|
|
Оглавление1.3. Международная образовательная интеграция: сущность и организационно-правовые формы Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу2. Основные направления и результаты международной образовательной интеграции2.1. Либерализация международной торговли образовательными услугами2.1.1. Торговля образовательными услугами в рамках Всемирной торговой организации2.1.1.1. Общая характеристикаПервым направлением международной образовательной интеграции, в рамках которого она пересекается с интеграцией экономической, точнее, выступает частью последней, выступает либерализация международной торговли образовательными услугами. Предпосылками для возникновения этого направления являются: — с одной стороны, уже достигнутый и продолжающий повышаться уровень интернационализации в образовательной сфере, включая развитие транснационального образования как в его классических (мобильность учащихся и преподавателей), так и в новых (мобильность программ и институциональная мобильность) видах; — с другой стороны, утверждение торгово-экономического (коммерческого) подхода к образованию, исходя из которого оно считается разновидностью услуг, способной, как и остальные услуги, приносить прибыль их поставщикам как в своей стране, так и за ее пределами. Именно создание не стесненного внутригосударственными барьерами международного рынка образовательных услуг образует сущность рассматриваемого направления интеграционных процессов в образовательной сфере. В теоретическом плане оно выступает проявлением «негативной» интеграции, при которой государства взаимно устраняют препятствия трансграничным связям своих граждан и юридических лиц в какой-либо области. В официальных документах, в том числе источниках права, подобная интеграция обозначается другим латинским по происхождению словом, которое дословно означает «освобождение» — либерализация (англ., франц. liberalisation), т. е. движение по пути к свободе международной торговли образовательными услугами (от лат. liber — свободный). Форумом либерализации глобальной (мировой) торговли образовательными услугами выступает Всемирная торговая организация (ВТО), объединяющая большинство стран всех континентов (свыше 160 членов), включая все крупнейшие экономические и политические державы планеты, одной из которых является и Россия (с 22 августа 2012 г.). Правовой основой либерализации мировой торговли образовательными и иными услугами в рамках ВТО является Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС) 1994 г., которое распространило на сферу услуг многие принципы и правила, изначально закрепленные для либерализации торговли товарами в Генеральном соглашении по тарифам и торговле (ГАТТ) 1947 г. С формально-юридической точки зрения и ГАТС, и ГАТТ, и другие соглашения, заключенные в рамках ВТО, не имеют статуса самостоятельного международного договора. Они выступают структурными элементами (приложениями) учредительного договора организации — Соглашения об учреждении ВТО 1994 г., также известного по месту подписания как Марракешское соглашение. ГАТС вместе со своими собственными приложениями (например, Приложение о передвижении физических лиц, поставляющих услуги, подпадающие под действие Соглашения) входит в приложение 1В к Марракешскому соглашению, которое, соответственно, называется «Генеральное соглашение по торговле услугами и приложения». В соответствии со ст. I ГАТС «Сфера применения и определения» в сферу применения этого документа входят любые меры, принимаемые членами ВТО, т. е. акты их органов власти на всех уровнях, которые затрагивают торговлю услугами между ними (см. п. 1 и 3 ст. I ГАТС). Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС): ст. I «Сфера применения и определения» 1. Настоящее Соглашение применяется к мерам членов, которые затрагивают торговлю услугами. 2. В целях настоящего Соглашения торговля услугами определяется как поставка услуги: а) с территории одного члена на территорию любого другого члена; b) с территории одного члена потребителю услуг любого другого члена; c) поставщиком услуг одного члена благодаря коммерческому присутствию на территории любого другого члена; d) поставщиком услуг одного члена благодаря присутствию физических лиц одного члена на территории любого другого члена. 3. В целях настоящего Соглашения: а) «меры членов» означают меры, принимаемые: i) правительствами и центральными, региональными или местными администрациями; и ii) неправительственными учреждениями, когда они осуществляют полномочия, делегированные правительствами или центральными, региональными или местными администрациями; b) «услуги» включают любые услуги в любых секторах, за исключением услуг, поставляемых при осуществлении правительственной власти; с) «услуга, поставляемая при осуществлении правительственной власти» означает любую услугу, которая не предоставляется ни на коммерческой основе, ни в конкуренции с одним или несколькими поставщиками услуг. Понятие «услуга» в ГАТС не определяется, что дает основание рассматривать этот термин в широком смысле, придаваемом ему обычным языком: услуга как некое полезное для потребителя действие. Применительно к образовательным услугам важно и то, что, в отличие от учредительных документов Европейского союза (см. 2.1.2.2), ГАТС не ограничивает подпадающие под его действие услуги только теми, которые оказываются за вознаграждение. Соответственно торговля услугами, которая либерализуется в рамках ВТО, охватывает услуги как возмездного, так и безвозмездного характера. Аналогичным образом ГАТС не проводит различия между поставщиками услуг в зависимости от их организационно-правовой формы и целей деятельности. Поставщики, действующие с целью получения прибыли, и без таковой, рассматриваются им как идентичные. Согласно ст. I ГАТС в сферу его применения входят «любые услуги в любых секторах». Исключением являются «услуги, поставляемые при осуществлении правительственной власти». На первый взгляд, под упомянутое исключение можно было бы подвести образовательные услуги, когда их поставщиком выступают государственные (муниципальные) образовательные учреждения, находящиеся в административном подчинении соответствующих органов власти. Сделать это, однако, будет сложно, поскольку ст. I ГАТС оговаривает, что исключенными услугами должны считаться лишь те, которые не оказываются «ни на коммерческой основе, ни в конкуренции с одним или несколькими поставщиками услуг». Таким образом, как отмечают эксперты из международных неправительственных организаций «Европейский профсоюз образования» и «Образовательный интернационал», если образовательные услуги в стране хотя бы частично оказываются на коммерческой основе (например, в форме платного образования) или если в ней наряду с публичными (государственными, муниципальными) имеются частные (негосударственные) учебные заведения, то упомянутое исключение теряет силу. «Принимая во внимание, — отмечают далее эксперты Образовательного интернационала, — что большинство образовательных систем включают как услуги, оказываемые без цели получения прибыли, так и коммерческие услуги, как публичные, так и частные услуги, маловероятно, что образовательный сектор способен пользоваться этим общим исключением». Сходные комментарии дают и эксперты ЮНЕСКО. Данные комментарии относятся к высшему образованию, однако могут быть отнесены и к другим видам образовательных услуг: «Наличие в стране хотя бы одного частного учреждения высшего образования достаточно для утверждения о том, что имеется конкуренция между поставщиками. Аналогичным образом, публичный университет, который требует платы за обучение или продает хотя бы один из своих продуктов на рынке, является достаточным свидетельством для демонстрации существования коммерческой основы. В обоих случаях высшее образование соответствующей страны не может пользоваться исключением». В целом, как делают вывод зарубежные юристы, специализирующие в праве ВТО: «Можно утверждать, что услуга охватывается ГАТС, когда она поставляется на коммерческой основе или в конкуренции с одним или несколькими поставщиками услуг. Присутствие одного или другого условия поэтому достаточно для того, чтобы включить данную услугу в сферу применения ГАТС». Понятие «торговля» применительно к услугам было введено ГАТС по аналогии с торговлей товарами, либерализация которой началась вскоре после окончания Второй мировой войны — на основании ГАТТ 1947 г., ныне ГАТТ 1994 г. В отношении услуг, однако, данное понятие является юридической фикцией, поскольку услуги не могут служить объектом права собственности или иного вещного права, переход которого оформлялся бы договором купли-продажи или иным коммерческим договором. По смыслу ГАТС торговля услугами, в том числе в образовательном секторе, есть не что иное, как трансграничная экономическая деятельность, т. е. деятельность, затрагивающая территории и граждан/юридических лиц разных государств. Подобная деятельность может осуществляться одним из четырех способов, которые в совокупности и образуют понятие торговли услугами в значении права ВТО (см. п. 2 ст. I ГАТС). Применительно к образовательным услугам нетрудно видеть, что четыре способа поставки услуги, предусмотренные в ГАТС, корреспондируют рассмотренным выше четыре видам транснационального (трансграничного) образования (см. 1.2). Таким образом, либерализация торговли образовательными услугами в рамках ВТО есть не что иное, как устранение препятствий транснациональному (трансграничному) образованию в разнообразных его проявлениях. Так, первый способ, предусмотренный в ГАТС, «с территории одного члена на территорию любого другого члена» (краткое обозначение: трансграничная поставка), корреспондирует первому виду транснационального образования — «мобильность программ/образовательных услуг», например, посредством дистанционного образования и/или электронного обучения. Второй способ — «на территории одного члена потребителю услуг любого другого члена» (краткое обозначение: потребление за рубежом) — является аналогом второго, классического и наиболее распространенного, вида транснационального образования — «мобильность учащихся», выезжающих на учебу за границу, и т. д. ГАТС не требует, чтобы предусмотренные им способы поставки образовательных или иных услуг использовались только в чистом виде. Как и различные виды транснационального образования они могут сочетаться (комбинироваться) друг с другом. Например, в случае создания вузом одной страны образовательного хаба на территории другой с откомандированием туда части своего профессорско-преподавательского состава имеет место сочетание двух видов транснационального образования: институциональная мобильность + мобильность персонала, или, что тоже самое, двух способов поставки образовательных услуг: коммерческое присутствие + присутствие физических лиц. Соотношение торговли образовательными услугами в значении права ВТО и основных видов транснационального (трансграничного) образования резюмирует следующая таблица: Соотношение торговли образовательными услугами и транснационального (трансграничного) образования
Взаимное соответствие между торговлей образовательными услугами, либерализуемой в рамках ВТО, и транснациональным образованием не является полным. Причиной служит более узкое понимание четвертого способа поставки услуг «Присутствие физических лиц» по сравнению с тем, что может относиться к корреспондирующему ему виду транснационального образования «Мобильность персонала». Как отмечает в своем комментарии Секретариат ВТО, «способ 4 касается иностранцев, которые сами являются поставщиками услуг, и иностранцев, нанятых иностранным поставщиком услуг, но не иностранцев, которые наняты национальным предприятием или независимым национальным поставщиком услуг». Применительно к образовательным услугам способ 4 «Присутствие физических лиц» может охватывать такие ситуации, как самостоятельную преподавательскую деятельность иностранных граждан (например, организация и проведение в другом члене ВТО языковых курсов), преподавательскую или управленческую деятельность в качестве работника, откомандированного поставщиком услуг в другую страну (например, проведение занятий в зарубежном кампусе или руководство зарубежным кампусом), наконец, ведение переговоров на предмет будущей поставки услуг (например, зарубежная поездка ректора вуза на предмет заключения договора об образовательном партнерстве с местным вузом). Однако «присутствие физических лиц» в значении права ВТО не охватывает ситуации, когда преподаватель одного члена ВТО самостоятельно отправляется в другой член ВТО в качестве наемного работника (трудящегося) с целью трудоустройства в местном учебном заведении. Иными словами, на современном этапе своего развития право ВТО не предусматривает мер по либерализации трудовой миграции, в том числе миграции преподавателей и иных сотрудников учебных заведений. Каждый член ВТО самостоятельно решает вопрос о допуске на свою территорию иностранной рабочей силы, о чем прямо говорится в одном из приложений к ГАТС: «Соглашение не применяется к мерам, затрагивающим физических лиц, которые стремятся получить доступ к рынку труда любого члена, а равно к мерам, касающимся гражданства, проживания или занятости на постоянной основе» (п. 2 Приложения о перемещении физических лиц, поставляющих услуги, подпадающие под действие Соглашения). В то же время ГАТС не препятствует заключению между отдельными членами ВТО соглашений, направленных на создание между ними единых рынков рабочей силы (соглашений об интеграции рынков труда), в том числе в отношении работников образовательного сектора. Заключение подобных соглашений — право, а не обязанность заинтересованных членов ВТО, и после вступления в силу они становятся источниками иных интеграционных правовых систем, а не права ВТО (см. 2.1.2) 2.1.1.2. Обязательства в отношении образовательных услуг2.1.1.2.1. Специфические обязательства Либерализация международной торговли услугами в рамках ВТО осуществляется прежде всего путем принятия на себя ее членами обязательств в отношении отдельных видов (секторов и подсекторов) услуг. Одним из секторов услуг, либерализуемых в рамках ВТО, выступает образовательный сектор, который подразделяется на пять подсекторов: 1) услуги начального образования; 2) услуги среднего образования; 3) услуги высшего образования; 4) услуги образования для взрослых; 5) прочие образовательные услуги (языковые курсы и т. п.). Классификация образовательных услуг в праве Всемирной торговой организации В целях либерализации торговли услугами, в том числе относящихся к образованию, при подготовке проекта Генерального соглашения по торговле услугами Секретариат ГАТТ (ныне Секретариат ВТО) в 1991 г. составил Классификационный перечень секторов услуг. Перечень включает 12 секторов, далее подразделяемых на подсекторы. Одним из самостоятельных секторов в перечне 1991 г. признаны образовательные услуги: сектор 5 «Услуги в области образования», состоящий из пяти вышеупомянутых подсекторов. Перечень ВТО базируется на едином классификаторе результатов экономической деятельности в статистических целях, действующем в рамках ООН и кратко обозначаемом англоязычной аббревиатурой СРС. Полностью он называется на русском языке Классификация основных продуктов или, по-другому, Международный классификатор основных продуктов; в переводе с английского и других официальных языков ООН — Центральная классификация продуктов, что точнее. Речь идет о едином и общемировом («центральном») классификационном перечне, который охватывает все результаты экономической деятельности в современном обществе («продукты»), а не только те, которые имеют основополагающее значение для народного хозяйства. В целях краткого обозначения разных видов услуг в классификаторе ООН применяются кодовые символы, которые также заимствованы в рамках ВТО. Так, образовательные услуги в целом обозначены кодом СРС 92, услуги в области начального образования — кодом СРС 921, услуги в области среднего образования — кодом СРС 922, услуги в области высшего образования — кодом СРС 923, услуги в области образования для взрослых — кодом СРС 924, а прочие образовательные услуги — кодом СРС 929. Применительно к образовательным услугам важное значение также имеет отраслевой классификатор, подготовленный в рамках ЮНЕСКО — Международная стандартная классификация образования (МСКО). Подобно тому, как классификационный перечень ВТО базируется на СРС, в части образовательных услуг составители последнего опираются на МСКО. В связи с ростом многообразия видов экономической (в том числе образовательной) деятельности и ее результатов классификаторы ООН и ЮНЕСКО периодически обновляются. В них появляются новые виды и подвиды услуг, а равно их новые наименования. Так, в современной версии Международной стандартной классификации образования, принятой в 2011 г. (МСКО 2011) высшее образование именуется третичным (термин «высшее образование», однако, сохранен в тексте МСКО на французском языке); в отдельный уровень образования выделено «послесреднеенетретичное образование» и т. д. Эти новации учтены и в новейшей версии 2.1 Классификации основных продуктов, опубликованной в 2015 г. (СРС Ver. 2.1), которая также является более сложной и многоуровневой по сравнению с версией 1991 г., положенной в основу перечня ВТО. Так, первым видом (подсектором) образовательных услуг отныне считаются «услуги образования, предшествующего начальному». Далее следуют услуги начального образования, затем среднего, послесреднегонетретичного, третичного (высшего) образования и, наконец, «прочие услуги по образованию и обучению и услуги образовательной поддержки» (прежнее наименование — прочие образовательные услуги). В связи с появлением новых версий классификаторов ООН и ЮНЕСКО Секретариат ВТО в настоящее время рассматривает вопрос об обновлении перечня ВТО в целях принятии ее членами новых обязательств по образовательным услугам в рамках Дохийского раунда либерализации мировой торговли, открывшегося в 2001 г. Поскольку торговля услугами в рамках ВТО либерализуется по отдельным секторам, соответствующие обязательства членов организации получили название «специфические» (часть III ГАТС «Специфические обязательства»). К ним относятся: — во-первых, обязательство открыть доступ на рынок (ст. XVI ГАТС «Доступ на рынок») путем устранения мешающих этому доступу ограничений для услуг и поставщиков услуг из других членов ВТО, а именно, ограничений на количество иностранных поставщиков или предоставляемых ими услуг в абсолютном и стоимостном выражении, на количество нанимаемых ими работников, на выбор организационно-правовой формы, на привлечение или участие иностранного капитала; — во-вторых, обязательство предоставить национальный режим (ст. XVII ГАТС «Национальный режим»), т. е. обеспечить услугам и поставщикам услуг из других членов ВТО обращение не менее благоприятное, чем то, которое обеспечивается местным (национальным) услугам и поставщикам услуг. При желании члены ВТО также могут договариваться о принятии на себя дополнительных специфических обязательств, в частности, в отношении квалификаций, стандартов и лицензий (ст. XVIII ГАТС «Дополнительные обязательства»). В отношении услуг образовательного сектора такие обязательства сегодня отсутствуют, однако нельзя исключать их появления в дальнейшем, например, США предлагают всем членам ВТО принять такие обязательства относительно внутригосударственного регулирования образовательных услуг (см. ниже). Специфические обязательства получили такое название не только потому, что принимаются для отдельных секторов услуг, но и потому, что они имеют особый характер для каждого члена ВТО. Специфические обязательства приобретают силу для члена ВТО только после включения в его индивидуальный перечень, называемый отсюда перечнем специфических обязательств по услугам. Данный перечень, точнее, перечни всех членов ВТО прилагаются к ГАТС и официально считаются составной частью последнего, т. е. имеют такую же юридическую силу, как и статьи этого Соглашения (ст. XX ГАТС «Перечни специфических обязательств»). Либерализация торговли образовательными, а равно иными услугами в рамках ВТО посредством индивидуальных перечней обеспечивает гибкость этого процесса, поскольку члены организации получают возможность ограничить круг своих обязательств только отдельными подсекторами конкретного сектора и отдельными способами поставки услуги. Члены ВТО также указывают в своих перечнях, какие из специфических обязательств по данному подсектору и данному способу поставки услуг они берут на себя (например, можно обязаться отменить ограничения доступа на рынок, но не предоставлять национальный режим). Наконец, в перечнях члены ВТО могут предусматривать любые иные условия и ограничения (в том числе исключения), относящиеся как к сектору в целом, так и к отдельным его подсекторам или иным аспектам. Например, Россия, как и ряд других членов ВТО, согласилась принять специфические обязательства по либерализации торговли образовательными услугами только в отношении услуг и учреждений, финансируемых из частных источников, т. е. негосударственного образования. В отношении услуг высшего образования Россией не приняты обязательства по разрешению коммерческого присутствия, которое позволяло бы иностранным частным вузам свободно открывать свои филиалы и дочерние структуры (образовательные хабы). В отношении последнего подсектора, включающего прочие образовательные услуги, обязательства нашей страной не приняты вовсе. В целом специфические обязательства России по либерализации торговли образовательными услугами в рамках ВТО выглядят следующим образом: Специфические обязательства России в отношении образовательных услуг (I)
Условия и ограничения: (I) Только в отношении образовательных учреждений/услуг, финансируемых из частных источников. (II) Обязательства не принимаются в отношении субсидий и иных форм государственной поддержки, включая доступ к финансовым и иным материальным ресурсам государства. (III) Коммерческое присутствие допускается только в форме юридического лица Российской Федерации, являющегося некоммерческой организацией. (IV) Может требоваться получение разрешения на приобретение контроля над юридическими лицами Российской Федерации, относящимися к культурному наследию Российской Федерации и/или являющимися культурным достоянием народов Российской Федерации. (V) Обязательства не принимаются, кроме указанных в части I «Горизонтальные обязательства» Перечня специфических обязательств Российской Федерации по услугам. В рамках горизонтальных обязательств Российская Федерация в отношении всех секторов/подсекторов, включенный в ее Перечень, обязалась разрешать въезд и временное пребывание (до 3 лет с возможностью продления) ключевого персонала юридических лиц других членов ВТО для работы в их дочерних, зависимых юридических лицах, филиалах и представительствах на территории Российской Федерации. Для деловых людей, желающих получить разрешение на въезд и пребывание в Российской Федерации с целью представительства интересов иностранного поставщика услуг в рамках переговоров о поставке услуги или с целью учреждения коммерческого присутствия максимальный срок пребывания составляет 90 дней. В период пребывания подобные лица не вправе самостоятельно поставлять услуги в Российской Федерации. (VI) Только в отношении курсов иностранных языков, компьютерных курсов, бизнес-курсов, курсов подготовки к экзаменам. Либерализация торговли образовательными услугами посредством индивидуальных перечней обеспечивает не только ее гибкий, но и неравномерный характер, поскольку разные члены ВТО принимают на себя специфические обязательства в разном объеме. Иллюстрацией этому служат приводимые ниже таблицы, характеризующие обязательства других государств — членов Евразийского экономического союза, одновременно состоящих в ВТО — Казахстана, Армении и Кыргызстана (Беларусь к началу 2017 г. еще не являлась членом ВТО). Таблицы показывают, что Армения и Кыргызстан обязались обеспечить существенно большую открытость своего рынка образовательных услуг по сравнению с Россией и Казахстаном. При этом, в зависимости от подсектора и способа поставки образовательных услуг, обязательства России и Казахстана также различаются по своему объему. Специфические обязательства Казахстана в отношении образовательных услуг
Внимание! Авторские права на книгу "Международная образовательная интеграция: содержание и правовое регулирование. Монография" (Кашкин С.Ю., Четвериков А.О.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
