Бюджетное право. Учебник

Под ред. Цинделиани И.А.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 08.12.2017 ISBN: 9785392274819 Язык: Объем текста: 301 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты бюджетного права

Глава 2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения

Глава 3. Бюджетная классификация

Глава 4. Правовое регулирование доходов бюджетов бюджетной системы. Бюджетное регулирование

Глава 5. Правовое регулирование расходов бюджетов

Глава 6. Правовое регулирование контрактной системы в сфере закупок (государственные и муниципальные закупки)

Глава 7. Правовой режим бюджетного финансирования

Глава 8. Правовое регулирование сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ

Глава 9. Бюджеты государственных внебюджетных фондов в бюджетной системе Российской Федерации

Глава 10. Правовые основы межбюджетных отношений

Глава 11. Бюджетный процесс в РФ

Глава 12. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

Глава 13. Споры, связанные с применением бюджетного законодательства

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 2.
Бюджетное право и бюджетные правоотношения

2.1. Понятие бюджетного права. Предмет и метод правового регулирования

Бюджету в хозяйственной и политической жизни государства отведена важная роль: с одной стороны, бюджет является финансово-правовым инструментом государственного управления, а с другой — служит основным источником обеспечения его финансовыми ресурсами, с помощью которых государство выполняет взятые на себя обязательства.

Поэтому деятельность государства (муниципального образования), возникающая в процессе формирования и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы, т. е. бюджетная деятельность, невозможна без правовой регламентации прав и обязанностей участвующих в ней субъектов. Таким образом, совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, образует подотрасль финансового права — бюджетное право.

Подотрасль права — это совокупность норм, регулирующая вид общественных отношений, существующий в рамках определенного рода отношений.

Традиционно в литературе бюджетное право рассматривается как подотрасль финансового права, поскольку, имея свой предмет правового регулирования, оно тесно взаимосвязано с другими подотраслями, такими как налоговое право, и финансово-правовыми институтами в рамках финансового права, что обусловлено местом, ролью и значением бюджета в финансовой системе государства. Вместе с тем существуют мнения, согласно которым бюджетное право рассматривается либо как самостоятельная отрасль, либо часть государственного права.

Бюджетное право, как подотрасль финансового права, регулирует отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, т. е. складывающиеся по поводу формирования, распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципального образования — федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов.

«Однако такое понятие не определяет с достаточной четкостью пределы регулирования бюджетного права. Оно позволяет трактовать его очень широко и отнести к бюджетному праву не только собственно бюджетные, но и другие, связанные с бюджетом, отношения (например, касающиеся налоговых платежей в бюджет, расходования бюджетных ассигнований учреждениями и организациями и др.). Избежать этого можно путем введения в определение понятия бюджетного права уточняющих признаков, основанных на конкретизации его предмета», поскольку определение предмета бюджетного права обусловлено не только теоретической необходимостью, но и более всего потребностями практического характера.

Так, отношения, составляющие предмет бюджетного права, можно классифицировать по функциональному признаку, субъектному составу (схемы 12, 13).

Перечисленные группы отношений по функциональному и субъектному составу тесно взаимосвязаны как внутри групп, так и между группами.

Вместе с тем в теории бюджетного права существуют и другие точки зрения на определение круга общественных отношений, составляющих предмет бюджетного права.

Например, Ю. А. Крохина указывает, что «предмет бюджетного права складывается из двух групп отношений: атрибутивных (исключительных) и примыкающих (смежных). Важнейшей составной частью предмета бюджетного права выступают группы правовых отношений, регулирующих порядок образования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней, опосредующие бюджетный процесс и контроль, а также ответственность за бюджетные правонарушения. Эти отношения преобладают в системе бюджетного права, являясь его неотъемлемым системообразующим атрибутом. Они включаются в предмет бюджетного права полностью и максимально им урегулированы.

Другую группу отношений, образующих предмет бюджетного права, составляют отношения, примыкающие (смежные) к атрибутивным. Эти отношения детально регулируются иными подотраслями или институтами финансового права, создавая, таким образом, объекты совместного правового регулирования. Смежные правовые отношения регулируются нормами бюджетного права и соответствующего финансово-правового института двумя способами: либо одновременно, согласованно, либо по принципу «цепной реакции», когда нормы бюджетного права являются общими, учреждающими для этих отношений, а нормы соответствующего финансово-правового института — развивающими, уточняющими.

Совпадающим юридическим критерием атрибутивных и смежных бюджетно-правовых отношений следует считать их внешнее закрепление нормами права, включенными в систему бюджетного законодательства.

Примыкающие (смежные) правоотношения не являются обязательным признаком бюджетного права и подпадают под бюджетно-правовое воздействие в силу экономических, политических или иных причин, но в любом случае только тогда, когда в этом заинтересовано государство. Например, образование бюджетов всех уровней в большей степени осуществляется на основе норм налогового права и норм иных институтов финансового права, регулирующих государственные доходы. Но это не означает, что налоговое право включается в систему бюджетного права. Наличие налогового права только предопределено бюджетным правом в качестве института доходов бюджетов всех уровней. Отношения, складывающиеся в процессе установления и взимания налогов, проведения налогового контроля, привлечения к налоговой ответственности и т. п., не составляют предмета бюджетного права.

Наличие в предмете бюджетного права смежных, примыкающих элементов подтверждается и отнесением к сфере бюджетного регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. До принятия БК РФ эти отношения были исключительно предметом финансово-правового института государственного и муниципального кредита. Однако сведение норм различных финансово-правовых институтов в БК РФ как едином нормативном правовом акте было осуществлено государством в целях наиболее полного и разностороннего регулирования бюджетных отношений. Кодификация норм, регулирующих бюджетную деятельность, не означает механическую трансформацию, слияние различных видов финансово-правовых отношений в новый вид и объединение различных методов их регулирования в специфичный метод правового регулирования.

Включение отношений, возникающих по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, в сферу регулирования бюджетного законодательства, вызвано практическими потребностями, удобством пользования БК РФ. Механическое включение норм, регулирующих относительно обособленную сферу общественных отношений, в структуру законодательства иного правового института не означает поглощение одного правового института другим или образование таким способом новой правовой общности».

Схема 12

Схема 13

Таким образом, бюджетное право (как подотрасль финансового права) — это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения по организации бюджетной системы, определению состава и порядка разграничения доходов и расходов в бюджетной системе, бюджетную компетенцию (предмет ведения и полномочия) государства и муниципальных образований, а также бюджетный процесс.

Имея свой предмет регулирования общественных отношений, который является составной частью предмета финансового права, бюджетное право обладает и методом правового регулирования общественных отношений. Метод правового регулирования бюджетного права, по сути, является отражением метода правового регулирования финансового права. Основной метод правового регулирования бюджетных отношений — императивный метод. Данный метод имеет специфику в своем конкретном содержании, а также круге органов, уполномоченных государством на властные действия.

По содержанию эти предписания касаются порядка составления проекта закона (решения), предоставления исполнительным органом им на рассмотрение и утверждение представительного (законодательного) органа проекта закона (решения о бюджете) на соответствующий год, порядка исполнения бюджета по расходам с использованием средств строго по целевому назначению в соответствии государственными (муниципальными) программами и т. д.

Особенности метода правового регулирования в бюджетном праве также проявляются и круге органов, устанавливающих предписания участникам бюджетных отношений. Такие предписания устанавливаются Министерством финансов РФ, Федеральным казначейством и др. Также с развитием бюджетных отношений способом их правового регулирования выступает и метод дозволений или договорной метод.

В бюджетном праве можно выделить два типа договоров: 1) между публично-правовыми образованиями или их органами; 2) между публично-правовыми образованиями с одной стороны и юридическим лицом с другой стороны. Например: бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете (ст. 93.2 БК РФ).

Кроме того, методом правового регулирования бюджетного права выступают методы рекомендаций и согласований.

2.2. Бюджетно-правовые нормы: понятие, особенности, виды

Бюджетное право как подотрасль финансового права представляет собой совокупность бюджетно-правовых норм, регулирующих бюджетную деятельность государства (муниципальных образований).

Бюджетно-правовые нормы выступают «первичной клеточкой» бюджетного права, которые, с одной стороны, обладают общими признаками, составляющими сущность правовой нормы, а с другой стороны — своей спецификой, свойственной бюджетным отношениям.

Схема 14

Нормативность бюджетно-правовой нормы выражается в том, что она «программирует развитие общественных отношений, направляет их в определенное русло. Так, в нормах, сформулированных в законах о бюджетах, программируется будущее движение денежных потоков, их сбор, распределение, расходование, резервирование и т. д.».

Общеобязательный характер означает, что она адресована не конкретному лицу, а неопределенному кругу лиц, т. е. она адресована каждому, кто вступает «в круг ее действия». Бюджетно-правовые нормы устанавливают правила поведения прежде всего как для участников бюджетного процесса, так и для не участников бюджетного процесса, что объясняется спецификой регулирования бюджетным правом общественных отношений.

Обеспеченность государством. Реализация бюджетно-правовой нормы предусматривает применение к нарушителю бюджетной дисциплины принудительной силы государства. «Суть обеспеченности заключается в том, что за нарушение нормы права может быть применено государственное принуждение. Однако это качество нельзя понимать упрощенно, будто бы в любом случае реализация предписания нормы права обеспечивается реальным применением мер государственного принуждения. Правило поведения может соблюдаться осознанно и добровольно. К тому же в нем может содержаться правомочие, а не обязанность. В подобных случаях государственное принуждение выступает в роли возможного (как потенциальная возможность применения мер принуждения в случае нарушения норм права), а не действительного реального фактора». Так, гл. 30 БК РФ предусмотрены меры принуждения в случае нарушения бюджетной дисциплины для специальных субъектов — участников бюджетного процесса.

Государственно-властный характер бюджетно-правовой нормы обусловлен тем, что ее устанавливает и санкционирует государство. Тем самым государство очерчивает круг возможного и должного, разрешенного и запрещенного поведения в бюджетных отношениях.

Представительно-обязывающий характер норм права. Бюджетно-правовая норма предоставляет участникам бюджетных отношений определенные права, но вместе с тем одновременно налагает и юридические обязанности. В бюджетном праве представительно-обязывающий характер нормы воплощается в форме запретов и обязанностей.

Формальная определенность бюджетно-правовой нормы предусматривает, что она закреплена в нормативных актах, которые призваны упорядочивать общественные отношения. В бюджетно-правовой норме благодаря формальной определенности государство закрепляет свою волю и выражает ее в системе субъективных прав и обязанностей. Формальная определенность позволяет бюджетно-правовой норме установить границы должного поведения в бюджетных отношениях.

Микросистемность бюжетно-правовой нормы обусловлена тем, что любая норма права «выступает в виде микросистемы, состоящей из таких взаимоупорядоченных элементов, как гипотеза, диспозиция и санкция». В общем виде связь этих элементов состоит в том, что диспозиция нормы права начинает действовать с момента наступления условий, указанных в гипотезе, и одновременно охраняется от нарушения санкцией, которая предусматривает меры государственного принуждения.

Особенности бюджетно-правовых норм обусловлены предметом и методом правового регулирования в бюджетном праве. Но стоит учитывать, что бюджетное право — это подотрасль финансового права, а соответственно, предмет правового регулирования бюджетного права — составная часть предмета финансового права, как и метод правового регулирования.

Бюджетно-правовые нормы по своему характеру, как правило, являются императивными, т. е. содержат категорические предписания и не предусматривают возможности изменения от волеизъявления одной из сторон общественных отношений. Императивность бюджетно-правовых норм обуславливается содержанием бюджетных отношений, целями, которые достигаются в результате их правового регулирования (обеспечения финансовых интересов государства (муниципального образования), общества в целом).

Бюджетно-правовые нормы можно классифицировать в зависимости от различных оснований.

Схема 15

К исходным (отправным, учредительным) нормам относятся: нормы-начала; нормы-принципы; нормы-дефиниции; нормы-расчеты. Исходные (отправные, учредительные) бюджетно-правовые нормы не закрепляют прав и обязанностей субъектов бюджетных правоотношений, не являются правилами поведения и не имеют логической структуры. «Основное отличие норм — правил поведения от исходных норм состоит в том, что нормы — правила поведения непосредственно направлены на регулирование общественных отношений, поведение людей, а воздействие исходных норм на общественные отношения носит опосредованный характер». К исходным (отправным, учредительным) бюджетно-правовым нормам относятся: нормы-принципы; нормы-дефиниции; нормы-цели; нормы-расчеты.

Нормы-принципы формулируют основные начала функционирования бюджетной системы РФ, бюджетных правоотношений. Такие нормы содержатся, например, в гл. 5 БК РФ, которая закрепляет принципы бюджетной системы.

Нормы-дефиниции предусматривают легальное закрепление правовых понятий и категорий. Так, в ст. 6 БК РФ закреплены основные понятия и термины, применяемые БК РФ.

Нормы-цели определяют цели правового регулирования бюджетной сферы. Так, цели правового регулирования бюджетных отношений закреплены преамбулой БК РФ.

Нормы-расчеты устанавливают количественные показатели доходов и расходов бюджетов бюджетной системы, порядок расчета межбюджетных трансфертов и т. д.

Нормы-правила также классифицируются по различным основаниям.

Схема 16

Обязывающие бюджетно-правовые нормы, т. е. нормы, устанавливающие обязанность участников бюджетных правоотношений совершать определенные положительные действия. Например, согласно п. 1 ст. 47.1 БК РФ Министерство финансов РФ, органы управления государственными внебюджетными фондами, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований обязаны вести реестры источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Кроме того, многие права участников бюджетных правоотношений совпадают с их обязанностями (ст. 7–9 БК РФ и др.). Обязывающие бюджетно-правовые нормы не допускают возможности по собственному волеизъявлению участников правоотношения изменять содержание своих прав и обязанностей.

Запрещающие бюджетно-правовые нормы устанавливают запрет на совершение определенных противоправных действий (или бездействия) со стороны участников бюджетных правоотношений. Например, п. 4 ст. 82 БК РФ содержит запрет на использование бюджетных ассигнований резервного фонда Президента РФ на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента Российской Федерации.

Уполномочивающие бюджетно-правовые нормы представляют субъектам бюджетного правоотношения право на совершение «положительных действий, определяют тот или иной вариант их возможного, дозволенного поведения», т. е. нормы, предусматривающие право или возможности самостоятельно принимать решения в бюджетной деятельности. Например, такие нормы, закреплены в ст. 7–9 БК РФ (при этом стоит учитывать ранее отмеченную особенность); в п. 6.1 ст. 161 БК предусмотрено, что в случае признания утратившими силу положений закона (решения) о бюджете на текущий финансовый год и плановый период в части, относящейся к плановому периоду, казенное учреждение вправе не принимать решение о расторжении ранее заключенных договоров и соглашений, подлежащих оплате в плановом периоде, при условии заключения дополнительных соглашений к указанным договорам и соглашениям, определяющих условия их исполнения в плановом периоде, и др.

Императивные нормы моделируют правило поведения в бюджетных правоотношениях, исключают какое-либо отступление или иную трактовку предписания. Большинство норм бюджетного права являются императивными. И как верно отмечено в литературе, императивные нормы, «предоставляя право субъекту совершать какие-либо действия, фактически во многих случаях обязывают его к совершению этих действий». Например, ст. 50 БК РФ устанавливает нормативы распределения налоговых поступлений в федеральный бюджет.

Схема 17

Диспозитивные нормы предоставляют субъектам бюджетных правоотношений возможность права выбора варианта поведения в пределах закона, т. е. самим определять конкретное содержание своих прав и обязанностей. Иначе говоря, субъектам бюджетного права предоставляется право в пределах, установленных законом, договориться между собой. Например, бюджетный кредит на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) предоставляется субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию) на основании договора, заключаемого территориальным органом Федерального казначейства с субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием). Кроме того, законодательно установлено, что, такой договор заключается только в порядке и по форме, которые установлены Министерством финансов Российской Федерации, с взиманием платы за пользование им по ставке, установленной федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Под ред. Цинделиани И.А. Бюджетное право. Учебник

Под ред. Цинделиани И.А. Бюджетное право. Учебник

Учебник подготовлен в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»).<br /> В нем рассмотрены все основные категории и институты бюджетного права. Впервые как институт бюджетного права рассмотрены государственные и муниципальные закупки.<br /> Законодательство приведено по состоянию на 1 июня 2017 г.<br /> Учебник для студентов, аспирантов, депутатов, практических работников, а также для каждого, кто интересуется проблемами бюджетного права.

Внимание! Авторские права на книгу "Бюджетное право. Учебник" (Под ред. Цинделиани И.А.) охраняются законодательством!