|
|
Оглавление1.3. Международная образовательная интеграция: сущность и организационно-правовые формы Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу1.3. Международная образовательная интеграция: сущность и организационно-правовые формы1.3.1. Понятие международной образовательной интеграцииМеждународная образовательная интеграция — новое состояние отношений между государствами, возникающее под влиянием процессов интернационализации образования. Приведенное определение, однако, является слишком общим и мало что объясняет. Для более четкого понимания сущности рассматриваемого явления необходимо обратиться к значению самого слова «интеграция», а также в сравнительном плане рассмотреть, чем она характеризуется в других сферах общественной жизни. Интеграция (лат. integratio от integer — целый, цельный) представляет собой превращение самостоятельных объектов в элементы более крупной, целостной системы. Этот процесс включает две составляющих: с одной стороны, необходимо разрушить барьеры, которые отделяли друг от друга участников интеграции, с другой стороны, нужно обеспечить функционирование последних по единым правилам, которые позволят включающей их системе выступать в качестве единого целого. Применительно к международной интеграции, участниками которой являются государства и их народы, обе составляющие получили на теоретическом уровне (в теории международной интеграции) специальное наименование: — «негативная» интеграция как демонтаж таможенных, налоговых, визовых, технических и иных барьеров, которые препятствуют свободному передвижению между государствами людей, товаров, услуг, денежных средств и т. д.; — «позитивная» интеграция как переход государств к проведению общей (скоординированной, согласованной, единой и т. п.) политики по управлению общественной жизнью на своей территории, юридическим отражением которой становится гармонизация или унификация их внутреннего законодательства. Результатом международной интеграции выступает появление общего пространства между государствами и их народами сначала в экономической, затем в других сферах общественной жизни. Так, наиболее распространенная в современном мире форма экономической интеграции — зона свободной торговли — представляет собой экономическое пространство, между государствами-участниками которого отменены тарифные (таможенные пошлины) и нетарифные (квоты и др.) барьеры в отношении взаимного товарооборота. Именно как «пространство» свободной торговли данная форма квалифицируется в международных договорах и других источниках на английском языке (англ. free trade area); идентичное посмысле слово «зона» пришло к нам из французского языка (франц. Zone delibre-échange). Если государства взаимно отменяют барьеры для свободного передвижения не только товаров, но и других аспектов экономической жизни, то их территории превращаются в части единого внутреннего рынка. В учредительных документах Европейского союза (ЕС) и Евразийского экономического союза (ЕАЭС), подобный рынок определяется как пространство, на котором «обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов» (Ст. 26 Договора о функционировании ЕС 1957 г., ст. 28 Договора о ЕАЭС 2014 г.). В свою очередь, понятие «единое экономическое пространство» в значении Договора о ЕАЭС (ст. 2) означает «пространство, состоящее из территорий государств-членов, на котором функционируют сходные (сопоставимые) и однотипные механизмы регулирования экономики, основанные на рыночных принципах и применении гармонизированных или унифицированных правовых норм, и существует единая инфраструктура». В ЕС создание единого внутреннего рынка послужило предпосылкой объединения большинства его государств-членов на рубеже XX–XXI вв. в общее валютное пространство — «зону евро» или, что то же самое, «пространство евро», и в «пространство свободы, безопасности и правосудия». Фундаментом последнего, в свою очередь, стало шенгенское пространство (или шенгенская зона), не внутренних границах которого, по общему правилу, не должен осуществляться пограничный контроль, а для пересечения внешних границ от граждан большинства государств требуется единая (шенгенская) виза. Уже в XXI в. в рамках ЕС началось строительство еще одного неэкономического пространства — «Европейского пространства научных исследований», которое характеризуется свободным перемещением исследователей, научных познаний и технологий (ст. 179 Договора о функционировании ЕС). Создание общего пространства в различных сферах общественной жизни также осуществляется или проектируется в других регионах земного шара, например, «интегрированного регионального пространства в политическом, экономическом, социальном, культурном, экологическом, энергетическом и инфраструктурном изменениях» между государствами Южной Америки (преамбула Учредительного договора Союза южноамериканских наций (УНАСУР) 2008 г.). Международная образовательная интеграция в указанном смысле отличается как от интернационализации, так и от классического международного (межгосударственного) сотрудничества. Интернационализация — объективный процесс развития международного общения, в который вовлекаются непосредственно граждане и юридические лица разных стран. Государства могут содействовать этому процессу, но могут и противодействовать ему путем сохранения или введения новых таможенных, административных, иных барьеров на пути трансграничных связей. Иными словами, интернационализация — это предпосылка международной интеграции, но еще не сама интеграция. Международное (межгосударственное) сотрудничество — взаимодействие суверенных государств в решении общих для них проблем. В своем классическом (традиционном) виде межгосударственное сотрудничество ограничивается вопросами международной жизни и не приводит к ограничению самостоятельности государств-участников в проведении своей внутренней и внешней политики. Таким образом, международное (межгосударственное) сотрудничество также не равнозначно международной интеграции. Международная интеграция начинается тогда, когда государства ради объединения в экономической или иных сферах добровольно и взаимно идут на ограничение самостоятельности, соглашаясь открыть друг другу, точнее, своим гражданам, товарам, услугам и т. д. собственные границы («негативная» интеграция), и проводить свою политику, осуществлять правовое регулирование исходя из критериев, которые были выработаны в рамках интеграционного объединения («позитивная» интеграция). В зависимости от степени интеграции подобное ограничение самостоятельности может быть бóльшим или меньшим, но никогда не влечет утраты государственного суверенитета, по крайней мере де-юре: в противном случае интеграция утратит качество международной. Оставаясь суверенным, государство сохраняет право выйти из общего пространства и, соответственно, в полной мере восстановить контроль на своих границах и вернуться к независимому проведению политики на своей территории. Вышеуказанные положения применимы и к международной интеграции в образовательной сфере. Международная образовательная интеграция представляет собой совместную деятельность двух и более государств, направленную, с одной стороны, на устранение препятствий транснациональному (трансграничному) образованию, с другой стороны, на выработку общей образовательной политики. Подобно другим сферам общественной жизни результаты международной образовательной интеграции могут квалифицироваться в качестве общих образовательных пространств. Наиболее известным из них является европейское пространство высшего образования, выступающее сегодня в качестве модели для создания аналогичных пространств в других регионах земного шара. В современном обществе, как уже отмечалось выше, образование рассматривается не только в качестве просветительской, но и коммерческой деятельности — торговли образовательными услугами. В связи с этим образовательная интеграция пересекается с интеграцией экономической, особенно, в своем «негативном» аспекте — устранение препятствий транснациональному (трансграничному) образованию, или, что, по сути, то же самое, но в терминологии права ВТО и других интеграционных объединений экономического характера, либерализация торговли образовательными услугами (см. 2.1). Наряду с торговлей образовательными услугами предметом «негативной» образовательной интеграции выступает демонтаж административных барьеров, сдерживающих трансграничное передвижение и проживание непосредственных участников образовательной деятельности — либерализация миграционного режима для учащихся и преподавателей (см. 2.2). Основополагающее значение также имеет взаимное признание образовательных квалификаций, в рамках которого государства обязуются предоставить доступ к продолжению образования, трудоустройству или иной профессиональной деятельности на своей территории лицам, обучавшимся за рубежом (см. 2.3). «Позитивным» направлением международной образовательной интеграции выступает формирование общей политики государств в регулировании образовательных отношений. Юридическим результатом этого становится гармонизация образовательного законодательства, которая осуществляется сегодня в рамках региональных интеграционных объединений, главным образом, в Европе (см. 2.4). К «позитивной» образовательной интеграции также можно отнести попытки создания подлинно наднациональных образовательных квалификаций, которые становятся едиными документами об образовании для нескольких государств, дающими такие же права, как документы об образовании, полученные в соответствии с национальным законодательством (см. 2.5). Дуализм термина «международный» в российском образовательном законодательстве При определении международной образовательной интеграции необходимо учитывать, что термин «международный» относится здесь к взаимодействию между государствами, а не между физическими и юридическими лицами из разных стран. Иными словами, международная образовательная интеграция выступает высшей стадией развития межгосударственного сотрудничества в сфере образования. Что касается академических партнерств учебных заведений и других видов транснационального (трансграничного) образования, то их создание и распространение является проявлением интернационализации, а не интеграции. При разграничении интеграции и интернационализации необходимо учитывать, что и в русском языке, и в иностранных языках термин «международный» имеет двойственный смысл, что отражается, в том числе, в существовании двух разных видов международного права: международное публичное право как право, регулирующее, главным образом, межгосударственные отношения, и международное частное право, нормы которого применяются к межличностным отношениям граждан и юридических лиц из разных стран. Подобная двойственность (дуализм) присутствует и в российском образовательном законодательства (ст. 105 «Формы и направления международного сотрудничества в сфере образования»Федерального закона 2012 г. об образовании в Российской Федерации). Первая часть этой статьи определяет цели международного сотрудничества РФ в сфере образования, которое осуществляется на межгосударственном уровне: 1) расширение возможностей граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства для получения доступа к образованию; 2) координация взаимодействия РФ с иностранными государствами и международными организациями по развитию образования; 3) совершенствование международных и внутригосударственных механизмов развития образования. Третья часть ст. 105 определяет формы и направления международного сотрудничества, осуществляемого на уровне организаций, входящих в систему образования РФ: разработка и реализация совместных образовательных и научных программ, участие в сетевой форме реализации образовательных программ и т. д. (см. 1.2.3.2). Наконец, согласно второй части ст. 105 Российская Федерация как государство содействует развитию сотрудничества российских и иностранных образовательных организаций, международной академической мобильности, привлечению иностранных граждан к обучению в российских организациях, осуществляющих образовательную деятельность, т. е. интернационализации российского образования (сам этот термин, как и термин «интеграция», в ст. 105 не используется). Там же предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции осуществляют взаимодействие в сфере образования с международными организациями, иностранными государственными органами, а также иностранными неправительственными организациями. 1.3.2. Интеграционные объединенияв образовательной сфереДля развития международной образовательной интеграции государства используют разные типы организационных структур. С одной стороны, речь может идти о создании специализированных интеграционных объединений, действующих исключительно в образовательной сфере. С другой стороны, государства могут задействовать механизмы других интеграционных объединений, для которых вопросы образования являются лишь одним из аспектов их функционирования. Мероприятия по развитию образовательной интеграции могут проводиться также в рамках классических международных организаций сотрудничества государств, учредительные документы которых не ставят перед ними интеграционных целей. 1.3.2.1. Специализированные объединенияСоздание государствами специализированных объединений, занимающиеся исключительно развитием их интеграции в образовательной сфере — достаточно редкий случай в современной международной жизни. Наиболее известным и широким по составу (около 50 стран, включая Россию) примером таких объединений является европейское пространство высшего образования. За пределами Европы сходное по компетенции и целям, но не идентичное по методам их реализации интеграционное объединение функционирует в Африке — Африканский и Малагасийский совет по высшему образованию. 1.3.2.1.1. Европейское пространство высшего образования (Болонский процесс) Европейское пространство высшего образования (ЕПВО), являющееся результатом Болонского процесса — интеграционное объединение государств Европы, которое создано исключительно для реализации интеграционных проектов в образовательной сфере, точнее, в сфере высшего образования. По своему происхождению ЕПВО возникло как вспомогательный проект Европейского союза. В этом плане оно во многом сходно с другим европейским интеграционным пространством и одноименным процессом — шенгенским. Шенгенский процесс был инициирован во второй половине 1980-х гг. рядом ведущих государств — членов Европейского союза (Германия, Франция и страны Бенилюкс), которые посчитали необходимым довести до логического конца процесс создания «пространства без внутренних границ» (официальное определение единого внутреннего рынка ЕС, закрепленное ныне в ст. 26 Договора о функционировании ЕС) и полностью отменить пограничный контроль за движением людей на своих общих (внутренних) границах, с возможностью восстановления лишь в качестве временной меры. Остальные государства — члены Европейского союза эту инициативу сначала не поддержали, вследствие чего использование наднациональных механизмов правотворчества ЕС оказалось невозможным (проекты регламентов ЕС, предусматривавшие отмену пограничного контроля, были предложены в 1985 г. главным исполнительным институтом ЕС — Европейской комиссией, но не были приняты). В таких условиях заинтересованные государства решили действовать самостоятельно и воплотили свои намерения в форме специальных договоренностей, подписанных их полномочными представителями в местечке Шенген (Люксембург) — шенгенских соглашений. Шенгенские соглашения заложили нормативную основу для шенгенского процесса, результатом которого и стало появление в 1997 г. шенгенского пространства (неофициально — шенгенской зоны) вместе с сопровождающими его интеграционными механизмами (шенгенская виза, шенгенская информационная система и т. д.). Аналогичным образом Болонский процесс берет свое начало в инициативе некоторых — в данном случае крупнейших государств — членов ЕС (Великобритания, Германия, Италия, Франция). Эта инициатива была оформлена совместной декларацией их министров образования, подписанной в конце XX в. по случаю 800-летнего юбилея Парижского университета «Сорбонна». В Сорбонской декларации впервые было провозглашено намерение создать европейское пространство высшего образования, которое было подтверждено на следующей их встрече в другом историческом центре университетской Европы — Болонье (отсюда название «Болонский процесс», который правильнее называть «Сорбоннско-Болонским»). Аналогии прослеживаются и в системе учредительных актов Шенгенского и Болонского процессов. В обоих случаях речь идет о «паре» документов, из которых один намечает общие контуры интеграционного проекта, а другой конкретизирует его содержание. В случае Шенгенского процесса таковым являлись два шенгенских соглашения: 1) Шенгенское соглашение 1985 г. (официальное название — Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах) — краткий предварительный договор, который устанавливал программу совместных мер, но еще не учреждал шенгенского пространства; 2) Шенгенская конвенция 1990 г. (официальное название — Конвенция о применении Шенгенского соглашения), которая более чем в 100 статьях воплотила в жизнь программные положения первого документа и фактически послужила основным законом функционирования Шенгенского пространства. Для запуска Болонского процесса также потребовалось принятие двух выше актов: 1) Сорбоннская декларация 1998 г. под названием «Гармонизировать архитектуру европейской системы высшего образования» — декларация о намерении создать ЕПВО и об общих контурах этого пространства; 2) Болонская декларация 1999 Г. о Европейском пространстве высшего образования — уточняющий данные контуры план совместных действий, от которого и происходит понятие «Болонский процесс». В дальнейшем, однако, пути Шенгенского и Болонского процессов расходятся. Первый по-прежнему остается проектом Европейского союза как интеграционной организации, состоящей из многих, но далеко не из всех государств географической и культурной Европы (28 государств-членов в начале 2017 г.). Полноправными участниками Шенгенского процесса могут быть только государства-члены ЕС, причем некоторые из них до сих пор остаются вне Шенгенского пространства в силу нежелания или неготовности (к началу 2017 г. к государствам — членам ЕС, не пожелавшим отменять пограничный контроль и переходить на шенгенскую визу, относились Великобритания и Ирландия, к государствам — членам ЕС, которые не входили в шенгенское пространство ввиду недостаточной надежности контроля на их внешних границах и/или неподключения к шенгенской информационной системе, относились Болгария, Румыния, Кипр и Хорватия). На основании отдельных международных договоров с ЕС в шенгенское пространство также были приняты некоторые западноевропейские страны, не входящие в его состав (государства — члены Европейской ассоциации свободной торговли — Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Швейцария). Статус ассоциированного участника, однако, не дает его обладателю права решающего голоса в нормотворческой деятельности по вопросам шенгенских соглашений и других, основанных на них шенгенских достижений. После 1999 г., когда шенгенские достижения были выведены из системы международного права и официально включены в правовую систему ЕС, их развитие осуществляется посредством механизмов наднационального правотворчества — путем издания законодательными институтами ЕС новых нормативных актов, действующих без ратификации и, как правило, напрямую во всех государствах, входящих в шенгенское пространство (например, Шенгенский кодекс о границах или Визовый кодекс ЕС). Правом голоса в этих институтах наделены исключительно граждане государств-членов ЕС, выступающие одновременно в качестве граждан Европейского союза в целом — либо в качестве представителей своих национальных правительств (в Совете ЕС), либо в качестве депутатов, представляющих граждан ЕС в целом (в Европейском парламенте). Внимание! Авторские права на книгу "Международная образовательная интеграция: содержание и правовое регулирование. Монография" (Кашкин С.Ю., Четвериков А.О.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
