С целью раскрытия обозначенных в названии параграфа вопросов автор считает необходимым определить особенности процедур в наложении санкций муниципально-правовой ответственности; решить проблему конкуренции процедур и санкций муниципально-правовой ответственности, выявить противоречивость законодательного закрепления и предложить пути их решения.

Привлечение к муниципально-правовой ответственности того или иного субъекта муниципально-правовых отношений, как было отмечено ранее, напрямую связано с его муниципально-правовым статусом.

Процедура привлечения к ответственности субъектов муниципально-правовых отношений представляет собой деятельность уполномоченных законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, Уставом муниципального образования и других муниципально-правовых актов по выявлению правового и материального основания ответственности, определению вида юридической ответственности и санкции за нарушение нормы права, наложению санкции на соответствующего правонарушителя.

В свою очередь, под процедурами муниципально-правовой ответственности необходимо понимать наложение негативных санкций за нарушение норм правовых актов, отнесенных к отрасли муниципального права России, исключительно на субъектов, наделенных полномочиями в сфере организации и осуществления местного самоуправления, возложения позитивных санкций за успешное решение вопросов местного значения.

При этом процедуры муниципально-правовой ответственности за решение вопросов местного значения в России в обязательном порядке должны предусматривать участие в процессе наложения санкции муниципально-правовой ответственности населения муниципального образования.

По мнению Н. Н. Черногора, к числу специфических признаков процедурного режима прежде всего следует отнести его связь с конкретным отраслевым методом и способом правового регулирования, которые и порождают элементы своеобразия в процессе реализации муниципально-правовой ответственности. Регулирование общественных отношений материального и процедурного характера, связанных с реализацией ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, осуществляется императивным методом и при помощи способов обязывания и запрещения. Реально это находит свое воплощение в конкретном процедурном режиме, который возможно определить как юрисдикционный процедурный режим. Основная особенность этого процедурного режима в том, что он сочетает в себе принципы местного самоуправления, позитивного избирательного права, юридической ответственности и требования конституционного, избирательного и муниципального права.

С нашей точки зрения, особенностью процедур наложения санкций муниципально-правовой ответственности является их разнообразие, возможность участия населения на любой стадии и закрепление процессуальных норм на трех уровнях публичной власти.

Конкуренция процедур и санкций.

Как показало проведенное исследование, санкции муниципально-правовой ответственности могут применяться в качестве самостоятельных либо дополнительных, применяемых к наказаниям конституционно-правового, административно-правового, уголовного, гражданского или дисциплинарного характера.

Возникает ситуация, при которой санкции муниципально-правовой ответственности дополняют санкции уголовной, административной, гражданской, конституционной и дисциплинарной ответственности либо конкурируют с ними за право быть примененными в конкретном случае. Однако гражданско-правовые санкции не имеют своей целью защиту сферы организации и осуществления местного самоуправления и существуют как бы вне ее. Они направлены на защиту прав и законных интересов субъектов общественных отношений, вступающих в отношения с органами местного самоуправления и их должностными лицами по вопросам реализации принадлежащих им прав и законных интересов, защиты этих прав.

Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих (ст. 27 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации») и ее санкции также направлены в первую очередь не на защиту порядка организации и осуществления местного самоуправления, а на обеспечение законности и дисциплины в системе муниципальной службы.

Поэтому тут возможно говорить об основных и дополнительных санкциях. Например, в пункте 4 статьи 12 Устава города Волгограда говорится, что отзыв депутата городской Думы, главы Волгограда не освобождает депутата городской Думы, главу Волгограда от иной ответственности за допущенные нарушения законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления Волгограда в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

Высказанная в указанном выше муниципальном правовом акте позиция понимается нами не только как необходимость для должностного лица понести соответствующую ответственность после применения к нему отзыва, но и как возможность применения санкции муниципально-правовой ответственности наряду с санкцией другого вида юридической ответственности.

Применение того или иного вида юридической ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления в первую очередь будет обусловлено совершенным им правонарушением (проступком). Его характер, нарушенная в результате конкретного решения, действия или бездействия правовая норма определят вид юридической ответственности, а степень причиненного ущерба общественным отношениям — вид санкции.

При совершении органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления деяния, не соответствующего законодательству Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, Уставу муниципального образования, иному муниципальному правовому акту, локальному акту органа местного самоуправления наступит соответствующий вид ответственности. Наступление уголовной, административной, гражданской и дисциплинарной ответственности квалифицируется достаточно легко по соответствующим правилам, выработанным юридической наукой и практикой, закрепленным в правовых актах.

Муниципально-правовая ответственность не конкурирует с указанными в предыдущем абзаце видами юридической ответственности, а дополняет их санкции своими. Причем в данном случае за назначением санкций основных видов юридической ответственности могут следовать санкции муниципально-правовой ответственности, признанные нами в начале данного параграфа в качестве дополнительных.

В таких случаях, по нашему мнению, за правонарушения, совершение которых предусматривает по уголовному или административному законодательству жесткие санкции, связанные с лишением свободы, арестом, лишением права занимать определенные должности или замещать определенные должности, соответственно, следует придерживаться принципа назначения санкции муниципально-правовой ответственности, связанной с прекращением полномочий органа или должностного лица местного самоуправления.

Другой вопрос, когда происходит конкуренция санкций одного вида ответственности (в нашем случае муниципально-правовой) и уж тем более процедур внутри одной санкции.

Как отмечает И. П. Новикова, «анализ судебной практики показывает, что при применении материальных и процессуальных норм действующего законодательства нередко допускаются ошибки, в том числе и связанные с конкуренцией права. Решение этого вопроса иногда может быть особенно осложнено в силу недостаточной стройности системы норм современного законодательства. Нередко возникают случаи частичного пересечения, противоречия, взаимного наложения норм, что приводит к дублированию закона и превышению пределов судебного усмотрения. Это происходит вследствие отсутствия в некоторых случаях важного признака нормы права — определенности».

Под конкуренцией правовых норм, в том числе в сфере применения санкций юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, можно понимать «процесс регламентации родственных общественных отношений двумя или несколькими, не противоречащими друг другу предписаниями, содержащими признаки этих отношений, но различающимися между собой по объему и содержанию, а приоритетность их реализации зависит от законодательного установления или усмотрения правоприменителя в каждом отдельном случае».

Как нам представляется, конкуренция правовых норм, регулирующих применение санкций этих видов публично-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в значительной степени обусловлена несовершенством действующего законодательства России, постоянно меняющимися общественными отношениями в сфере местного самоуправления, их усложнением, а также федеративным характером российского государства, при котором существует сложная иерархическая система правовых актов, регулирующих вопросы организации и осуществления местного самоуправления.

И. П. Новикова также совершено справедливо пишет: «Конкуренция правовых норм, как правило, показывает необходимость совершенствования законодательства, хотя и может породить так называемое выборочное применение законодательных актов в зависимости от ситуации и соображений правоприменителей».

Конкуренция процедур в одной из санкций муниципально-правовой ответственности может быть проиллюстрирована на следующих примерах.

В соответствии со ст. 74.1 Федерального закона глава муниципального образования может быть удален в отставку. Как следует из ч. 1 ст. 74.1, представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В данном случае, по нашему мнению, целесообразно установить срок для инициирования этой процедуры депутатами, по истечении которого, в случае отсутствия депутатской инициативы, вправе начинать процедуру высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.

Для недопущения впредь аналогичных ситуаций в действующем законодательстве и решения существующих проблем, по мнению автора, необходимо следующее. Вопрос конкуренции санкции разных видов юридической ответственности за нарушение порядка организации и осуществления местного самоуправления диктует необходимость разделения санкций муниципально-правовой ответственности на основные и дополнительные.

К основным видам необходимо относить: отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, удаление главы муниципального образования в отставку, отмену муниципального правового акта органом местного самоуправления, общественное порицание, принуждение органа местного самоуправления или должностного лица муниципального образования к выполнению обязанностей в области местного самоуправления, выражение недоверия.

Купить

Внимание! Авторские права на книгу "Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Монография" (Алексеев И.А.) охраняются законодательством!

Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Монография

Оглавление

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 13.
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ И ПРАКТИЧЕСКОГО ПРИМЕНЕНИЯ ПРОЦЕДУР В НАЛОЖЕНИИ САНКЦИЙ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

ЛитГид

Помощь

Книги

ЛитГид в соцсетях