Бюджетное право. Учебник

Под ред. Цинделиани И.А.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 08.12.2017 ISBN: 9785392274819 Язык: Объем текста: 301 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты бюджетного права

Глава 2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения

Глава 3. Бюджетная классификация

Глава 4. Правовое регулирование доходов бюджетов бюджетной системы. Бюджетное регулирование

Глава 5. Правовое регулирование расходов бюджетов

Глава 6. Правовое регулирование контрактной системы в сфере закупок (государственные и муниципальные закупки)

Глава 7. Правовой режим бюджетного финансирования

Глава 8. Правовое регулирование сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ

Глава 9. Бюджеты государственных внебюджетных фондов в бюджетной системе Российской Федерации

Глава 10. Правовые основы межбюджетных отношений

Глава 11. Бюджетный процесс в РФ

Глава 12. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

Глава 13. Споры, связанные с применением бюджетного законодательства

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 6.
Правовое регулирование контрактной системы в сфере закупок (государственные и муниципальные закупки)

6.1. Развитие и становление государственных закупок в Российской Федерации. Источники правового регулирования и принципы контрактной системы в сфере закупок

Ни для кого не секрет, что основной путь повышения эффективности расходования средств бюджетных и внебюджетных источников — совершенствование контрактной системы в сфере закупок. Именно такое совершенствование является причинно-следственной связью постоянного изменения нормативно-правовой базы и в первую очередь Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ). Сформулированные предмет и цели Федерального закона изменениям не подвергались по сравнению с остальными его положениями, которые были изменены путем внесения более 20 пакетов поправок, начиная с 2013 г. При этом некоторые из вновь принимаемых поправок отменяют предыдущие, порой даже не вступившие в законную силу. Практика внесения изменений позволяет сделать вывод не о бурной законотворческой деятельности, а о качестве разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актов.

Перенесемся на несколько веков назад для обзора и понимания национального законотворчества, а также обзора особенностей формирования и становления процесса закупок на Руси, в царской России, в период советской власти вплоть до принятия Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.), фактически установившей базовые принципы управления экономикой и общественными отношениями.

На Руси царь (царский двор), по сути, являлись единственными заказчиками. Отдельные положения, связанные с размещением заказов для государственных нужд, можно обнаружить уже в массиве документов XIII в., например в Переяславской летописи 1346 г.

К числу первых нормативных документов, регулирующих процесс закупок, возможно отнести Указ царя Алексея Михайловича от 7 июля 1654 г. о подрядной цене на доставку в город Смоленск сухарей и муки. В документе прослеживается государственное регулирование объема (измерение в возах, кулях, и проч.) и стоимости товара (конкретная розничная цена). Таким образом, на данных условиях поставщик отвозил муку и сухари в Смоленск, реализовывал товар населению, при этом освобождался от уплаты государственной пошлины. С даты принятия данного указа зародились ключевые признаки закупок: поиск исполнителя для реализации заказа, имеющего признаки публичного характера, устанавливались условия исполнения государственного заказа.

Вплоть до правления Петра I регулирование закупок носило разовый (предметный) характер. В период правления Петра I правовое регулирование закупок приобрело системный характер. Это связано с проводимыми реформами политической и экономической составляющей Государства российского. Сенат, канцелярии, приказы централизовано регулировали все общественные отношения. Созданная в 1715 г. канцелярия подрядных дел управляла всеми делами, связанными с казенным подрядами и сбором недоимок с губерний.

Был издан ряд нормативных правовых актов, регламентирующих закупки на поставку фуража и провианта, строительство дорог, мостов и зданий и т. д. Объявления о закупках размещались на городских воротах, чтобы все входящие в город (потенциальные поставщики и подрядчики) смогли ознакомиться с условиями проведения закупки.

В начале июня 1721 г. было принято решение принять Сенатский Указ об осуществлении борьбы с ненастоящими ценами и коррупцией в деле подрядов и каких-либо поставок. С подрядчиков взыскивались «передаточные деньги» (переплаченные), если доказывалась их вина при получении слишком высокой цены за работы. Считалось что таким образом наносился ущерб казне. В 1722 г. был принят «Регламент управления Адмиралтейства и Верфи…», в котором указывалось, как нужно находить подрядчиков и с ними договариваться о стоимости и проведении работ.

При Елизавете Петровне, в 1758 г., появляется Регул провиантского правления, в котором акцент поставлен на закупки именно у производителей товаров, а не у посредников. Также утверждались сроки объявления торгов и требования к заявке потенциальных участников.

Длительное время действовал акт «Учреждение о губерниях», принятый в эпоху правления Екатерины II в ходе реформирования государственного управления в 1775–1776 гг.

Статья 118 учреждения именовалась «О контрактах по подряду, поставках, и откупах». Все единые правила данной статьи послужили неким отправным пунктом для соответствующих документов в самых разных ведомственных структурных подразделениях по той причине, что в них в полном объеме учитывался весь опыт проведения торговых мероприятий на осуществление поставок и закупок определенными государственными органами. Согласно новому положению все функции проведения подобных мероприятий передавались во вновь созданную Казенную палату. Как правило, Казенная палата не могла осуществлять выдачу, как это было раньше, задатка или предоплаты, и вся конечная ответственность за полным соблюдением всех условий заключенного договора лежала на самом подрядчике.

В 1802 г. Александром I подписан «Устав о провианте для продовольствия войск», уделяющий особое внимание расчетам всех справочных цен для осуществления проведения закупок. Указанное, вполне естественно, требовало увеличения бюрократического аппарата, реализующего закупочный процесс.

Ключевую роль в формировании и развитии государственных закупок сыграло «Положение о казенных подрядах и поставках» (1900–1917 гг.), которым фактически устанавливались обязательные конкурентные закупки.

После революции 1917 г. 21 января 1919 г. был принят Декрет Совета народных комиссаров «О заготовке продовольственных продуктов», устанавливающий прямой запрет на заготовку и провоз продуктов любым организациям, кроме государственных органов продовольствия и их контрагентов, вводились сроки поставок и твердые цены на поставляемое продовольствие.

В течение 1920 г. были изданы декреты об обязательной поставке в порядке разверстки коровьего масла, яиц, убойного скота, меда, сена и соломы.

В 1925 г. введена форма договора контрактации сельскохозяйственной продукции как организационно-правовой формы закупок. Законодательно договор контрактации был закреплен в постановлении СНК СССР от 8 марта 1927 г. «О мерах по поддержанию льноводства». Постановлением СНК от 7 октября 1929 г. «О контрактации продуктов сельского хозяйства» раскрывалось содержание этого договора. Кроме условий об ассортименте, количестве, сроках, стоимости сельхозпродукции, на хозяйство в нем указывалась обязанность по четкому выполнению планового государственного задания на засев определенной площади и сдачу соответствующего количества сельхозпродукции. Заготовителей обязывали не только принимать и оплачивать продукцию, но и выполнять заказы хозяйств по снабжению их средствами производства, осуществлять производственное кредитование, организовывать техническое обслуживание хозяйств. По сути, закупки сельскохозяйственной продукции носили не договорной, а административный характер, что явно не способствовало эффективности правоотношений в сфере закупок.

С того времени конкурсная система российских государственных закупок развивалась и совершенствовалась вплоть до 30-х гг. XX в. и была отменена уже в советское время со сворачиванием НЭП.

В условиях плановой экономики и централизованного партийного регулирования конкурсные механизмы закупок оказались не востребованы. Переход к рыночной экономике в конце XX в. потребовал от государства новых подходов, отличных от системы советского госснаба. После распада СССР начинается новая и самая значительная стадия развития закупок, вызванная прежде всего крахом системы централизованного государственного снабжения. Упразднение Госснаба СССР стало причиной резкого сокращения государственных расходов, массовых задержек оплаты со стороны государственного бюджета, возникновения коррупционных проявлений.

Вплоть до вступления в действие части II ГК РФ закупки регулировались преимущественно Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Вместе с тем все нормативные акты, принятые в начале 90-х, незначительны по содержанию, не закрепляли конкретные правила и процедуры закупок, не были объединены единой концепцией развития и правового регулирования.

Очередной массив нормативных правовых актов, регулирующих закупки, предлагаем рассмотреть не по их иерархии, а в соответствии с последовательностью взаимосвязанных этапов осуществления закупки. Указанное позволит наглядно установить степень легального урегулирования общественных отношений в контрактной системе.

Конституция Российской Федерации не содержит непосредственных норм правового регулирования государственного заказа, однако содержит ряд принципов, а именно: гарантия единства экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, которая не направлена на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, возможность защиты от незаконных действий администрации и т. д. Непосредственно после принятия Конституции Российской Федерации начался процесс пересмотра всех ранее принятых нормативных правовых актов в целях систематизации соотношения различных элементов механизма правотворчества, особенно порядка подготовки и принятия подзаконных правовых норм. Помимо Конституции Российской Федерации к источникам административно-правового регулирования государственного заказа такого уровня можно отнести конституции республик, входящих в состав Российской Федерации; уставы (основные законы) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» определяет порядок регулирования цен на отдельные товары, работы, услуги. Во исполнение данного указа принято постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», которым официально определяется порядок правового регулирования и установления ценовой политики, особенно для предприятий, занимающих доминирующее положение на российском экономическом рынке. Постановлением четко определены полномочия Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по государственному регулированию цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации. К основным недостаткам можно отнести то, что в него включен не весь спектр товаров, работ и услуг необходимых для удовлетворения государственных нужд.

Основу правового регулирования размещения государственного заказа составлял Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В пояснительной записке к проекту Федерального закона были обозначены основные задачи: систематизация законодательства Российской Федерации о государственных закупках; создание основополагающего нормативного правового акта, регламентирующего гражданско-правовые, процедурные вопросы закупок; приведение законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных нуждах в соответствие с международным законодательством, учет положительных примеров правового регулирования государственных закупок в законодательстве иностранных государств и нормативных правовых актах международных организаций. Некоторые из этих задач были учтены законодателем в процессе нормотворческой деятельности, однако многое так и осталось в черновиках и проектах.

Возникла необходимость принятия целого ряда нормативных правовых актов, регламентирующих порядок и правила совершенно новых процедур реализации и размещения государственного заказа, в полном соответствии реалиям экономико-политического развития государства. Согласно этому были приняты следующие нормативные правовые акты. Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», устанавливающий общие правовые и экономические принципы и положения формирования и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности. Так называемый «базовый закон» — Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», устанавливающий общие правовые и экономические принципы и порядок формирования и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд организациями независимо от форм собственности, а также основы обеспечения охраны продукции, поставляемой по государственному контракту, объектов, предназначенных для добычи, переработки, транспортирования, хранения такой продукции, иного необходимого для выполнения государственных контрактов имущества. Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» устанавливает общие принципы формирования, размещения, хранения, использования, пополнения и освежения запасов государственного материального резерва и регулирует отношения в данной области. Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» устанавливает общие правовые и экономические принципы, порядок формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа и регулирует отношения в этой области. Указанные нормативные правовые акты предназначены для осуществления административно-правового регулирования размещения государственного заказа исходя из сфер интересов государственного управления в целом, необходимых в целях увеличения экономического потенциала, обеспечения обороноспособности и безопасности страны.

На контрактную систему в сфере закупок оказывают значительное воздействие нормы Федеральных законов от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» и от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» содержат основные принципы, определяющие и устанавливающие порядок добросовестной конкуренции в целях недопущения ее ограничения и правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации, направлены на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий.

Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» содержит грамотно разработанную методологию и технологию правового регулирования государственных закупок. Однако, несмотря на все его положительные моменты, его действие, а также других последующих актов значительно сузили сферу государственного заказа, дезавуировав тем самым понятие системности, что привело к возникновению противоречия норм правового регулирования на всех уровнях власти.

По настоящее время действуют нормы постановления Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1997 г. № 1222 «О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов)», в котором волевым властным решением государства установлен исчерпывающий перечень продукции оперативно приобретаемых государственными заказчиками в целях избегания длительных процедур размещения государственного заказа.

В целях борьбы с коррупционными проявлениями и централизацией системы государственного заказа принят Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Содержащиеся в нем правовые нормы позволили прекратить стихийное заключение государственных контрактов путем установления жесткого государственного контроля. Однако такой акт содержал множество недостатков и ошибок, в том числе по процедурным вопросам планирования, прогнозирования, формирования и размещения государственного заказа, в нем также отсутствовал механизм его реализации. Более того, этот закон сопровождался множеством конкретизирующих актов, зачастую противоречащих первоисточнику. Преследуя цели повышения эффективности размещения государственного заказа, законодатель сознательно или неосознанно исключил закупки за счет средств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В нем исключена возможность размещения заказов не только для государственных нужд субъекта Российской Федерации, но и для муниципальных образований, что создало благоприятную почву для формирования отдельной правовой регламентации торгов на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Внесенные данным нормативным правовым актом изменения шли вразрез с общепринятыми принципами рыночной экономики и эффективности бюджетных расходов.

Источником правового регулирования исполнения государственного заказа может послужить Гражданский кодекс Российской Федерации, часть 1 и 2 (ст. 447–449, гл. 28, ст. 525–534, гл. 30, ст. 763–768, гл. 37 (далее — ГК РФ). В ГК РФ имеются нормы, определяющие порядок реализации договорных и имущественных отношений между участниками регулируемых гражданским законодательством правоотношений, построенных на принципах равенства участников отношений, свободы договора и т. д. В большинстве случаев нормы ГК РФ применяются для судебного урегулирования споров по контрактным обязательствам и определения размера ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение.

Под ред. Цинделиани И.А. Бюджетное право. Учебник

Под ред. Цинделиани И.А. Бюджетное право. Учебник

Учебник подготовлен в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»).<br /> В нем рассмотрены все основные категории и институты бюджетного права. Впервые как институт бюджетного права рассмотрены государственные и муниципальные закупки.<br /> Законодательство приведено по состоянию на 1 июня 2017 г.<br /> Учебник для студентов, аспирантов, депутатов, практических работников, а также для каждого, кто интересуется проблемами бюджетного права.

Внимание! Авторские права на книгу "Бюджетное право. Учебник" (Под ред. Цинделиани И.А.) охраняются законодательством!