Государственное управление научно-инновационным развитием: новое в мировой практике. Монография

Под ред. Кушлина В.И.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Экономика Издательство: Проспект Дата размещения: 02.02.2018 ISBN: 9785392259595 Язык: Объем текста: 281 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Дисбалансы в мировом хозяйстве, побуждающие к трансформации механизмов государственного управления научно-инновационным развитием

Глава 2. Формы инвестиционного обеспечения инновационных программ и проектовв ведущих странах мира. Опыт диверсификации источников инвестиционных ресурсов

Глава 3. Изменение роли человеческого фактора в научно-технологическом развитии на современном этапе. Новое в формах подготовки работников в мире

Глава 4. Мировая практика разработки эффективных механизмов взаимодействия государственных, предпринимательских и научно-исследовательских структур в сфере создания и распространения новых технологий

Глава 5. Анализ перспективных научно-инновационных программ, реализуемых в ведущих центрах мирового хозяйства

Глава 6. Новая промышленная политика в странах Запада и ее влияние на подходы к государственному управлению научно-технологическим развитием

Глава 7. Возможности и механизмы повышения качества управления научно-инновационными программами и проектами в современной России с учетом передового зарубежного опыта

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 2.
Формы инвестиционного обеспечения инновационных программ и проектовв ведущих странах мира. Опыт диверсификации источников инвестиционных ресурсов

2.1. Изменение подходов к финансированию научно-инновационных программ и проектов в современной мировой практике

Важную роль в инвестиционном обеспечении научно-инновационных программ и проектов во всем мире играют государственные источники финансирования. Основным аргументом в поддержку тезиса о необходимости государственного финансирования научных исследований является существование «провалов рынка», не обеспечивающих для частного сектора достаточных стимулов для инвестирования в научные разработки в общественно оптимальных масштабах. Эти «провалы» обусловлены как возможностью использования результатов исследований другими экономическими агентами (даже если они защищаются патентами), что создает разрыв между показателями коммерческой и общественной эффективности инвестиций в НИОКР, а также высокими рисками инвестиций в НИОКР, которые большинство частных фирм не в состоянии эффективно диверсифицировать, в отличие от государства. Наибольшую убедительность аргумент «провалов рынка» имеет применительно к инвестированию в проведение фундаментальных научных исследований, которые в большинстве технологически развитых стран мира финансируются преимущественно государством.

Другой аргумент связан с различной степенью заинтересованности государства и частных инвесторов в раскрытии информации, полученной в результате выполненных НИР и НИОКР. Частное финансирование научных исследований, в отличие от государственного, не обеспечивает оптимальный уровень раскрытия информации о полученных результатах и эффективного накопления знаний. По мнению П. Ромера, только государственное финансирование научных исследований обеспечивает условия, необходимые для поддержания стабильных темпов экономического роста на базе устойчивого научно-технического прогресса.

В последнее время обоснование необходимости государственной финансовой поддержки научно-инновационных программ и проектов связывается также с системными проблемами национальных инновационных систем — отсутствием участников со специфическими ключевыми компетенциями, а также низкой эффективностью взаимодействия между различными участниками национальной инновационной системы. Перспективы решения этих проблем на современном этапе связываются не с прямым государственным вмешательством, а с совместным поиском эффективных решений в рамках сетевых структур и использованием как государственных, так и частных источников финансирования приоритетных научно-инновационных программ и проектов.

В последние десятилетия подходы к осуществлению государственных инвестиций в науку существенно меняются. Сформировавшийся в большинстве технологически развитых стран мира после Второй мировой войны социальный контракт между органами государственной власти и научными организациями был основан на уверенности в высокой продуктивности сектора науки и целесообразности делегирования ему государством значительных полномочий. При этом существенная автономия и достаточно крупные государственные инвестиционные ресурсы предоставлялись сектору науки в обмен на научно-технические результаты, генерируемые во многом самоуправляемым научным сообществом.

В начале 1980-х годов этот социальный контракт начал подвергаться ревизии из-за роста сомнений политиков в продуктивности и добросовестности финансируемых ими ученых, что привело к изменению подходов к инвестированию в исследования, проводимые в университетах и научных организациях. В дальнейшем в рамках реализации модели «нового государственного управления» применительно к научно-технической политике взаимоотношения между государством и исполнителями НИР и ОКР стали рассматриваться как отношения между принципалом (государством) и агентами (университетами и научными организациями). При этом в связи с предполагаемой склонностью агентов к оппортунистическому поведению в рамках нового социального контракта существенно повысились требования к результативности и подотчетности финансируемых исследований. Если ранее во многих странах, особенно европейских, университеты и государственные научные центры получали достаточно крупное неконкурентное и нецелевое финансирование (блочные гранты), которое могло использоваться по усмотрению его получателей, то в последние годы режим финансирования, основанный на доверии, трансформировался в режим финансирования, основанный на фактически продемонстрированной и ожидаемой результативности исследований.

При организации финансирования научных программ в международной практике используется несколько типовых механизмов, задающих организационные рамки взаимодействия между государством и получателями его инвестиций в научные исследования. Основные критерии выбора из этих механизмов или формирования их эффективного сочетания заключаются в способности системы финансирования научных исследований обеспечить достижение конкретных результатов в области получения новых знаний, а также сформировать предложение новых конкурентоспособных технико-технологических решений для рынка инноваций.

Проектный подход, наиболее активно и успешно применяемый в США, предусматривает выделение грантов на реализацию исследовательских проектов, прошедших конкурсный отбор, группам ученых или даже отдельным исследователям. Продолжительность исследования и его содержание жестко регламентируются условиями предоставления гранта. Государство в рамках реализации научно-технической политики распределяет инвестиционные ресурсы между агентствами, осуществляющими финансирование исследовательских проектов в рамках своей компетенции, и определяет основные критерии отбора исследовательских проектов для финансирования. Непосредственный отбор исследовательских проектов для реализации и их исполнителей осуществляется агентствами.

При реализации этого механизма государство выступает в роли покупателя наиболее значимых для него научно-исследовательских работ и услуг. Исполнители этих работ и услуг обладают очень существенной автономией и сами могут определять стратегии своего развития, но не имеют никаких гарантий получения финансирования в долгосрочной перспективе. Ответственность за реализацию различных направлений научной и научно-технической политики распределяется между различными агентствами, координация деятельности которых, как правило, является незначительной.

Количество исследовательских групп, подающих заявки на получение финансирования и выполняющих поддержанные проекты, обычно велико. В результате возникает своеобразный рынок научных проектов, основной спрос на котором предъявляют финансирующие агентства, а предложение обеспечивают различные организации, где работают многочисленные научные коллективы.

При реализации проектного подхода финансирующие агентства выбирают исполнителей, которые наилучшим образом способны выполнить исследования по профильной для соответствующих агентств тематике, а исполнители, финансирование деятельности которых осуществляется только в случае их победы в конкурсе, сами определяют, какие заявки подавать и как развивать свои исследовательские компетенции и мощности исходя из перспектив получения финансирования в будущем (зависящих как от научных приоритетов агентств и их обеспеченности финансовыми ресурсами, так и от степени остроты конкуренции с другими исполнителями). Конкуренция между исполнителями за получение грантов финансирующих агентств ведется прежде всего по параметрам качества, а не цены выполнения научно-исследовательских работ. Результатом этой конкуренции на средних и малых по объему рынках НИР может стать сильная концентрация финансируемых исследований в очень небольшом количестве организаций, продемонстрировавших способность успешно реализовывать исследовательские проекты, сумевших добиться репутации ведущих научных школ и установивших тесные неформальные контакты с сотрудниками финансирующих агентств.

В США доля проектного механизма в общем объеме финансирования научных исследований составляет около 80%, а в европейских странах — от 20% до 40%. При этом в большинстве технологически развитых стран в последние годы доля проектного механизма в общем объеме финансирования научных исследований устойчиво возрастает. Аналогичная тенденция прослеживается и в нашей стране в связи с образованием новых научных фондов, ориентированных на финансовую поддержку наиболее перспективных научных проектов — Российского научного фонда и Фонда перспективных исследований.

Основными агентствами, финансирующими научные исследования в США, являются Национальный научный фонд (National Science Foundation), Национальный институт здравоохранения (National Institutes of Health), Департамент энергетики (Department of Energy) и Департамент обороны (Department of Defense).

Национальный научный фонд осуществляет финансирование фундаментальных исследований. Как правило, из него предоставляется порядка 10 000 грантов в год со средним сроком реализации проекта 3 года на реализацию инициативных исследовательских предложений, которые были признаны наиболее перспективными с точки зрения ожидаемого вклада в развитие фундаментальной науки по результатам тщательной экспертной оценки. Кроме того, Национальный научный фонд инвестирует в проекты по созданию инфраструктуры научных исследований (в частности, астрономических обсерваторий и исследовательской станции в Антарктиде). Особенно успешным реализованным инфраструктурным проектом Национального научного фонда является развитие сети Интернет (профинансированное из этого фонда на начальном этапе развертывания Интернета).

Национальный институт здравоохранения в настоящее время инвестирует преимущественно в фундаментальные, а также в прикладные исследования в области биотехнологий (хотя на начальном этапе функционирования данного фонда приоритетом являлись прикладные, а не фундаментальные исследования). Департамент энергетики, масштабы финансирования проектов которого существенно увеличились в последние годы, инвестирует преимущественно в прикладные, а также в фундаментальные исследования в области энергосбережения и развития альтернативных энергетических технологий.

Однако самым крупным по объему финансирования научным агентством США является Департамент обороны, расходы которого на научные исследования примерно равны совокупным расходам всех других государственных научных агентств США. Практически все фундаментальные исследования и большая часть прикладных исследований, поддерживаемых Департаментом обороны, финансируются через DARPA — в значительной мере автономное агентство, основанное в 1958 г. в порядке реакции на успехи космической программы СССР. Миссией DARPA является «поддержание технологического превосходства армии США и предотвращение ситуаций в связи с технологическими успехами других государств, которые могут повредить национальной безопасности США, за счет поддержки перспективных исследований, направленных на использование потенциала открытий фундаментального характера в оборонной сфере».

Помимо государственных агентств, достаточно значимую роль в проектном финансировании фундаментальных и прикладных исследований, выполняемых университетами и научными организациями США, играют благотворительные научные фонды, основанные состоятельными физическими лицами, что позволяет диверсифицировать источники финансирования фундаментальных исследований за счет частного капитала. Первым таким фондом был Фонд Джеймса Смитсона, основанный в 1826 г. Примером недавно образованного и активно работающего благотворительного научного фонда является Фонд Билла и Мелинды Гейтс, который во многом дополняет деятельность Национального института здравоохранения. Приоритетным направлением большинства благотворительных научных фондов США на современном этапе является финансирование медицинских исследований.

Следует отметить, что некоторые российские предприниматели также осуществляют финансирование фундаментальных научных проектов. Например, Юрий Мильнер инвестирует 100 млн долл. в разработку космического наноаппарата, способного достичь Альфы Центавра за 20 лет. Однако в целом активность российских предпринимателей на этом направлении существенно уступает проявляемой успешными американскими предпринимателями.

В рамках проектного механизма используются различные подходы к отбору проектов для финансирования. Первый подход предусматривает финансирование отобранных в рамках конкурса инициативных проектов, сформулированных самими исследователями, претендующими на получение финансирования. Этот подход используется преимущественно агентствами и фондами, финансирующими фундаментальные научные исследования. В России он применяется Российским научным фондом, Российским фондом фундаментальных исследований и Российским гуманитарным научным фондом. Разновидностью этого подхода является предоставление стипендий и грантов молодым ученым на реализацию индивидуальных исследовательских проектов.

Второй подход предусматривает определение финансирующими агентствами и фондами конкретных тем, в рамках которых коллективы исследователей могут подавать конкурсные заявки. Стратегические научно-инновационные программы, финансируемые по этой схеме, активно и успешно реализуются в США, Европейском Союзе, Японии и Китае. В России этот подход применяется при реализации государственных программ с использованием механизма конкурса на право заключения государственного контракта на выполнение НИР и ОКР. Третий подход предполагает финансирование проектов с жестко заданным, а не предлагаемым участником конкурса техническим заданием.

Отбор среди выдвигаемых на конкурс предложений чаще всего осуществляется методом экспертных оценок, в рамках реализации которого привлеченные эксперты оценивают качество и конкурентоспособность поданных заявок исходя из заранее заданных критериев, учитывающих как научную значимость проекта, так и перспективы практического внедрения ожидаемых результатов исследования и потенциальную эффективность этого внедрения. Конечное решение принимается представителями финансирующего агентства или фонда с учетом результатов экспертных оценок.

Другой подход применяется американским агентством DARPA, финансирующих прикладные исследования оборонной тематики. Отбор проектов для финансирования осуществляется не группой экспертов, как правило, выполняющих исследования аналогичного профиля, а научным менеджером, обладающим сильным авторитетом, хорошей репутацией и оцениваемым исходя из результатов одобренных им проектов.

По мнению Б. Лепори, на малых по объему рынках научно-исследовательских работ с тесными связями между финансирующими агентствами и исполнителями использование проектного механизма финансирования научных исследований порождает серьезные риски образования закрытых клубов, где распределение инвестиционных ресурсов осуществляется по критерию дружественных связей между представителями финансирующих агентств и исполнителей НИР, а не по критерию качества выполняемых исследований. Данная проблема может проявляться и в российских условиях.

Для минимизации этого риска количество участников финансируемых проектов должно быть значительным, что позволяет обеспечить эффективную конкуренцию между ними. Поэтому проектный механизм наиболее эффективно работает в тех странах, где объем финансирования НИР и число реализуемых проектов очень велики, прежде всего в США, но оказывается менее эффективным в странах со значительно меньшими объемами рынка НИР. Критериями, свидетельствующими об отсутствии образования закрытых клубов, являются разнообразие получателей грантов и постоянное появление на рынке новых игроков.

Но самым основным недостатком проектного механизма являются высокие расходы по его реализации. Участвующие в процедурах конкурсного отбора эксперты затрачивают значительное время и усилия для оценки и ранжирования исследовательских предложений. Исполнители НИР вынуждены проводить все больше и больше времени, занимаясь подготовкой и подачей заявок на получение грантов. Научное сообщество в целом инвестирует очень много времени и усилий в подготовку и оценку исследовательских предложений, большинство из которых в итоге не получают финансирования.

В связи с этим некоторые американские исследователи выступают с достаточно радикальными предложениями по совершенствованию системы финансирования научных проектов. В частности, Дж.Боллен и его соавторы предложили вообще отказаться от участия финансирующих агентств в распределении средств, выделяемых на финансирование научных исследований, ради устранения издержек подготовки и оценки исследовательских предложений. Вместо этого всем ученым, работающим по профилю соответствующего агентства, без всякого конкурсного отбора выделяется ежегодный грант равного объема. Однако каждый ученый обязан передать довольно существенную долю полученного им финансирования другим ученым, которые, по его мнению, смогут использовать эти средства наиболее результативно. В результате объем финансирования исследовательских проектов каждого ученого формируется как за счет базового государственного гранта, так и за счет поступлений от других ученых, зависящих от его академической репутации и перспективности тех направлений исследований, которыми он занимается в данный момент.

С нашей точки зрения, практической реализации этого предложения препятствуют высокие риски оппортунистического поведения многих ученых, которые будут направлять переданные им средства не наиболее квалифицированным и продуктивным исследователям, разрабатывающим наиболее актуальные научные проблемы, а своим личным друзьям и знакомым, рассчитывая на взаимность с их стороны. Однако работать над снижением издержек по реализации проектного механизма действительно необходимо.

Механизм финансирования научных программ университетов предусматривает стабильное и регулярное выделение средств вузам из государственного бюджета на поддержание их нормального функционирования, в том числе и в части выполнения научных исследований. Именно развитию научных исследований на базе вузов уделяется особое внимание при реализации научной, научно-технической и инновационной политики России в последние годы.

В рамках традиционной модели, характерной для Западной Европы, основным условием получения университетами государственного финансирования научно-исследовательских работ является их статус, хотя в последнее время все большее внимание уделяется результативности исследований. Внутреннее распределение финансовых ресурсов между отдельными проектами и структурными подразделениями осуществляется органами управления университетом, а не министерством или агентством, которое его курирует.

По критерию обеспечения высокой результативности исследований такой механизм финансирования научных программ университетов явно уступает механизму финансирования исследовательских проектов коллективов ученых, особенно если различные университеты существенно отличаются друг от друга по уровню и качеству проводимых исследований, но получают сопоставимые по объему средства из государственного бюджета в силу их формально равного статуса. Однако расходы по реализации этого механизма существенно меньше в сравнении с реализацией проектного подхода, поскольку распределение инвестиционных ресурсов не требует создания специализированных агентств и запуска трудоемких процессов подготовки и экспертной оценки конкурсных заявок. Активно предпринимаемые в настоящее время попытки интегрировать в этот механизм критерии и процедуры оценки результативности научных исследований способствуют перераспределению общего бюджета НИР в пользу наиболее успешных с точки зрения результатов исследований университетов, но существенно повышают расходы по его реализации.

Поскольку в рамках реализации этого механизма финансовая база исследований является более устойчивой и долгосрочной, это создает благоприятные условия для последовательного наращивания научно-исследовательского потенциала. Блочные гранты обеспечивают университеты высокой степенью автономии в выборе направлений исследований и позволяют постепенно наращивать свои компетенции в новых областях. В то же время они снижают стимулы к привлечению конкурентного финансирования из других источников, т. е. по линии конкурсов научных проектов, организуемых агентствами и фондами, а также по контрактам с корпоративными заказчиками НИР.

Множественность финансируемых вузов обеспечивает альтернативность подходов к решению научных проблем, применяемых различными исполнителями. Однако вузы, как правило, значительно более консервативны при определении тематики НИР в сравнении с агентствами, что затрудняет оперативное перемещение ресурсов в новые области исследований.

В последние годы во многих странах мира внедряются системы оценки результативности исследовательской деятельности университетов, основанные на сочетании количественных показателей и экспертных оценок, и осуществляется переход к модели их финансирования исходя из результативности. Впервые такая система (Research Assessment Exercise, RAE) была внедрена в Великобритании в 1986 г. Основной целью внедрения систем финансирования университетов, ориентированных на результативность, является повышение качества исследований в условиях роста расходов по их проведению и ужесточения бюджетных ограничений.

Основные количественные показатели, используемые при проведении оценки, включают количество научных публикаций с поправкой на их качество, зависящее от рейтинга журнала и цитируемости. В качестве дополнительных используются показатели привлеченного проектного и прочего внешнего финансирования НИР, подготовки новых высококвалифицированных научных кадров (Ph.D.), квалификации научно-исследовательского персонала. Пересчет рейтингов университетов на основе количественных показателей, как правило, осуществляется ежегодно, а на основе комплексных многокритериальных экспертных оценок — раз в несколько лет.

Системы финансирования университетов, основанные на результативности, предусматривают распределение бюджетных средств исходя из получаемых результатов, а не затрачиваемых ресурсов. Университеты, демонстрирующие более высокую результативность исследований, могут претендовать на большие объемы финансирования, а вузы, неспособные продемонстрировать научные достижения, утрачивают доступ к ранее гарантированному им бюджетному финансированию (привязанному к объему финансирования прошлого года, численности научных сотрудников или студентов) в прежних объемах.

Ключевой проблемой системы финансирования университетов, основанной на результативности исследований, является высокий уровень издержек, связанных с проведением оценки. Внедрение методик, основанных на использовании количественных показателей, требует создания и поддержания национальной системы учета результатов научных исследований (подобной Российскому индексу научного цитирования). Внедрение подходов, основанных на использовании экспертных оценок (вызывающих гораздо большее доверие и поддержку у академического сообщества), порождает как значительные прямые издержки по оценке результатов деятельности отдельных университетов привлеченными экспертами, так и значительные косвенные издержки, связанные с необходимостью подготовки материалов для рассмотрения экспертными комиссиями оцениваемыми университетами и их структурными подразделениями.

В то же время существующие системы финансирования университетов, ориентированные на стимулирование результативности научных исследований, оказывают довольно незначительное влияние на общий объем средств, получаемых университетами на реализацию различных исследовательских проектов. В большинстве стран, внедривших такие системы, от результативности исследований зависит менее 10% бюджета НИР вуза. В Великобритании, являющейся пионером и лидером реализации этого подхода, система финансирования с учетом результативности исследований затрагивает 25% общего объема финансирования научных проектов вузов.

Хотя системы финансирования научной деятельности университетов, основанные на оценке результатов исследований, имеют довольно ограниченное прямое воздействие на объем и стоимость выполняемых НИР, в целом последствия изменения оценок результатов научной деятельности вуза весьма значительны, и университеты прилагают серьезные усилия для их повышения. Это обусловлено тем, что оценка результатов исследований вуза существенно влияет на его престиж и решения по выбору места обучения потенциальными студентами и слушателями различных образовательных программ, особенно уровня магистратуры, докторантуры и послевузовского дополнительного профессионального образования, а от успешности набора студентов и слушателей в решающей степени зависит финансовое положение любого университета. Кроме того, наиболее квалифицированные и энергичные исследователи, способные выигрывать конкурсы на финансирование научных проектов, предпочитают работать в университетах с более высокими рейтингами результатов научной деятельности, а от способности привлекать таких исследователей также существенно зависят результаты итоговой деятельности вуза.

В целях снижения издержек можно не создавать специальную систему оценки результативности деятельности университетов, управляемую министерством или агентством, а положиться на рейтинги, которые разрабатываются и публикуются независимыми агентствами. Фактически такой механизм независимой экспертной оценки играет важную роль в обеспечении эффективного функционирования весьма успешной университетской системы США, где перспективы развития и улучшения финансового положения вуза в существенной степени зависят от ежегодного пересматриваемого рейтинга агентства US News and World Report, а также рейтинга Национальной академии наук, который пересматривается один раз в десять лет.

На международной арене наиболее влиятельными являются рейтинги Times Higher Education и Shanghai Jiao Tong. Признание важности высоких международных рейтинговых оценок качества исследовательской деятельности ведущих российских университетов стимулировало принятие и реализацию в нашей стране программы «5–100», направленной на улучшение позиций 15 ведущих исследовательских университетов Российской Федерации в международных рейтингах.

Вертикально интегрированный механизм финансирования научных исследований предусматривает делегирование государством значительных полномочий головной научной организации, как в части определения научных приоритетов, так и в части распределения бюджета, выделяемого на финансирование НИР (преимущественно фундаментального характера).

Наиболее ярким примером применения вертикально интегрированного механизма является использование Академии наук для организации финансирования фундаментальных исследований в бывшем СССР и других странах социалистического лагеря. Однако подобные схемы использовались и во многих странах Западной Европы. В качестве аналогов Академии наук СССР могут рассматриваться Национальный центр научных исследований Франции, Испанский национальный исследовательский совет, Общество научных исследований имени Макса Планка в Германии.

Основным преимуществом вертикально интегрированного механизма является возможность централизованного планирования и управления развитием научно-исследовательского потенциала национальной экономики, позволяющего оказывать особую поддержку наиболее приоритетным направлениям научных исследований, избегать нерационального дублирования и осуществлять координацию действий различных научно-исследовательских институтов. Однако по мере разрастания масштабов головной научной организации эффективность управления ее деятельностью, как правило, снижается. Кроме того, такая организация финансирования создает предпосылки для монополизации отдельных направлений исследований конкретными научно-исследовательскими центрами, что может способствовать снижению эффективности инвестиций в науку при отсутствии механизма конкуренции за заказы между исполнителями (ключевого для обеспечения эффективности реализуемого в США проектного механизма).

Если в рамках механизма финансирования исследовательских программ университетов имеет место конкуренция вузов между собой за получение доступа к бюджетному финансированию, а также престиж и статус, позволяющие привлекать больше студентов и слушателей, то в силу своей уникальности и крупномасштабности головные научные организации широкого профиля конкурируют не между собой (в национальном масштабе конкурентов они просто не имеют), а с другими механизмами государственного финансирования научных исследований. При этом в большинстве тех стран, где существует головная научная организация (в том числе и в России с ее реорганизацией государственных академий наук и образованием Федерального агентства научных организаций), в последние годы она все больше и больше проигрывает альтернативным механизмам по критерию доли получаемого бюджетного финансирования.

Снижение статуса и объема финансирования головной научной организации вынуждает ее структурные подразделения адаптироваться к специфике более популярных на данном этапе механизмов финансирования научно-инновационных программ. Например, институты Российской академии наук и Испанского национального исследовательского совета стали активнее участвовать в конкурсах, проводимых научными фондами, а Национальный центр научных исследований Франции образовал сеть совместных лабораторий с ведущими французскими университетами. В Германии сложилась смешанная система, где крупные государственные научные организации активно конкурируют за получение финансирования с исследовательскими университетами.

Механизм финансирования специализированных государственных научных организаций предусматривает целевое финансирование небольших исследовательских лабораторий с достаточно узкими задачами, как правило, выполняющих НИР в интересах финансирующего их деятельность министерства или агентства. Этот механизм лучше всего подходит для организации финансирования прикладных исследований, результаты которых прямо используются заказчиком для реализации его функций, и менее эффективен для организации финансирования фундаментальных исследований и прикладных исследований, результаты которых должны находить применение в реальном секторе экономики. Основным недостатком использования данного механизма является отсутствие конкуренции между несколькими исполнителями, что может приводить к росту затрат и снижению качества исследований.

Достаточно новым механизмом финансирования научно-инновационных проектов и программ является выделение бюджетных средств сетевым структурам и ведущим научным центрам (centres of excellence) в значительном объеме на длительный срок по итогам проведенных конкурсов. Данный механизм в чем-то похож на проектный, но отличается от него масштабами и сроками финансирования. При использовании этого механизма количество получателей инвестиционных ресурсов значительно меньше, чем при использовании классического проектного механизма.

Решения по распределению средств между участниками консорциума или сети, как правило, принимаются самими участниками этого партнерства, а не финансирующим это партнерство государством или надгосударственным образованием. Примером применения данного механизма на национальном уровне могут служить швейцарские национальные центры исследовательских компетенций, а на наднациональном уровне — европейские сети передовых исследований

В отличие от научно-инновационных программ, финансируемых специализированными агентствами, где отдельные проекты довольно слабо связаны между собой или вообще выполняются совершенно независимо друг от друга, реализация научно-инновационных программ с использованием сетевых структур позволяет гораздо эффективнее координировать отдельные проекты, реализуемые различными участниками сети.

Однако эта форма не может являться основным механизмом распределения бюджетных ресурсов, поскольку она ориентирована на ограниченный круг наиболее приоритетных крупномасштабных долгосрочных проектов и не может охватывать все направления научных исследований. Кроме того, в качестве недостатка этого механизма можно отметить его закрытость для новых игроков вследствие долгосрочности проектов и незаинтересованности их участников в привлечении к проведению исследований новых исполнителей.

Помимо государственного финансирования фундаментальных исследований, проводимых научными организациями и университетами, в большинстве стран мира оказывается государственная финансовая поддержка НИОКР, выполняемых частными компаниями. Это обусловлено тем, что инвестиции в НИОКР частного бизнеса рассматриваются в качестве ключевого фактора повышения конкурентоспособности национальной экономики и поддержания высоких темпов долгосрочного экономического роста, в то время как способность инновационно активных компаний, особенно малых и молодых, привлекать внешние источники финансирования на рыночных условиях является достаточно ограниченной. Кроме того, необходимость бюджетной поддержки НИОКР частных компаний обусловлена тем, что они отвечают стратегическим интересам государства в таких областях, как национальная оборона, общественная безопасность, здравоохранение и энергетика.

Особое внимание в рамках государственной инновационной политики большинства технологически развитых стран мира уделяется инвестиционной поддержке инновационных стартапов. Это обусловлено провалами рынка, связанными с информационной асимметрией между предпринимателями и инвесторами. Внешними инвесторам сложно отделить потенциально успешные инновационные проекты от неуспешных, а их инициаторы в большинстве случаев не обладают собственным капиталом и источниками залогового обеспечения. Кроме того, во многих случаях предприниматели, особенно молодые и начинающие, не могут продемонстрировать историю успеха ранее реализованных проектов. Все это снижает уровень рыночного финансирования инновационных стартапов ниже оптимального с позиций развития экономики в целом и существенно повышает его стоимость.

Снижение информационной асимметрии между предпринимателями и инвесторами является ключевой компетенцией управляющих венчурными фондами, однако в условиях глобального финансово-экономического кризиса и повышения склонности к избежанию риска в условиях экономической неопределенности их внимание в значительной мере переключилось на проекты более поздних стадий и сконцентрировалось на секторе информационных и телекоммуникационных технологий, который формирует базис сложившегося пятого технологического уклада и согласно ожиданиям большинства специалистов по долгосрочному технико-экономическому развитию не будет играть определяющую роль при переходе к новому технологическому укладу. Например, по данным ОЭСР более половины венчурных инвестиций в США (страны, обеспечивающей более 80% совокупных венчурных инвестиций ОЭСР) в 2014 г. направлялись в компьютерную отрасль и фирмы потребительской электроники, при этом совокупные объемы инвестиций заметно уступают рекордным уровням, достигнутым в 2000 г. Проекты более поздних стадий, в свою очередь, потеряли часть традиционных долговых источников финансирования в связи с повышением требований к качеству обеспечения и покрытию рисковых активов капиталом банков, предусмотренным международным соглашением Базель III и Законом Додда-Франка в США в порядке реакции на уроки глобального финансового кризиса. Изменения подходов к государственному регулированию процесса принятия рисков представителями финансового сектора способствовали повышению надежности финансовой системы, но ограничили доступ к капиталу для реального сектора, в т. ч. для инновационно активных компаний.

В то же время в последние годы на мировом венчурном рынке наметились позитивные изменения. Если в 2009 г. совокупный объем сделок упал с 51,1 млрд долл. в 2008 г. до 35,6 млрд долл., а в 2010–2013 гг. колебался в пределах 45–55 млрд долл. в год, то в 2014 г. мировой рынок венчурного инвестирования увеличился до 86,7 млрд долл., а предварительные данные за 2015 г. свидетельствуют о заметном превышении этого достаточно высокого уровня. К сожалению, на российском венчурном рынке сложилась противоположная тенденция — в условиях действия крайне неблагоприятных внешнеполитических и макроэкономических факторов объемы сделок в 2014–2015 гг. устойчиво сокращаются.

Тем не менее значимость государственной поддержки как канала финансирования инновационных стартапов на современном этапе остается достаточно высокой. Для осуществления этой поддержки различные страны мира, в том числе и Россия, используют различные механизмы, включающие гранты, субсидии, ссуды, налоговые стимулы, а также предоставление долевого капитала, преимущественно на посевной стадии, через государственные и частно-государственные венчурные фонды. Во многих технологически развитых странах масштабы финансирования этих программ в последние годы увеличились в рамках реализации антикризисных стратегий.

Гранты и субсидии позволяют снизить жесткость финансовых ограничений для малых и молодых инновационно активных компаний на предпосевной и посевной стадиях развития. Обычно они представляют собой небольшие суммы, выделяемые на открытой и конкурентной основе на разработку инновационного проекта и создание прототипа продукта. Примером программы, предусматривающей выделение грантов инновационным стартапам, является программа поддержки инноваций и разработок малого бизнеса (Small Business Innovation Research, SBIR), но схожие программы выполняются и в других странах, включая Великобританию, ЮАР, Австралию, Новую Зеландию и Аргентину. В России грантовое финансирование инновационных проектов осуществляется по линии Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере и Фонда «Сколково», при формировании механизмов функционирования которых учитывалась лучшая мировая практика.

Гораздо менее активно применяемым в нашей стране механизмом государственной финансовой поддержки компаний ранних стадий являются ссуды по льготным ставкам и государственные гарантии по ссудам инновационно активным молодым компаниям, не имеющим качественного обеспечения и кредитной истории, но нуждающимся в привлечении заемного финансирования для реализации перспективных инновационных проектов. Подобные программы реализуются Европейским инвестиционным банком и Европейским инвестиционным фондом в масштабах Европейского союза, а также в отдельных странах — Великобритании, Дании, Польше, Аргентине, Колумбии. В России действует программа льготного кредитования инновационных проектов малых предприятий «Финансирование для инноваций и модернизации», реализуемая банками-партнерами ОАО «МСП банк» за счет его кредитных ресурсов, однако ее масштабы меньше в сравнении с реализуемыми за рубежом, а условия предоставления кредитов являются более жесткими.

Государственная поддержка венчурного бизнеса осуществляется путем направления государственных инвестиционных ресурсов в фонды соинвестирования, предусматривающие объединение капиталов с частными партнерами, а также фонды фондов, приобретающие фонды участия в различных частных венчурных фондах. Большинство фондов соинвестирования обеспечивают равные права государству и частным инвесторам, но существуют и фонды, которые обеспечивают частным инвесторам возможность получения повышенной доходности при благоприятном сценарии развития событий (как это предусматривается механизмом функционирования фондов, созданных при участии Российской венчурной компании), а также фонды, обеспечивающие защиту частным инвесторам при неблагоприятном сценарии развития событий. В последнее время появились фонды соинвестирования, ориентированные на взаимодействие с бизнес-ангелами, а не с венчурными капиталистами, например, Новозеландский фонд посевного соинвестирования.

Причем масштабы этого финансирования в последние годы существенно увеличились. Например, в Европе объем финансирования венчурных фондов со стороны государственных агентств с 2007 по 2012 г. увеличился на 57%, что привело к увеличению доли государственных агентств в совокупном капитале венчурных фондов с 14% до 40%. Однако совокупный объем привлеченных венчурными фондами инвестиционных ресурсов в этот период снизился даже несмотря на активное инвестирование со стороны государства, поскольку частные инвесторы снизили свою заинтересованность в приобретении рискованных активов.

Другой серьезной проблемой для инноваторов, находящихся на более поздней стадии реализации проекта по разработке и производству нового продукта, является сжатие рынка первичных публичных предложений (IPO), масштабы которого в результате последствий кризиса существенно уменьшились во многих странах, включая США и Россию. Ограниченное число успешных выходов через IPO снижает объем средств, доступных для инвестирования в новые инновационные проекты, как за счет недостаточности объема высвобожденных для реинвестирования ресурсов, так и за счет снижения объемов привлечения новых ресурсов, приток которых не стимулируется яркими историями успеха.

Государственная поддержка развития венчурной отрасли может осуществляться не только посредством инвестирования государственных финансовых ресурсов в фонды соинвестирования и фонды фондов (подобно тому, как это было реализовано в России с помощью таких институтов развития, как РВК и РОСНАНО), но и с помощью специальных программ, позволяющих частным венчурным фондам привлекать дешевое заемное финансирование под государственные гарантии. Примером такой программы может служить программа финансовой поддержки инвестиционных компаний малого бизнеса (small business investment companies, SBIC, ИКМБ), реализуемая Управлением малого бизнеса США с 1958 г. по настоящее время. Целью данной программы является стимулирование притока частного капитала в инновационно активный малый бизнес, способный эффективно разрабатывать и внедрять новые технологии и создавать новые рабочие места.

ИКМБ являются формируемыми за счет частного долевого капитала венчурными фондами, которые подлежат лицензированию и надзору со стороны Управления малого бизнеса США. ИКМБ создаются на срок 10 лет, после чего подлежат ликвидации. Лицензия ИКМБ позволяет этим венчурным фондам использовать льготный механизм привлечения заемного финансирования, предусматривающий секьюритизацию объединенных в пулы и гарантированных Управлением малого бизнеса США долговых обязательств. В результате ИКМБ, успешно инвестирующие в портфельные компании, могут обеспечить для долевых инвесторов повышенную доходность на капитал благодаря доступу к дешевому и гарантированному государством заемному финансированию.

ИКМБ создаются в форме партнерств (limited partnerships), где управляющая компания выступает в качестве генерального партнера. Партнеры с ограниченной ответственностью, которые предоставляют основной объем долевого финансирования, обычно включают институциональных инвесторов, банки и состоятельных физических лиц.

Объектами инвестиций являются компании малого и среднего бизнеса, которые удовлетворяют требованиям Управления малого бизнеса США. В частности, ИКМБ не имеют права инвестировать в недвижимость и в финансовых посредников.

ИКМБ предоставляют портфельным компаниям как долевое, так и долговое финансирование, причем объем долгового финансирования выше в сравнении с объемом долевого. Обычно ИКМБ инвестирует от 1 до 10 млн долл. в компании с объемом продаж от 10 до 50 млн долл.

В 2011 г. Управление малого бизнеса запустило две новые подпрограммы. На первую, подпрограмму ИКМБ ранних стадий, был выделен 1 млрд долл. бюджетных средств в течение периода с 2011 по 2016 г. Эта подпрограмма ориентирована на финансирование компаний ранних стадий, которые испытывают сложности при привлечении капитала в связи с отсутствием активов и денежных потоков, необходимых для привлечения банковских кредитов.

На вторую подпрограмму Фонда инвестиций воздействия (Impact Investment Fund) также был выделен 1 млрд долл. бюджетных средств в течение 2011–2016 гг. Участвующие в реализации этой подпрограммы ИКМБ должны инвестировать в конкретные области воздействия, отвечающие государственным приоритетам, в частности, в разработку и внедрение энергосберегающих технологий.

Долговые обязательства ИКМБ погашаются разовым платежом через 10 лет после выпуска. По ним раз в полгода выплачиваются купонные платежи, ставка по которым устанавливается с небольшой премией к ставке по 10-летним нотам Казначейства США. Управление малого бизнеса США, осуществляющее первичное финансирование долговых обязательств ИКМБ, два раза в год объединяет эти долговые обязательства в пулы, секьюритизирует и продает частным инвесторам в форме сертификатов участия, обеспеченных государственными гарантиями.

По мере выхода из проинвестированных портфельных компаний генеральный партнер ИКМБ не только осуществляет обслуживание и погашение долговых обязательств, но и возвращает долевым инвесторам капитал, наращенный по фиксированной ставке (обычно 8% годовых). Прибыль, полученная сверх 8% годовых, в первоочередном порядке перечисляется генеральному партнеру, пока его доля в совокупной прибыли не достигнет 20%. После этого 80% дополнительной прибыли перечисляются партнерам с ограниченной ответственностью, а 20% — генеральному партнеру. Кроме того, генеральный партнер получает ежегодную плату за управление венчурным фондом (как правило, в размере 2% от объема активов под управлением).

С нашей точки зрения, использование в российских условиях аналогичного механизма, предусматривающего стимулирование частных венчурных фондов и фондов прямых инвестиций путем организации их долгового финансирования частными инвесторами, прежде всего институциональными, под гарантии государства, могло бы способствовать развитию сегмента фондов поздних стадий российского рынка венчурных инвестиций. Такого рода фонды поздних стадий, имеющие доступ к относительно дешевому заемному финансированию, могли бы предоставлять как долевое, так и долговое финансирование компаниям, из которых выходят фонды посевных инвестиций, созданные при участии долевого государственного венчурного капитала и/или получавшим государственные гранты на предпосевной и посевной стадиях. Возможность инвестирования в долговые ценные бумаги этих фондов поздних стадий, гарантированные государством, может быть предоставлена негосударственным пенсионным фондам, которые в настоящее время, в отличие от зарубежной практики, не имеют права участвовать в финансировании венчурного бизнеса, что выступает ограничивающим фактором его развития.

Следует также отметить, что в США не только оказывается государственная поддержка частным венчурным фондам в привлечении дешевого заемного финансирования, но и существуют венчурные фонды, которые полностью контролируются и финансируются государством. Первый такой венчурный фонд, In-Q-Tel, был создан в 1999 г. Центральным разведывательным управлением (ЦРУ) США.

In-Q-Tel использует предоставленные государством финансовые ресурсы для осуществления стратегических инвестиций в стартапы, осуществляющие разработку и коммерциализацию технологий, которые представляют интерес с позиций использования в разведывательной деятельности. Помимо долевых инвестиций, In-Q-Tel осуществляет финансирование НИОКР частных фирм, результаты которых используются в деятельности ЦРУ.

В какой-то мере In-Q-Tel напоминает корпоративный венчурный фонд, созданный и управляемый крупной высокотехнологичной компанией. Хотя получение прибыли на венчурные инвестиции в портфельные компании является одной из целей деятельности фонда, не менее важен ранний и оперативный доступ к инновационным технологиям и разработкам частных фирм, которые представляют интерес с позиций использования в разведывательной деятельности. Примерами технологий, в разработку которых инвестирует In-Q-Tel, являются портативные источники энергии, микрокамеры, приборы слежения, программы шифрования и анализа данных.

Ежегодно в In-Q-Tel вкладываются новые инвестиционные ресурсы на сумму около 37 млн долл. в порядке финансирования деятельности ЦРУ. Это позволяет осуществить порядка 12–15 инвестиций в портфельные компании на сумму от 500 тыс. долл. до 3 млн долл. В качестве одного из условий инвестирования In-Q-Tel, как и другие венчурные фонды, требует получения места в совете директоров портфельной компании, что позволяет ЦРУ получать оперативную и достоверную информацию о проблемах и перспективах, связанных с разрабатываемыми технологиями, которую было бы невозможно получить в рамках отношений между государственным заказчиком и исполнителем НИОКР.

По оценкам аналитиков, доходность венчурных инвестиций In-Q-Tel составляет порядка 26% годовых. Все дивиденды и суммы, полученные при выходе, реинвестируются в новые проекты.

Под ред. Кушлина В.И. Государственное управление научно-инновационным развитием: новое в мировой практике. Монография

Под ред. Кушлина В.И. Государственное управление научно-инновационным развитием: новое в мировой практике. Монография

В монографии на основе анализа современной мировой практики государственной поддержки перспективных научно-инновационных программ осуществлена комплексная оценка формируемых в разных странах механизмов государственного управления инновационным развитием в плане их результативности и определены возможности творческого использования лучших из этих практик в современных российских условиях.<br> Книга будет полезна как научным, так и практическим работникам, занимающимся и интересующимся стратегическими проблемами современной экономики и возможностями более активного включения творческих, научно-инновационных факторов для преодоления вызовов и опасностей для человечества, остро обозначившихся на современном этапе глобального экономического развития. <br><br> <h3><a href="https://litgid.com/read/gosudarstvennoe_upravlenie_nauchno_innovatsionnym_razvitiem_novoe_v_mirovoy_praktike_monografiya/page-1.php">Читать фрагмент...</a></h3>

Внимание! Авторские права на книгу "Государственное управление научно-инновационным развитием: новое в мировой практике. Монография" (Под ред. Кушлина В.И.) охраняются законодательством!