима законности; 3) осуществляется в строгом соответствии с установленной формой и определенной законодательством процедурой; 4) его результаты имеют соответствующее документальное оформление и порождают правовые последствия; 5) в случае выявления нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, надзорный орган имеет право выдавать поднадзорному лицу обязательное для исполнения предписание. При неисполнении данного предписания надзорный орган имеет право в судебном порядке разрешать данное дело (выступать в качестве истца в суде); 6) в случае выявления нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, надзорный орган также имеет право по общему правилу применять к нарушителю меры административной ответственности и требовать привлечения соответствующих лиц к иной ответственности (в том числе дисциплинарной). Отметим, что прокуратура не вправе применять к нарушителю трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, меры административной ответственности, но это скорее исключение, чем правило для надзорных органов. Решение надзорного органа может быть обжаловано в судебном порядке.

Органами государственного надзора являются прокуратура, федеральная инспекция труда, надзоры по видам деятельности (в том числе за соблюдением требований по безопасному ведению работ).

Проблема разграничения контроля и надзора носит отнюдь не только теоретический характер. Это тем более важно, что прямо влияет на объем полномочий надзорных и контрольных органов. Данное разграничение может послужить ориентиром и для законодателя, разделяющего данные понятия, но не дающего их дефиниций и различий в компетенции. Это привело к ситуации, когда ряд исследователей вообще не видят практической необходимости в разделении надзора и контроля в трудоправовой сфере. Нам такая позиция не кажется обоснованной. Иную, разделяемую нами позицию о важности разграничения надзора и контроля в сфере труда отстаивали А. А. Абрамова, Л. Г. Коняхин и др.

Соотношение понятий «контроль» и «надзор» видится нам в следующем ракурсе:

1) контроль может предшествовать надзору, быть составной частью сложного контрольно-надзорного процесса. В этой связи надзорные органы по общему правилу могут осуществлять и функции контроля (естественно, не оценивая деятельность контролируемых лиц с точки зрения целесообразности). Надзорные органы могут осуществлять и исключительно надзорные функции, если о выявленных случаях нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов они получили сообщение от контрольного органа или иных заинтересованных лиц;

2) исключительно контрольные функции могут осуществлять профсоюзы и иные социальные партнеры, в связи с чем такой контроль и носит социально-партнерский характер. Контроль государственных органов может являться первой стадией сложного контрольно-надзорного процесса. Контролирующий и контролируемый могут состоять в отношениях власти — подчинения, тогда как надзирающее и поднадзорное лицо в иерархичных отношениях состоять не могут;

3) контроль может быть связан не только с выявлением нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, но и с проверкой целесообразности деятельности подконтрольных субъектов. Контроль по объему шире надзора, предполагает большую степень вмешательства в деятельность подконтрольного субъекта. Надзорные органы могут осуществлять исключительно надзор за соблюдением режима законности, что, впрочем, не исключает их ограниченное вмешательство в деятельность поднадзорных лиц в целях устранения выявленных нарушений. Исключение составляет прокуратура, надзор которой носит не только универсальный, но и наиболее «чистый» характер.

Вместе с тем в практической деятельности часто сочетаются внешний контроль и государственный надзор и трудно определить, где кончается один и начинается другой. Это, на наш взгляд, связано с существованием сложного двухступенчатого контрольно-надзорного процесса, каждая из ступеней которого обладает относительной самостоятельностью и имеет определенные отличия (по компетенции и функциям органов, их осуществляющих, методам выявления нарушений, способам реагирования на эти нарушения и глубиной вмешательства в деятельность проверяемых лиц). При этом надзор и контроль можно считать различными формами проверочной деятельности уполномоченных на то определенных государственных и общественных органов, в чем мы согласны с Л. Г. Коняхиным.

Трудоправовой контроль (надзор) как институт трудового права. Для начала отметим, что как с позиций теории вопроса, так и с позиции практики применения действующего законодательства следует разграничивать два понятия:

а) «контроль (надзор) за соблюдением норм трудового права»,

б) «трудоправовой контроль (надзор)».

Первое понятие более емкое, межотраслевое, которое основано на общем предмете контроля. Контроль и надзор за соблюдением норм трудового права регулируется нормами различных отраслей права, не только трудового права, но и конституционного, административного, гражданско-процессуального отраслей права, а также международного права. Примером может служить судебный, в том числе конституционный, нормоконтроль в отношении нормативных правовых актов о труде, прокурорский надзор за соблюдением трудового законодательства. Порядок проведения государственного специализированного надзора (энергетический, санитарно-эпидемиологический и др.) регламентируется нормами административного законодательства. Упоминание в ТК РФ (ст. 366—369) этих видов надзора не меняет их отраслевой принадлежности к административному праву. Такое понимание контроля позволяет решать проблемы оптимизации межотраслевых связей в целях обеспечения эффективного правового регулирования названной сферы общественной жизни.

Трудоправовой контроль (надзор) — это более узкое отраслевое понятие, которое связано с трудовым и производными от него отношениями, деятельностью по контролю (надзору) субъектов трудового права. Порядок и средства осуществления такого контроля должны определяться природой трудовых прав и обязанностей субъектов этой отрасли права.

Традиционно контроль (надзор) в любой отрасли права рассматривается как предусмотренная законом деятельность уполномоченных органов по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений соответствующими субъектами, проводимая в формах: 1) проверок и принятия мер по пресечению или устранению выявленных нарушений; 2) систематического наблюдения (мониторинг) за исполнением обязательных требований подконтрольными (поднадзорными) субъектами. Соответственно, в каждой отрасли права это своя отраслевая источниковая база правового регулирования, «свои отраслевые» субъекты, с соответствующими полномочиями. В публичных отраслях права речь идет о государственном, ведомственном и муниципальном контроле (надзоре). В частных отраслях контрольные и надзорные функции выполняют и иные субъекты, например сторона договора подряда.

Купить

Внимание! Авторские права на книгу "Охрана труда и трудоправовой контроль (надзор). Научно-практическое пособие" (Лушников А.М., Лушникова М.В.) охраняются законодательством!

Охрана труда и трудоправовой контроль (надзор). Научно-практическое пособие

Оглавление

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

3.2. Учение о трудоправовом контроле:
новые подходы

ЛитГид

Помощь

Книги

ЛитГид в соцсетях