|
|
ОглавлениеГлава 3. Теоретические основы организации социального бюджета и их практическое применение Глава 4. Методология социального бюджетирования Глава 5. Практика социального бюджетирования в России Глава 6. Особенности бюджетного процесса в сфере социальной политики Глава 7. Финансирование отраслей социальной сферы Глава 8. Вызовы социальному бюджету в XXI веке и ответы на них Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 4. Методология социального бюджетирования4.1. Бюджетные и страховые модели регулирования и распределения доходов населенияБюджетные и страховые модели регулирования распределения доходов населения включают в свое предметное поле бюджетные расходы федерального, регионального и муниципальных уровней, а также финансовые ресурсы государственных внебюджетных социальных фондов (пенсионного, медицинского и социального страхования). Кроме них, в формировании доходов населения заметную роль играют финансовые ресурсы предприятий, выделяемые на добровольное корпоративное и личное страхование работников, а также на другие корпоративные формы социальной поддержки работников и членов их семей (на учебу, на жилье для работников и т. д.). На протяжении ХVII — ХVIII веков в западноевропейских странах наблюдался рост совокупных государственных доходов, увеличившихся с 1,5–2,0% ВВП до 5–6% ВВП, которые составили на начало ХIХ века во Франции и Швеции около 7,0% ВВП, а в Англии и Голландии — 13 и 14% ВВП соответственно. Рост государственных доходов тесно связан с ростом налогов. В странах с рыночной экономикой на протяжении всего ХХ века наблюдалась устойчивая тенденция к росту налогов. Если до Первой мировой войны налоги составляли в среднем не более 10% ВВП, то к середине ХХ века они увеличились до 20% ВВП, а в 1990-е годы в экономически развитых странах с уровнем ВВП 15–25 тыс. долларов на душу населения их величина находилась в диапазоне от 30 до 50% ВВП. Главный механизм распределения и использования ограниченных ресурсов в рыночной экономике — это прежде всего механизм рынка, в котором центральное место принадлежит конкуренции и свободным рыночным ценам. Вместе с тем во всех странах с рыночной экономикой значительную роль играет государство. Оно обеспечивает правовую базу и формирует институты доходов населения, регулирует экономическую деятельность частного сектора с помощью политики налогов, стимулирования инвестиций и создания рабочих мест. При осуществлении государством экономической и социальной политики оно призвано находить оптимальное сочетание применения критериев эффективности и социальной справедливости; в качестве последнего выступает недопущение чрезмерной дифференциации доходов населения. На формирование социальной политики государства влияют многие факторы: уровень экономического развития, особенности государственного устройства, зрелость структур гражданского общества, культурные традиции страны. Важнейшим фактором при этом выступает национальная система доходов населения, включающая в себя три основных компонента: заработную плату, обязательное социальное страхование и корпоративные системы социальной поддержки персонала. Справочно. В международной стандартной классификации расходов на рабочую силу отмечается, что статистическое понимание издержек на рабочую силу включает вознаграждение за выполненную работу, платежи за время оплачиваемое, но не отработанное (отпуска), премии, социальное страхование, расходы предпринимателя на обеспечение работников жильем, профессиональную подготовку, культурно-бытовое обслуживание, расходы на питание и иные цели, такие как транспорт для рабочих, рабочая одежда и наем новых работников, а также налоги, рассматриваемые в качестве издержек на рабочую силу. В составе этих групп затрат выделяются по своей значимости показатели, характеризующие величину заработной платы, расходы на обязательное социальное страхование (пенсионное, медицинское, от несчастных случаев на производстве и т. д.), составляющие примерно 90% всех затрат на рабочую силу. В этой связи можно сделать важный вывод: архитектура трудовых доходов населения, развитость социального страхования и системы государственных бюджетов определяют национальные финансовые социальные модели бюджета и финансовые модели социальной политики государства (см. табл. 17). Как видно из табл. 17, существенными факторами, влияющими на характеристики финансовых моделей социальной политики государства и их отличия друг от друга, являются экономика и архитектура социальных национальных институтов: заработной платы, обязательного социального страхования, корпоративной социальной поддержки персонала, социальной помощи и государственного социального обеспечения, медицинской помощи и образования. Таблица 17 Финансовые модели социальной политики государства
Источник: расчеты и оценки автора. В составе этих групп затрат выделяются по своей значимости показатели, характеризующие величину заработной платы, расходы на обязательное социальное страхование (пенсионное, медицинское, от несчастных случаев на производстве и т. д.), составляющие примерно 90% всех затрат на рабочую силу. Заработная плата — основополагающий институт доходов наемных работников, от которого зависит второй источник доходов и социальных услуг населению в форме обязательного социального страхования, а также та платформа, на которой зиждутся механизмы перераспределения средств социального бюджета. Развитые страны используют несколько моделей распределительной политики. В Германии, Франции, Швеции, Италии большая часть расходов приходится на текущую заработную плату (при этом объем чистой, за вычетом налогов, зарплаты работников — 35–40% ВВП), а вторая по значимости статья — это платежи по всем видам социального страхования (от 18 до 25% ВВП). В США и Великобритании это соотношение несколько иное. На выплаты текущей заработной платы приходится несколько большая, чем в странах континентальной Европы, доля затрат (удельный вес чистой, без налогов, заработной платы — 40–45% ВВП), а на социальное страхование — несколько меньшая (примерно 10–12% ВВП). Соответственно, сами работники из своей зарплаты должны оплачивать значительную часть социальных расходов. При этом важно отметить: в Великобритании существует бесплатное государственное медицинское обслуживание, в США его практически нет, а обязательное медицинское страхование охватывает ограниченные слои населения, что вынуждает большую часть экономически активного населения прибегать к достаточно дорогим услугам платной медицины. Как для первой, так и для второй группы стран совокупные доли текущей и законодательно резервируемой заработной платы на социальное страхование близки по удельному весу в ВВП и составляют порядка 50–60% его общей величины. По сравнению с развитыми странами, в России удельный вес совокупной текущей (чистой) и законодательно резервируемой заработной платы в ВВП — почти в 2 раза ниже (33,5% ВВП). Доля текущей чистой (нетто) зарплаты составляет примерно 25% ВВП, на все виды социального страхования приходится 8,5% ВВП. Заметим, что размер отечественного ВВП в расчете на одного работника составляет от одной десятой до одной пятой соответствующего показателя по развитым странам. Таким образом, модели бюджетной и социальной политики государства во многом зависят как от абсолютных величин имеющихся финансовых ресурсов, так и от структуры основных доходов населения. В странах, где уровень оплаты труда традиционно достаточно высок (США, Великобритания, Канада), расходы на социальное страхование и государственную социальную поддержку сравнительно невелики. Напротив, в странах, где размеры нетто заработной платы можно оценить как средние (Германия, Франция, Швеция) или ниже средних (Италия, Испания), расходы на социальное страхование и государственную социальную поддержку достаточно высокие. Скажем, по сравнению с Германией, в Скандинавии участие самих работников в социальном страховании весьма скромно — значительную часть нагрузки берет на себя государство, способствуя тем самым повышению конкурентоспособности работников на рынках труда, расширению занятости, увеличению производительности труда. При сравнительно небольшом гарантированном минимальном доходе для этой группы стран характерны развитые системы государственной социальной поддержки населения (включая услуги по уходу за детьми, инвалидами и пожилыми). Однако следует учесть, что в Скандинавии применяются одни из самых высоких в мире налоговых ставок на доходы граждан, тогда как в Великобритании и США значительную долю социальных услуг население оплачивает из своих доходов. Возникающая в ходе экономической деятельности дифференциация доходов населения — важнейшая экономическая, социальная и политическая проблема любой страны. Концентрация доходов на двух полюсах — «бедности» и «богатства» — расшатывает общество, делает его нестабильным и неустойчивым. Наибольший интерес здесь представляют показатели в странах ОЭСР, характеризующие разрыв в уровнях заработной платы, установленные по децилям населения. Первую группу представляет население с низшими, а десятую — с наивысшими уровнями зарплаты. Группировка беднейших первых трех групп населения по величине заработной платы, средних четырех групп и богатых трех групп позволяет получить представление о характере распределения заработной платы в различных странах с рыночной экономикой (см. табл. 18). Таблица 18 Распределение заработной платы по группам населения в развитых странах ОЭСР и России, начало ХХI века
Источник: Foster M., Pearson M. Income Distribution and Poverty in the OECD Area // OECD Economic Studies. Paris. January 2002. № 34. Р. 21; Уровни заработной платы в России: стат. бюллетень. М.: Федеральная служба государственной статистики, 2012. № 9. С. 15–16. Когда речь идет о социальном неравенстве населения, имеется в виду прежде всего то, что в обществе существуют богатые и бедные. При этом факт богатства или бедности определяется оценкой размеров получаемых доходов и наличием или отсутствием богатства. Справочно. Зарубежные исследователи проблем неравенства выделяют и различают понятия «доходы» и «богатство». Доходы домашних хозяйств представляют собой сумму денежных средств, получаемых отдельным человеком или семьей в виде заработной платы, доходов от предпринимательской деятельности, социальных выплат, доходов от собственности и др. доходов. Богатством домашних хозяйств, по сути, являются все ценности, которыми отдельный человек или семья владеют, за исключением всех долговых обязательств. Степень неравенства устанавливается сопоставлением уровней доходов различных групп населения, а также сопоставлением размеров располагаемого или отсутствующего богатства. Поскольку категории «доходы» и «богатство» неоднозначны по своему определению, результаты измерения социального неравенства на их основе всегда отличаются. Однако результаты исследования доходов и богатства не противоречат, а дополняют друг друга, отражая экономическое неравенство с различных сторон. Между распределением доходов и богатств существует тесная взаимосвязь. Так, неравенство распределения богатства сопряжено с неравенством доступа к образованию и основным услугам. Это в свою очередь становится причиной неравенства в конкуренции в сфере экономической деятельности и, соответственно, неравенства в доходах. В то же время высокий уровень неравенства доходов словно «консервируется» или повышается, наращивая новое богатство ограниченного круга лиц. В докладах Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) используются понятия «формальное» и «реальное» равенство. Первое означает равенство перед законом. Второе — равенство с точки зрения доходов и богатства. Показатель реального равенства зависит от структуры собственности, от рыночных процессов, социальной стратификации и политических систем, которые могут или не могут обеспечивать равных возможностей гражданам общества. В любом обществе существует проблема оптимального сочетания формального и реального равенства. Вопрос заключается в том, как удержать реальное неравенство в рамках, чтобы не нарушать единства общества и нормального функционирования экономики. Различия формального и реального равенства особо ощутимы в условиях рынка. В идеале рыночные механизмы должны обеспечивать справедливость посредством эквивалентности обмена. Считается, что на рынке должно быть личное и юридическое равенство, так как в условиях взаимной выгоды принуждение не допускается. Однако на практике из-за неравенства в богатстве и доходах рыночные сделки осуществляются при реальном неравенстве исходных позиций. Социально-экономическая жизнь большинства современных обществ основывается на принципах формального равенства. Общества сильно отличаются по степени допустимости реальных неравенств. Проблема распределения доходов домашних хозяйств изучается многими зарубежными специалистами, а также различными международными организациями (ООН, МОТ, Всемирный банк, Организация экономического сотрудничества и развития, или ОЭСР, и др.). В качестве основных показателей неравенства обычно используются несколько показателей: — показатели соотношений групп с наиболее высокими и низкими доходами, для чего, как правило, используют две группировки: R/P 10% — соотношение богатейших 10% к беднейшим 10%; R/P 20% — соотношение богатейших 20% к беднейшим 20%; — показатель отношения минимальной заработной платы к средней заработной плате (нетто); — коэффициент Джини, отражающий неравенство в диапазоне от 0 (полное равенство) до 1 или 100 (полное неравенство), и др. На группу бедных слоев населения в странах ОЭСР приходится более чем в три раза меньше ее совокупной величины, на группу средних слоев — практически примерно соответствующая ее численности часть совокупной заработной платы, а на группу богатых слоев — в 1,7 раза больше ее доли по отношению к численности населения. Политика, осуществляемая государством в целях экономического и социального неравенства, может проводиться как бюджетными, так и внебюджетными методами, взаимодополняющими друг друга. Несмотря на сильно возросшее значение человеческого капитала в современных обществах по отношению к аграрным обществам, заработная плата по-прежнему распределяется весьма неравномерно (см. табл. 19). Таблица 19 Распределение заработной платы и богатства в Великобритании
Источник: United Kingdom, Office of National Statistics, 2006a; United Kingdom, Revenue and Customs, 2008. Тab. 13.1. P. 217. Анализ табл. 18 и 19 свидетельствует о том, что заработок в самом низкооплачиваемом (1-м дециле), составляет около 40% от среднего (в России — всего 25%), а заработок в наиболее высокооплачиваемом (10-м дециле) существенно (втрое и больше, а в России — вчетверо и даже впятеро) превышает средний заработок. Сопоставление размеров минимальной заработной платы к средней ее величине в ряде стран Европы свидетельствует о том, что она составляет порядка 50–60%; в России она составляет 22,5% (см. табл. 20), что не соответствует рекомендациям МОТ (50%) и Европейского союза (60%). Таблица 20 Соотношение размера минимальной и средней заработной платы
Источник: Ржаницина Л. С. Заработная плата как фактор экономического оживления // Труд и социальные отношения. 2015. Т. 26. № 1. С. 28–29. При распределении заработной платы по группам населения в России привлекает внимание гипертрофированно большая доля зарплаты богатой группы (трех верхних децилей), которая в 1,7 раза превышает объем первых семи децилей. При этом на долю десятого дециля приходится 35,1% от всего объема заработной платы, а на долю нижнего — всего 1,4%. Картина распределения социальных выплат в разных странах неодинакова. Такие страны, как Австрия, Англия, Голландия и Скандинавские страны, выплачивали бедной трети населения от 45 до 62% всех социальных пособий. В то же время в Австрии, Греции и Италии бедная треть населения получала менее 1/3 от общей суммы социальных выплат. На этот процесс оказывает серьезное влияние уплата прогрессивного подоходного налога и взносов на социальное страхование, что позволяет сглаживать неравенство в распределении заработной платы и рыночных доходов населения. В отличие от России, в развитых странах наблюдается сохранение тенденции гораздо большего налогообложения богатых по сравнению со средними и тем более бедными слоями работоспособного населения. Это способствует выравниванию доходов населения, уменьшению поляризации и уровня бедности, что подтверждается при сравнении данных по первичным и окончательным показателям распределения личных доходов населения (см. табл. 21). После перераспределения личных доходов показатели разрыва в уровнях личных доходов, исчисленные как отношение крайних децилей, концентрируются в диапазоне 3–4 раз. Эти цифры и рассматриваются западными экспертами как наиболее приемлемые стандарты в сфере неравенства личных доходов. В России величина составляет 14,5 раза, что является недопустимым фактом с какой бы то ни было позиции. Таблица 21 Показатели отношения уровня дохода наиболее бедной и наиболее богатой децилей населения в развитых странах и России в 2007–2012 гг.
Источник: данные Росстата; Никитин С. Личные доходы населения (на примере развитых стран) // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 2. С. 20; расчеты автора. Следует отметить, что в условиях высокой конкуренции внутри ЕС компании стремятся снизить удельные расходы на рабочую силу путем сокращения персонала и применения технологий, способствующих росту производительности труда. Сохранение высокой заработной платы и высоких расходов на рабочую силу сопровождается применением трудосберегающей модернизации экономики в целом, что влечет в конечном итоге сокращение удельных расходов на рабочую силу и занятость. В Европе эта модель социальной политики находит воплощение в регулировании рынка труда путем создания высокопроизводительных рабочих мест и значительных расходов на рабочую силу. В странах бывшего социалистического общественного строя государство проводило политику полной занятости, что вызывало необходимость массовых инвестиций в создание рабочих мест. Происходившее при этом распыление средств своими последствиями имело как «дешевые» рабочие места, так и экономию на заработной плате и социальной защите работающих. Такое неявное перераспределение произведенного продукта через рынок труда позволяло, с одной стороны, обеспечивать почти 100% занятость, а с другой — обусловливало более низкие затраты на воспроизводство рабочей силы. В итоге система доходов населения была заложницей идеологических установок и соответствующей социальной политики. Россия отличается высоким уровнем дифференциации доходов населения При этом наблюдается долгосрочная тенденция роста неравенства. В период с 1990 по 2015 годы доля доходов 60% наименее обеспеченного населения неуклонно снижалась. Это особенно ощутимо касалось работающих первых двух децилей, доля доходов которых в общем объеме доходов за последние 20 лет сократилась практически вдвое, а третьего и четвертого децилей — в полтора раза. И напротив, доля наиболее обеспеченного населения — девятого и десятого децилей — выросла менее чем с трети от общего объема доходов почти до 48%. Среди бедных увеличивается доля групп, для которых бедность наиболее опасна по своим социальным и экономическим последствиям, и прежде всего она доминирует среди работающих и в семьях с детьми, что свидетельствует о снижении человеческого потенциала страны. Так, около трети работников (24% на крупных и средних предприятиях и порядка 40% в малом бизнесе и нерегистрируемом сегменте занятости) получают заработную плату, размер которой ниже 1,5 прожиточного минимума работающих. При этом почти каждый пятый работник получает заработную плату ниже прожиточного минимума. Среди бедных слоев населения преобладают семьи с детьми до 16 лет, удельный вес которых составляет 55%, а среди крайне бедных (имеющих менее половины прожиточного минимума) — 66%. Группа, применительно к которой можно говорить о носителях субкультуры бедности, насчитывает в стране около 3–5% населения, т. е. 5–7 млн человек без учета бомжей, нелегальных мигрантов и т. п. Численность ее непрерывно растет. Территориально она практически поровну распределена между городами и сельской местностью, хотя фиксируется тенденция медленного смещения ее в города, особенно крупные, где она начинает формировать массовое «городское дно», ранее отсутствовавшее в российском обществе в таком виде и масштабе. Основой для расширенного воспроизводства этой группы в будущем выступает хроническая бедность. По оценкам экспертов, зона хронической (а не ситуационной) бедности охватывает порядка 7–10% населения страны. Застойная бедность не преодолевается за счет эффектов экономического роста и системы социальных пособий. Для ее сокращения требуются более сложные и дорогостоящие социальные технологии. Наиболее тревожным является тот факт, что наращивание расходов по традиционным направлениям социальной политики (прежде всего пенсии) перестает способствовать как снятию социального напряжения, так и даже статистическому улучшению ситуации с абсолютной бедностью. В течение 2000–2008 годов социальные расходы составляли 8–9% ВВП, а в 2012 году, по сравнению с 2008 годом, они выросли на 4,4% ВВП. В результате в 2012 году доля социальных трансфертов в структуре доходов населения достигла исторического максимума — 18%. Если не принимать во внимание скрытую от налогообложения заработную плату, то доля трансфертов составит 23,4%, что свидетельствует о неустойчивости системы социальных выплат. При этом субъективное восприятие населением справедливости сложившейся ситуации ухудшается. Стоит отметить, что дефицит денежных доходов домашних хозяйств составляет менее 1,5–2,0% ВВП, что является не столь большой величиной для государства. Основной причиной того, что рост расходов на социальную политику не приводит к симметричному сокращению абсолютной бедности, является выделение ресурсов на основе принадлежности граждан к определенной категории (поддержка статусных групп), а не на основе определения нуждаемости. При этом механизмы существующей практики категориального представления социальной помощи ограничивают саму возможность выявления и предоставления помощи наиболее нуждающимся гражданам. Даже по трем ключевым «адресным» социальным пособиям (жилищная субсидия, ежемесячное пособие на ребенка, регулярная и разовая помощь малообеспеченным, т. е. с низкими доходами, семьям и гражданам) не удается обеспечить адекватную помощь малоимущим слоям населения: При этом существующая налоговая и страховая политика не способствует сокращению неравенства и преодолению бедности. Например, система стандартных вычетов по НДФЛ не приспособлена для помощи беднейшим слоям населения: В качестве мер, направленных на снижение бедности населения, авторы доклада «Стратегия-2020: Новая модель роста — новая социальная политика» предлагают меры, направленные на: — выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, что позволит, по их мнению, повысить доступность для населения бюджетных услуг сопоставимого качества (выравнивающий трансферт должен стать основным каналом финансовой помощи регионам, его доля в общем объеме межбюджетных трансфертов должна быть не менее 50%); — стимулирование территориальной мобильности населения (особенно молодежи и семей с детьми), что позволит повысить доступность выхода на наиболее перспективные рынки труда и получения высококачественных бюджетных услуг; для этого на федеральном уровне целесообразно на конкурсной основе выделять субсидии на финансирование проектов, направленных на развитие городских агломераций, строительство социального жилья, финансирование программ, имеющих своей целью переезд семей с детьми из неперспективных территорий в экономически развивающиеся регионы; |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
