Правовая политика: основы теории и практики. Учебно-методический комплекс

Малько А.В., Затонский В.А.

Возрастное ограничение: 12+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 10.09.2014 ISBN: 9785392161874 Язык: Объем текста: 365 стр. Формат: epub

Оглавление

Предисловие

Методические рекомендации по изучению и преподаванию курса. Цели и задачи учебной дисциплины

Планируемые результаты освоения учебной дисциплины

Образовательные технологии

Программа курса. Раздел I. Правовая политика: история исследования, понятие, признаки

Раздел II. Цели, средства, формы реализации и принципы правовой политики

Раздел III. Виды правовой политики и пути их оптимизации

Рекомендуемая литература по всему курсу

Методические материалы для изучения конкретных тем

Методика выполнения контрольных работ и примерные варианты заданий

Перечень вопросов к зачету (экзамену)

Учебник (краткий курс). Глава 1. История исследования правовой политики

Глава 2. Понятие и признаки правовой политики

Глава 3. Правовая жизнь общества как объект правовой политики

Глава 4. Цели, приоритеты и принципы современной российской правовой политики

Глава 5. Средства правовой политики

Глава 6. Формы реализации правовой политики

Глава 7. Отраслевые и межотраслевые разновидности правовой политики

Глава 8. Уровни правовой политики

Глава 9. Правовая политика различных субъектов. Иные разновидности правовой политики

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

ГЛАВА 5.
СРЕДСТВА ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

§ 5.1. СРЕДСТВА В ПОЛИТИКЕ: ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

В структуре политической деятельности принципиально важным является не только умение ставить соответствующие цели, но и грамотно использовать эффективные средства их достижения.

Средства в политике представляют собой инструменты и технологии, ведущие к осуществлению политических намерений, превращению идеальных стремлений в реальные действия и результаты. Это совокупность возможностей осуществлять политику и власть, использовать их в интересах общества или каких-либо политических сил. Это все политические методы, рычаги, формы, ресурсы, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов политики, обеспечивается достижение поставленных целей.

Средствами политики выступают, например, забастовки, пропагандистские кампании, вооруженные действия, переговоры, обещания, критика политических оппонентов, запугивание людей, митинги, демонстрации, выборы, референдумы, этические и правовые нормы и т. д. Они могут быть жесткими (крайними), нацеленными на быстрое, без задержки на промежуточных этапах получение желаемого результата, и мягкими (умеренными), использование которых дает множество промежуточных результатов, требует большего времени и не порождает столь острых конфликтов, как первый тип средств.

В качестве основных средств, употребляемых политической властью, можно выделить следующие две группы: 1) средства, возникающие вне сферы политики (традиции, обычаи и иные социальные нормы, деньги, доверие и т. п.); 2) средства, возникающие в сфере политики, создаваемые самой властью (политическая символика и ритуалы, политические речи, манифестации, лоббизм, популизм и т. д.).

Виды средств, применяемых в политике, во многом зависят от особенностей конкретного общества, его политической культуры, менталитета.

Поскольку проблем и задач, которые ставятся и решаются в политике, великое множество, а их разнообразие внушительно, столь же широким должен быть и набор используемых здесь средств. В значительной степени именно от разнообразия освоенных средств политической деятельности зависят ее характер, возможности и результаты. Так, выборы активизируют политическую жизнь страны, региона или отдельного населенного пункта и актуализируют использование подчас самых многообразных средств. Не зря ведь говорят, что в предвыборной борьбе все средства хороши, особенно, если это средства массовой информации. Кроме того, динамика политической жизни, меняющиеся цели политических элит требуют постоянного обновления системы средств, внесения соответствующего необходимого разнообразия в их арсенал, что является выражением известного кибернетического закона. Вместе с тем важно учитывать неодинаковую природу и истоки целей и средств, существующих, в том числе, и в политике. Если цели зависят в большей степени от потребностей общества, то средства – от его культурного уровня и ресурсов, прежде всего от экономики страны.

Между целями и средствами существует взаимозависимость, своеобразное взаимодействие. С одной стороны, цель во многом предопределяет используемые средства. «Благая цель может сообщить ценность только таким средствам, которые достаточны и действительно ведут к цели» (Д. Юм). Более того, по мнению А. А. Зиновьева, «подлинная цель воплощается в средствах. Например, если человек делает гнусность ради некоей благородной цели, последняя есть обман, а реальная цель и есть эта гнусность...».

С другой же стороны, средства, влияя на достигнутый результат, определяют реалистичность или утопичность цели, корректируют ее основные параметры, вплоть до отказа от тех идеалов, которые оказались на сегодняшний день недостижимы. Объективный результат дают, как правило, не цели, а средства, используемые при их реализации. Несоответствие средств ведет и к существенному различию целей и получаемых результатов, что, по принципу обратной связи, дискредитирует сами цели. «Тот, кто игнорирует средства, – верно замечено А. И. Экимовым, – тот ставит под сомнение и саму цель».

Это же имел в виду, по сути, и И. А. Ильин, который подчеркивал, что «средство, убивающее свою цель, есть неверное и неправое средство: творящий его попирает самую сущность своей цели и несет вину». Так, популизм, если он применяется в качестве основного средства достижения властных целей, использует прямую апелляцию к общественному мнению и опору на массовые настроения. Поэтому он неизбежно сориентирован на упрощение политической ситуации, а в ряде случаев и на вульгаризацию предлагаемых обществу целей.

Искусство политики как раз и состоит в умении соизмерять ее цели и средства, в умении использовать в наиболее оптимальном варианте те или иные средства для достижения конкретных целей.

«Целый ряд авторов, – отмечает А. А. Зиновьев, – рассматривает политику как умение добиваться целей любыми средствами («цель оправдывает средства»), умение маскировать подлинные цели и придавать благородный вид грязным средствам их достижению, умение вводить в заблуждение противника, умение манипулировать людьми, умение управлять людьми и заставлять их выполнять волю правителей. Это мнение близко к истине. Никакой моральной политики вообще не существует. Правила морали тут вообще неприменимы. Политика не аморальна. Она не является моральной, то есть в ней действуют свои правила, не имеющие ничего общего с правилами морали. Стремление придать политике моральный вид есть один из приемов политики вводить в заблуждение массы с целью использования их в интересах политиков...». «В любой политической системе, – подчеркивает Б. Ю. Кагарлицкий, – цель есть не более чем способ оправдания средств».

Вместе с тем важно стремиться к тому, чтобы при реализации политических целей приемлемы были далеко не любые средства. От тех целей, достигнуть которые можно лишь с помощью явно антигуманных действий, следует отказываться. Убедительную трактовку соотношения целей и средств дает Н. А. Бердяев: «цель уходит в отвлеченную даль, средства же остаются непосредственной реальностью... Когда применяют злые, противоположные целям средства, то до цели никогда не доходят, все заменяют средствами и о целях забывают... Цель имеет смысл лишь тогда, если ее начать осуществлять сейчас же, тут».

Новейшая история России ярко подтверждает справедливость такого подхода к соотношению целей и средств в политической жизни. В частности, «реформаторы» 1990-х гг., решившие «покончить с очередями» в России, «тоталитарностью» в ней, используя безнравственные и противозаконные средства, привели страну к развалу. «Во-первых, они старались претворить реформы в жизнь как можно скорее. Разрушение старой системы стало их главной целью. В то же время пренебрежение законом как таковым позволяло им смотреть сквозь пальцы на нарушения закона другими, пользовавшимися любыми способами проникновения в основное русло российской экономики. Скорость процесса реформ и их криминализации разрушали цели демократии. Реформаторы верили, что если не обращать внимание на то, каким образом первые капиталисты нажили свои средства, то независимо от способа обогащения они поведут себя как рациональные экономические деятели, заинтересованные в защите со стороны государства, основанного на законе. На практике через семь лет реформ, проведенных в атмосфере беззакония, в экономике России не оказалось места самому закону, ибо главным принципом стало не производство, а воровство».

Думаем, глубоко символичной выступила в то время и идея «либерал-реформаторов» о том, что государство должно быть своего рода «ночным сторожем». Пока ночью оно «сторожило», днем, когда «спало», «отдыхало» после «тяжелой работы», жулики различных мастей разворовывали основные ценности, принадлежавшие всему обществу. Таких «сторожей», которые не выполнили своих обязанностей (а в ряде случаев, возможно, и участвовали в воровстве), обычно либо сажают в тюрьму, либо увольняют.

В нашей политической жизни эпохи перестройки и «реформ» произошел существенный разрыв между целями и средствами их достижения. Так, руководство страны всеми силами пыталось рассматривать Россию как западную страну, присоединить ее к лику «цивилизованных» государств и т. п. Именно это обстоятельство связано с активным и подчас механическим заимствованием соответствующих институтов (президент, государственный секретарь, Конституционный Суд и т. д.) и терминологии (мэр, спикер, сенатор, Белый дом и проч.). И хотя цели и внешняя атрибутика действительно больше стали походить на западные, средства их достижения во многом остались восточными. В подобной ситуации известный лозунг «цель оправдывает средства» власть посчитала вполне приемлемым.

Или взять другой пример, когда принцип «цель оправдывает средства» взят на вооружение НАТО и отдельными руководителями западных стран, которые, якобы, пытались «защитить» албанскую часть населения Косово с помощью «коврового» бомбометания, лицемерно-военными средствами решая весьма непростую щепетильную проблему. 27 марта 1999 г. Государственная Дума Российской Федерации приняла специальное постановление с осуждением агрессии НАТО против Югославии. В принятом документе, в частности, отмечается, что «военные действия против Югославии, предпринятые Североатлантическим альянсом без санкции Совета Безопасности ООН, взрывают всю систему международной безопасности», что палата «решительно требует немедленного прекращения военных ударов по Югославии и актов насилия в Косово и Метохии и настаивает на безотлагательном возобновлении политических переговоров с целью нахождения путей разрешения конфликта исключительно мирными средствами на основе принципов уважения суверенитета и территориальной целостности Югославии, а также полного соблюдения международно-правовых норм в области защиты прав человека и национальных меньшинств».

Современная наука не может определить, какие средства являются моральными и эффективными применительно ко всем случаям политической практики. Но она правомерно устанавливает гуманистические пределы в использовании средств для достижения определенных политических целей. К этим пределам относятся: недопустимость политического, информационного и других видов террора; приоритетность мирных средств устранения антинародных политических режимов, применение вооруженных сил лишь в тех ситуациях, когда использованы все мирные средства; использование ядерного или других видов оружия массового уничтожения для решения спорных международных вопросов.

Подчас цели в политике подменяются средствами. Так, в эпоху правления Б. Н. Ельцина «кричащую» цель в «период реформирования» – повышение благосостояния большинства населения, сохранение стабильности и обеспечение прав личности, подменили средствами – переходом к рынку (любой ценой, даже если далеко не все «перейдут», дойдут до очередного светлого будущего). Ведь сам по себе переход российского общества к рыночным отношениям не должен был ни при каких обстоятельствах трансформироваться в самоцель. Он – лишь средство, призванное перевести общественные отношения в новое, более свободное и инициативное состояние.

Таким образом, одним из основных моментов в современной российской политике можно считать способность властвующей политической элиты ставить реалистичные, социально ориентированные цели и достигать их вполне прагматичными, соразмерными, достойными средствами.

§ 5.2. СИСТЕМА СРЕДСТВ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Инструментальный подход к правовой политике позволяет более полно выявить возможности данного явления и отдельных его видов, раскрыть их потенциал. А потому пришла пора основательнее взглянуть на систему средств, с помощью которой формируется и реализуется правовая политика.

Средства правовой политики – это инструменты и деяния, используемые для достижения целей и задач правовой политики, для реального осуществления стратегических правовых идей.

Средства правовой политики обусловлены не только целями, но и первоочередными задачами (приоритетами) и направлены на обеспечение провозглашенных целей и приоритетов. В качестве юридических средств выступают различные инструменты (установления) и деяния (технологии), которые способны достигнуть поставленных высоких идеалов правовой политики.

К инструментам как средствам правовой политики относят различные нормативные установления, отличающиеся субстанциональностью и статичностью. Речь идет прежде всего о правах и обязанностях, льготах и запретах, поощрениях и наказаниях, правовых режимах и правовых основах, правовых актах и институтах права и т. д.

Важно также иметь в виду, что инструменты правовой политики имеют многоуровневый характер, в силу чего выделяют инструменты первичные (простые) и комплексные (сложные). Если первичные выступают в качестве элементарных, наиболее простых инструментов (те же дозволения, запреты, приостановления и другие), то комплексные складываются из элементарных, первичных и представляют собой сложносоставные юридические образования (правовые режимы). Можно выделить и суперсложные средства, включающие в себя как первичные (простые), так и комплексные (сложные) инструменты. К таковым относятся, в частности, правовые основы, под которыми, на наш взгляд, следует понимать систему принципов и правовых актов (нормативных, правоприменительных, интерпретационных, договорных и других), создающую юридическую базу для создания либо функционирования социально-правовых институтов (например, государственного управления, судебной власти, общественных объединений и т. д.), для осуществления той или иной юридической деятельности (правовые основы противодействия терроризму, коррупции, наркотизму и т. п.). Следовательно, принципы (как простой инструмент) и правовые акты (как сложный инструмент), являются составными частями правовых основ, которые выступают суперсложными и потому важнейшими средствами правовой политики.

К деяниям можно отнести те или иные технологии, разнообразные акты практического воплощения нормативных установлений в жизнь. Это вынесение решения судом, отвод судьи, подписание договора, подача жалобы, издание приказа о назначении на должность, внесение законопроекта на рассмотрение, наложение вето на тот или иной закон, выражение вотума недоверия правительству, объявление импичмента президенту и т. п.

Конечно же, как правило, при достижении тех или иных приоритетов правовой политики требуется не одно средство, а целая система. Например, решение такой первоочередной задачи правовой политики, как правовое ограничение органов публичной власти в целях недопущения злоупотреблений, возможно лишь с помощью целого арсенала средств: от первичных инструментов до соответствующих деяний.

Поэтому использование системного подхода в ограничении органов публичной власти позволяет рассматривать ограничивающие средства как целостное множество элементов в совокупности отношений и связей между ними. Все части системы между собой взаимосвязаны и действуют в деле ограничения власти как целое.

Важно знать место и роль каждого конкретного и комплексного правового ограничения в системе правовых ограничений: а) каким образом комплексные правовые ограничения составляются из конкретных; б) как комплексные правовые ограничения между собой связаны и какую роль в этом процессе играют конкретные ограничения; в) как связаны между собой конкретные (первичные) правовые ограничения и какую роль в этом играют комплексные.

Особое место в системе правовых ограничений занимают меры юридической ответственности: во-первых, они выступают гарантирующим средством, во многом обеспечивающим иные правовые ограничения государственной власти; во-вторых, в определенной мере выступают логически завершающим юридическим инструментом в системе правовых ограничений (на уровне санкций); в-третьих, являются наиболее «болезненными» для чиновников, ибо связаны с наступлением неблагоприятных последствий. Наличие мер юридической ответственности, наряду с иными средствами, делает запрет эффективным средством правового регулирования. В российском законодательстве нормы, содержащие ограничения для государственных служащих, часто остаются без санкций, что превращает их в пустую декларацию.

Например, в настоящий период граждане в жалобах на действия или бездействие должностных лиц вынуждены пользоваться Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который был принят 2 мая 2006 г. В нем установлены общие правила подачи заявлений. Срок для реакции на жалобы – месяц. Однако, как показывает практика, названный закон учитывает далеко не все ситуации. Бывает, что на жалобы граждан надо отреагировать очень быстро. Но такой «ускоряющей» нормы нет. Обращения чаще всего «спускают» тем, на кого люди жалуются. И получатели заявления в лучшем случае отделываются ничего не значащими фразами, не неся совершенно никакой персональной ответственности.

Все конкретные и комплексные правовые ограничения для органов публичной власти устанавливаются так или иначе в соответствующих нормативных правовых актах: Конституции, законах, подзаконных актах. Причем это делается как на общефедеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Наиболее последовательно и основательно правовые ограничения для органов государственной власти и должностных лиц (в целях недопущения злоупотреблений) закрепляются сейчас в административных регламентах, которые с помощью соответствующих процедур регулируют процесс оказания государственных услуг населению, и тем самым сдерживают чиновничью прыть. Таких документов принято уже достаточно много. Кроме того, существенное значение имеют содержащиеся в положениях о федеральных министерствах запреты устанавливать не предусмотренные законами и правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении правового регулирования функции и полномочия органов, равно как и вводить ограничения прав граждан и юридических лиц вне нормы закона и указанных актов.

Сейчас наступает важный этап в реализации системного проекта по совершенствованию современного государственного механизма управления – этап электронного правительства. Информационные технологии упростят процедуры, уберут неэффективные расходы и избавят граждан от очередей, а в конечном счете облегчат им жизнь.

Юридическая Малько А.В., Затонский В.А. Правовая политика: основы теории и практики. Учебно-методический комплекс

Юридическая Малько А.В., Затонский В.А. Правовая политика: основы теории и практики. Учебно-методический комплекс

Пособие подготовлено в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования и предусматривает изучение актуальных проблем формирования и осуществления правовой политики в современной России. Правовая политика рассматривается как категория XXI века, заметно влияющая на правовое развитие страны, на выстраивание ее полноценной правовой системы, на упорядочение весьма противоречивой правовой жизни российского общества. Сочетание в одном издании учебной документации, методических материалов, краткого учебника позволяет увеличить интенсивность освоения одной из важнейших теоретико-правовых дисциплин, делает книгу в равной степени полезной как обучающимся, так и обучающим.<br /> Книга адресуется прежде всего магистрантам юридических вузов, но может быть интересна также преподавателям и научным работникам, юристам-практикам, сотрудникам органов государственной власти и органов местного самоуправления, депутатам, всем, кто имеет стремление повысить свой теоретико-правовой уровень и профессиональную квалификацию.

Внимание! Авторские права на книгу "Правовая политика: основы теории и практики. Учебно-методический комплекс" (Малько А.В., Затонский В.А.) охраняются законодательством!