Проблемы Общей части права социального обеспечения. Монография

Под ред. Тучковой Э.Г.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 20.07.2017 ISBN: 9785392250110 Язык: Объем текста: 459 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Основные этапы становления систем социального обеспечения. Понятие социального обеспечения и его место в общей системе социальной защиты населения

Глава 2. Функции социального обеспечения

Глава 3. Организационно-правовые формы социального обеспечения

Глава 4. Понятие права социального обеспечения

Глава 5. Предмет права социального обеспечения

Глава 6. Метод права социального обеспечения

Глава 7. Система права социального обеспечения

Глава 8. Единство и дифференциация правового регулирования отношений по социальному обеспечению как принцип права социального обеспечения

Глава 9. Источники права социального обеспечения

Глава 10. Проблемы кодификации законодательства о социальном обеспечении

Глава 11. Субъекты права социального обеспечения

Глава 12. Правоотношения в сфере социального обеспечения

Глава 13. Международные стандарты социального обеспечения и опыт их реализации в россии

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 9.
Источники права социального обеспечения

9.1. Проблемы формирования источников права. Формы источников права

Источники права — одна из важнейших ключевых правовых категорий в юридической науке, которая была и остается предметом самого пристального внимания ученых как в общей теории права, так и в отраслевых научных дисциплинах. Многое в теории источников права уже решено раз и навсегда и представляет собой аксиому юриспруденции, однако многое требует еще разработки с новых позиций, модификации, пересмотра.

С началом социальных реформ в России и формированием концепции современного права в юридической науке заметно возрос интерес к общим проблемам, связанным с источниками права, но особенно обострилась потребность в детальном, глубоком их изучении в праве социального обеспечения.

Актуальность исследования во многом предопределена особой социальной значимостью правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере социального обеспечения. Материальная защищенность в старости, при наступлении инвалидности, потери кормильца, рождения детей и других случаях является одной из важнейших гарантий основного права человека — права на жизнь. Нормы права воспринимаются в обществе и соблюдаются людьми не как некая абстракция, изначальная запрограммированность человеческого бытия и не в виде набора духовных ценностей, системы обычаев и традиций, а посредством соответствующим образом оформленных источников права. За источниками права стоит государство, обеспечивающее их реализацию своими возможностями и в первую очередь своей принудительной силой. «Можно по-разному понимать и трактовать право, придерживаться узконормативного или более широкого подхода к праву, включая в его определение в качестве исходных начал идеи свободы, справедливости, гуманизма, но “на выходе” всегда человек соприкасается с тем или иным источником права».

Необходимость исследования источников права социального обеспечения объективно обусловлена также утверждением принципов правового, социального государства, обеспечением прав и свобод человека и гражданина, что на практике часто весьма проблематично. Для того чтобы сделать источники права совершенными и эффективными, необходимо добиться серьезных позитивных сдвигов как в правотворчестве, так и в правоприменении. В первую очередь речь идет о проблемах целостности и единства правового пространства России, правильного понимания соотношения источников права федерального уровня и субъектов Российской Федерации, системности развития источников права, их кодификации, применения объективных критериев дифференциации в правовом регулировании материальных отношений. В праве социального обеспечения прослеживается тенденция увеличения количества, многообразия источников, появления новых видов, таких как: общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры России, модельные законы, соглашения СНГ, нормативные правовые акты субъектов РФ, местного самоуправления, социально-партнерские соглашения, локальные акты. Ведется дискуссия о признании судебного прецедента источником права. Кроме того, происходит изменение предмета права социального обеспечения за счет расширения регулируемых им общественных отношений в связи с модификацией самих видов социального обеспечения (пенсий, пособий, компенсаций, социальных услуг); усложняется само регулирование социально-обеспечительных отношений, которые приобретают новые свойства и признаки, развиваются во все более изменяющихся взаимосвязях с другими пограничными отношениями.

Недостатки в законодательстве, неверно прогнозируемые или вообще не просчитанные социальные последствия применения тех или иных законов (о монетизации льгот, лекарственном обеспечении, пенсионной реформе), оторванность от реальной социально-экономической ситуации в обществе, игнорирование законодателем общественных ожиданий, традиций — все это создает негативный эффект для отдельного человека, общества в целом, государства, перспектив их развития, гармоничного сосуществования, противоречит закрепленной в Конституции страны и неоднократно продекларированной в программных выступлениях Президента РФ идеологии признания высшей ценностью человека, его жизни, прав, социальной защищенности.

Опыт правотворчества последних лет в сфере социального обеспечения показывает, что спонтанные, кулуарные, не прошедшие научной независимой экспертизы, не имеющие экономического обоснования источники права вызывают протест, правовой нигилизм, снижают эффективность правового регулирования, нарушают социальные права граждан.

Динамичность развития права социального обеспечения приводит, с одной стороны, к беспрецедентной «декодификации» законодательства, т. е. резкому увеличению количества законодательных и иных нормативных правовых актов, а с другой — к длительному отсутствию жизненно важных законов. Четко обозначившаяся на современном этапе тенденция игнорирования законодателем решений Конституционного Суда РФ, признающего отдельные нормы права социального обеспечения противоречащими Конституции РФ, по существу девальвирует идею правового государства.

Сложность, запутанность юридического текста источников права социального обеспечения, использование в нем математических формул, большого количества отсылочных норм, отсутствие единства терминологии не дают возможности человеку узнать, осмыслить, правильно понять содержание своих прав и обязанностей, реализовать их своевременно и в полном объеме. В итоге все это сказывается на его социальном статусе, материальном положении, поскольку в большинстве случаев выплаты по системе социального обеспечения для большинства являются единственным источником средств существования в затруднительной жизненной ситуации.

В современных условиях следует отметить влияние на содержание источников права таких процессов, как интернационализация, унификация, гармонизация права. Указанные выше проблемы и многие другие требуют научного осмысления, теоретического и практического анализа, выработки конкретных предложений по совершенствованию правового механизма реализации права граждан на социальное обеспечение, закреплению их в источниках права.

Источники права социального обеспечения являются визитной карточкой отрасли, в них закладываются все достоинства и недостатки социально-обеспечительных отношений. Качество нормативных правовых актов затрагивает интересы всего населения (пенсионные законы, о монетизации льгот, социальном обслуживании, медицинской помощи), поэтому должна быть установлена повышенная профессиональная ответственность за разработку, принятие, применение законов, их действие во времени и пространстве, достижение целей и решение поставленных задач.

В настоящее время значительное большинство принимаемых законов — это внесение изменений в ранее принятые законы, что свидетельствует о низком уровне правотворческой деятельности, нарушении принципов сохранения стабильности правового пространства, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Ускоренное законотворчество приводит к тому, что на практике широко используется тезис «давайте примем закон, а потом внесем в него изменение».

На наш взгляд, системообразующие источники права социального обеспечения должны содержать цели и задачи вводимого правового регулирования, раскрытие основополагающих понятий, обеспечение равенства социальных прав и возможностей, гарантированности определенного социального стандарта, предоставление субъектам правоотношений возможности в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям.

Расширение предмета права социального обеспечения, появление новых видов социальных выплат, услуг увеличивает количество источников права, что обусловливает необходимость их системности, соподчиненности, непротиворечивости, скоординированности, разработки единой, научно обоснованной социальной концепции, отвечающей международным стандартам, направленной на решение ключевых проблем в праве социального обеспечения и, прежде всего, на гарантии реализации права человека на жизнь с помощью норм социального обеспечения, на достойный ее уровень.

Право социального обеспечения, несмотря на огромный массив нормативных правовых актов в сфере социальной защиты человека, не должно раствориться, преобразоваться, трансформироваться в социальное право с безграничным, не определенным собственным предметом и методом правового регулирования. Размывание самостоятельной, общепризнанной отрасли права социального обеспечения приведет к снижению эффективности правового регулирования, хаосу и в конечном итоге к тому, что социальная система станет неуправляемой.

На современном этапе назрела крайняя необходимость, и появились предпосылки проведения кодификации в законодательстве о социальном обеспечении. Окончательное решение данной проблемы в ближайшее время затруднено в силу ее сложности, бесконечных непродуманных, спонтанных, экспериментальных реформ, индифферентности, незаинтересованности законодательных органов. В этой связи целесообразны поэтапная систематизация источников по отдельным видам социального обеспечения, примеры чему уже имеются (законы о детских пособиях, об охране здоровья, социальном обслуживании), обсуждение проекта Пенсионного кодекса РФ.

В условиях, когда социальная защищенность человека зависит от мес­та его жительства, степени социально-экономического развития региона проживания, возможности бюджета и усиливающейся тенденции передачи на уровень субъектов РФ все большего числа социальных выплат и услуг, представляется чрезвычайно важным принятие в первую очередь кодифицированного системообразующего источника на уровне федерации в виде Основ законодательства о социальном обеспечении или иного акта, закрепляющих единый социальный стандарт по уровню, видам, условиям обеспечения, который не может быть понижен в субъектах РФ ни при каких обстоятельствах, и разграничивающих компетенцию в сфере правового регулирования социального обеспечения. Это позволит снизить существующее научно необоснованное расслоение в социальном обеспечении, избавиться от усмотренческого подхода и тем самым снять социальную напряженность в обществе.

Реалии сегодняшнего дня таковы, что процесс защиты человека в трудных жизненных ситуациях является многоуровневым, что находит непосредственное отражение в источниках права. Это уровень федерации, региона, муниципалитета, социально-партнерских соглашений, коллективного договора, индивидуального трудового договора. Сочетание государственного регулирования с договорным будет возрастать, при этом не должно быть подмены одного источника другим, все, что ниже федерального стандарта, может рассматриваться лишь в качестве дополнительного обеспечения, направленного на повышение качества жизни, но не вместо этого стандарта.

Эффективная система защиты прав человека на различных уровнях предполагает внимание законодателя к закреплению финансовых обязательств по реализации передаваемых Российской Федерацией полномочий в сфере социального обеспечения. С целью сохранения гарантированного социального стандарта, принципа равноправия граждан, проживающих в разных регионах, субъекты социально-обеспечительных отношений должны располагать достаточными финансовыми средствами.

В целях повышения уровня гарантий социальных прав человека, создания равных возможностей в получении государственной помощи и поддержки первичные нормы по основным видам социального обеспечения должны содержаться прежде всего в законах. Иные нормативные правовые акты могут закреплять лишь правовой механизм их реализации.

Разработка источников права социального обеспечения, отвечающих критериям социального государства, общепризнанным принципам и нормам международного права, в качестве основной цели предполагает не борьбу с бедностью, а предупреждение обнищания, создание условий жизни, достойной человека как личности, а не на уровне прожиточного минимума (физиологических потребностей).

Исследование содержания источников права социального обеспечения позволяет сделать вывод об отсутствии системности, эволюционности, скоординированности решения проблем в данной сфере. Так, например, вновь принимаемые законы, с одной стороны, направлены на повышение социальной защищенности семей с детьми, предусматривают расширение круга лиц, видов пособий, повышение их размеров, а с другой — существенно ограничивают сроки ухода за больным ребенком с выплатой пособия по временной нетрудоспособности, по сравнению с ранее действовавшими. Имеются противоречия между Трудовым кодексом РФ (ст. 256) и ст. 12 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях». Представляется крайне важным проведение правовой, научной экспертизы проектов источников права на соответствие их общим принципам, целям, идеологии, концепции поставленной задачи, что позволит законодателю избежать взаимоисключающих положений и обеспечить бесконфликтное правовое регулирование отношений.

Требуется более углубленное, взаимопроникающее, заинтересованное сотрудничество правотворческих органов с наукой, обладающей комплексным, системным подходом к изучению не только российского, но и международного, зарубежного законодательства, имеющей теоретические и практические наработки по важнейшим вопросам социального обеспечения, по разработке проектов законов, по перспективам развития отрасли. Законы должны быть наукоемкими.

Утрачивается традиция своевременного приведения в соответствие с вновь принятыми источниками права ранее действовавшего законодательства и своевременной публикации перечня утративших силу нормативных правовых актов, что вызывает большие сложности в правоприменении. Полагаем, что неукоснительное соблюдение соответствующих требований в процессе подготовки проектов нормативных актов крайне необходимо. При этом одновременно с вступлением закона в силу должен быть принят весь пакет соответствующих подзаконных нормативных актов.

Практика применения законодательства показывает большие трудности, а в некоторых случаях и недоступность бесплатного получения различных видов социального обеспечения (жизненно необходимых лекарственных средств, медицинской помощи, санаторно-курортного лечения, технических средств реабилитации и др.), гарантированных государством. Представляется, что в законе следует предусмотреть возможность приобретения в исключительных случаях социальных услуг за собственные средства с последующей обязательной, своевременной компенсацией по упрощенной процедуре. Данная норма позволит реально гарантировать соответствующее право.

Для настоящего времени крайне актуальна мысль, высказанная в юридической литературе, о необходимости реализации в источниках права «общественных ожиданий», учета общественного мнения о желаемых правовых нормах, о желаемых законах. Адекватное отражение общественных потребностей является основным показателем качества нормативного правового акта, только те законы, которые несут в себе идею защиты интересов человека, имеют право на существование. Отступление от этого принципа приводит к социальной напряженности, нарушениям, противоправному поведению, правовому нигилизму. Существует проблема некачественных социальных законов, нарушающих права человека, о чем свидетельствует возросшее количество решений Конституционного Суда РФ по различным видам социального обеспечения. Необходимо ввести ответственность законодательной, исполнительной власти за принятие не отвечающих общественным интересам источников.

Развитие правовой мысли России характеризуется поисками новых форм выражения права. Ученые стали проявлять все большую терпимость к идее расширения видов источников права за счет нетрадиционных форм, активно идет процесс анализа развития современного права, его освобождения от груза идеологических догм и предрассудков, обогащения на базе изучения мирового опыта, приведения в соответствие с новыми общественными условиями и потребностями. Растет количество достаточно аргументированных работ по данной проблеме.

Появление новых источников не означает девальвации прежних, многие из них получили возможность полной реализации в новых условиях. Так, среди источников права социального обеспечения советского периода, несмотря на признание закона главенствующим источником права, основные виды социального обеспечения регулировались, как правило, подзаконными нормативными актами, и только начиная с 90-х гг. прошлого века проявилась тенденция формирования российской системы социального обеспечения на базе законов.

В условиях необходимости расширения сферы социальной защиты человека при капитализме, появления новых видов страховых рисков, углубления контактов с другими странами все труднее становится обходиться прежним классическим набором источников права.

Современная юриспруденция расширяет перечень источников права за счет новых форм, имеющих как своих сторонников, так и противников. Речь идет о таких категориях, как естественное право, принципы, правосознание, правовые позиции, право юридической экспертизы и др. Не претендуя на исчерпывающее описание всех нетрадиционных форм права, остановимся лишь на некоторых из них, которые наиболее ярко проявляют себя в отечественном праве.

«Право, — пишет М. В. Баглай, — вообще нельзя сводить только к писаной его части, к позитивному праву. Кроме позитивного правового регулирования, всегда подверженного опасности перегибов и соблазнам авторитарных решений, существуют общечеловеческие представления о свободе и справедливости, составляющие суть права. Эти представления относятся к вечным ценностям и служат главным критерием демократизма любой системы права».

Трудно не согласиться с утверждением автора, что сохранение демократии нуждается в постоянном напоминании государству о существовании определенного минимума незыблемых прав человека, которые никогда не могут быть принесены в жертву целесообразности. Естественное право должно оставаться основой правосознания граждан, законодателей, чиновников, судей, постоянно присутствовать в процессе применения позитивного права. В плоть и кровь народной жизни должна войти истина: если закон противоречит естественному праву, он ничтожен.

Представляется, что, несмотря на то что Конституция РФ закрепляет широкий круг прав и свобод человека, являющихся естественными правами (на жизнь, на социальное обеспечение и др.), придавая тем самым конституционному правопониманию естественный характер, в современных условиях естественное право можно рассматривать лишь как часть правового сознания, гарантию демократических институтов, а не в качестве формального источника права.

В качестве доктринальных источников права в специальной литературе рассматриваются принципы права. В советской юриспруденции принципы права традиционно не признавались формальными источниками права, хотя им посвящалось значительное количество научных трудов. Г. Н. Манов пишет по этому поводу следующее: «Отмечая важную роль принципов права в правотворчестве и правоприменении, советская правовая доктрина вместе с тем не признавала за ними статуса источника права в формальном смысле. Это аргументировалось тем, что принципы права не имеют собственной формы выражения, а обладают формой того акта, составной частью которого они являются».

В настоящее время в процессе реформирования государственно-правового устройства России вопрос о принципах права как источниках правотворческой и правоприменительной деятельности субъектов права приобретает особую значимость. При этом следует уточнить, что в данном случае принципы-источники рассматриваются как то, что питает мысли нормотворца, а не как форма выражения его деятельности.

Главным, на наш взгляд, должно стать стремление законодателя сформулировать и закрепить принципы, на которых строится содержание нормативных правовых актов, исходя из норм, принципов Конституции, имеющих общеобязательную силу. Поэтому придание общеправовым принципам категории «источника» сегодня мало что изменит. Возможно, в отдаленной перспективе будут сформулированы принципы российского права в качестве самостоятельного источника права, лежащего в основе всей правовой системы, закреплены гарантии и процедура их реализации.

Наряду с принципами в юридической науке отдельными авторами высказывается мнение, что «правосознание должно быть источником права».

Полная автономия правосознания, которое открыто выполняет роль источника права, — явление достаточно редкое. Такая метаморфоза может произойти в результате революций, реже — реформ, а также в связи с бездействием иных источников права по разным причинам. Наиболее очевидна революционная судьба правосознания. Весьма характерным явлением первых лет советской власти было частичное использование старого законодательства, если оно не противоречило революционному правосознанию.

Действующее законодательство не содержит отсылок к правосознанию, т. е. непосредственно этот термин не воспроизводится в текстах нормативных правовых актов. Однако широко используются слова, словосочетания, означающие элементы правосознания (разумность, справедливость, общий смысл права и т. п.). Таким образом, несмотря на отсутствие законодательного закрепления правосознания в качестве формы права, оно действует.

Соответствие источников права правосознанию — самое желаемое состояние, так как подобная гармония содержит залог эффективности правовых норм. Резкое, а тем более полное несовпадение этих явлений может привести к отмене источников права.

Анализ некоторых доктринальных нетрадиционных форм права позволяет выявить их некоторые общие признаки, отмеченные в юридической литературе.

Во-первых, они напрямую не связаны с творчеством органов государственной власти. Во-вторых, их письменное изложение может не отвечать требованиям законодательной техники. В-третьих, они могут не быть структурированы вообще, или их строение сильно отличается от структуры нормативного правового акта. В-четвертых, они могут не иметь письменной оболочки, так как для них это обстоятельство не имеет значения. В-пятых, их объединяет судьба непризнанных форм права. В-шестых, пользователи данных форм находятся в чрезвычайно сложном положении, ибо должны сами обнаружить это ускользающее право, формализовать его для своих целей и затем сделать соответствующие выводы и оценки поведения субъектов. И еще важно: эти формы создаются при отсутствии прописанных правотворческих процедур. Нередко их возникновение, становление и совершенствование происходит в течение очень длительного периода времени и вне определенных стадий (процедур).

Юридическая Под ред. Тучковой Э.Г. Проблемы Общей части права социального обеспечения. Монография

Юридическая Под ред. Тучковой Э.Г. Проблемы Общей части права социального обеспечения. Монография

Актуальность монографии чрезвычайно велика в связи с тем, что до настоящего времени в стране отсутствует законодательное закрепление основополагающих начал данной отрасли права, таких как цели, задачи, принципы, предмет правового регулирования и др. В монографии подводится некий итог развития и состояния научной мысли по основным теоретическим проблемам Общей части права социального обеспечения на момент ее издания, позволяющий формировать системное научное представление о позициях ученых, показать круг новых проблем, нуждающихся в научных исследованиях, дать критическую оценку участившимся попыткам внедрения в систему социального обеспечения коммерческих начал и элементов частноправового регулирования.<br /> Законодательство приводится по состоянию на апрель 2017 г.<br /> Монография принесет пользу всем, кто интересуется наукой, преподает данную учебную дисциплину, будущим юристам, аспирантам, докторантам, молодым ученым, делающим только первые шаги на научном поприще.