|
|
ОглавлениеГлава 3. Теоретические основы организации социального бюджета и их практическое применение Глава 4. Методология социального бюджетирования Глава 5. Практика социального бюджетирования в России Глава 6. Особенности бюджетного процесса в сфере социальной политики Глава 7. Финансирование отраслей социальной сферы Глава 8. Вызовы социальному бюджету в XXI веке и ответы на них Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 1. Эволюция становления |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
Страна |
Временные периоды |
Доля налогов, включая церковную десятину, |
|
Англия |
1285–1688 гг. |
6 |
|
1689–1800 гг. |
14 |
|
|
Китай |
Около 1550 г. |
6–8 |
|
Около 1650 г. |
4–8 |
|
|
Около 1750 г. |
8 |
|
|
Османская империя |
1500–1599 гг. |
3,5 |
|
1600–1699 гг. |
3,5 |
|
|
1700–1799 гг. |
4,5 |
Источник: Кларк Г. Прощай, нищета! Краткая экономическая история мира / пер. с англ. М.: Изд-во Института Гайдара, 2012. С. 222, 223.
Наполеоновские войны конца ХVIII — начала ХIХ веков побудили Францию к увеличению налогов и усилению их централизации и ускорили меры, предпринятые в этой области Австрией, Испанией, Пруссией и Россией.
В большинстве случаев на военные расходы, связанные с подготовкой и проведением войн, приходилась большая часть государственных бюджетов. В то же время, по мнению современного американского ученого Чарльза Тилли, необходимость изымать значительные ресурсы для этих целей позволила сформировать не только бюджетные механизмы, но и структуры, ответственные за сбор налогов: «…именно процессы изъятия ресурсов и борьба по поводу сбора средств для ведения войн сформировали основные структуры государственности в Европе».
Налоговая и бюджетная политика российского государства стала формироваться с середины ХVI века. Первый русский царь Иван Грозный, проводя в 1556 году реформу местного самоуправления, разграничил фискальные права верховной и местной власти, установил казенную винную монополию. Упорядочение финансовой системы России было продолжено при царе Алексее Михайловиче. Так, в 1655 году был создан счетный приказ, основной функцией которого являлось обеспечение доходов государственной казны.
В 1681 году была установлена двухразрядная повинность по сословиям. Горожане должны были платить стрелецкие, а крестьяне — ямские и полоняничные деньги.
Благодаря проведенным в этот период административным и финансовым преобразованиям улучшилось финансовое состояние государства. Известно, что бюджет 1680 года был исполнен с 7% профицитом, прямые налоги обеспечивали 44% его доходов, косвенные — 53, чрезвычайные сборы и прочие доходы — 2,7%.
Эпоха правления Петра I характеризовалась постоянной нехваткой финансовых ресурсов из-за ведения многочисленных войн, крупномасштабного строительства, серьезных государственных преобразований. Для пополнения государственной казны изобретались все новые способы обложения, вводились дополнительные налоги.
Петр I провел налоговую реформу, в ходе которой земельный налог был заменен подушным налогом, который стал основным источником доходов казны. В отличие от стран Западной Европы, слаборазвитая в торговом и промышленном отношении отечественная экономика давала мало возможностей для косвенного налогообложения, тем не менее были введены горный налог, налоги на соль и водку.
В период царствования Петра I были введены ресурсные налоги (горные налоги) — прототип современных платежей за недра. Уплата горных налогов производилась в одних случаях «натурой», то есть долевым отчислением, а в других — деньгами.
Для улучшения управления государством и его финансовой системой Петр I разделил территорию страны на восемь губерний и провел в них перепись населения. Ведение финансового хозяйства было передано губернаторам.
После смерти Петра I многие из его нововведений были отменены, а доходы казны стали пополняться за счет эмиссии денег, что привело к серьезному ухудшению финансового состояния страны. Наряду с эмиссией денег существенную роль в обеспечении доходов казны стало играть косвенное обложение (примерно 40% доходов казны).
В 1802 году манифестом Александра I было создано Министерство финансов и определены его функции. Подверглись систематизации казенные платежи. Появилась первая бюджетная роспись доходов и расходов государства.
Значительный вклад в развитие отечественной системы государственных финансов внес видный государственный деятель М. М. Сперанский (1771–1839), который в работе «План финансов», представленной в 1810 году (впервые опубликована только в 1885 году), предложил основные принципы построения бюджетной системы России. Главная цель этого документа заключалась в формировании бездефицитного бюджета. Дело в том, что в 1809 году дефицит бюджета России равнялся 85% его доходной части, или 105 млн рублей.
Согласно содержанию «Плана финансов», важнейшими задачами по совершенствованию бюджетной системы являлись: формирование законодательной базы и придание государственному бюджету силы закона, увеличение доходов, путем совершенствования налоговой системы, включая обеспечение гласности при утверждении и исполнении бюджета. С целью пополнения государственной казны подушная подать была повышена с 1 рубля до 3, также вводился новый, небывалый прежде налог — «подоходный прогрессивный». Сперанский предложил классифицировать расходы по степени их приоритетов. Эти меры привели к положительному результату: дефицит бюджета сократился, доходы казны возросли за два года на 175 млн рублей.
Условия становления, содержание и формы социальной поддержки в России вплоть до середины XIX века можно охарактеризовать как типичные и «классические» для традиционного (аграрного) общества. Основным сословием российского общества было крестьянство, а базовой производственной единицей — семья, которая полностью несла заботу о нетрудоспособных своих членах: больных, инвалидах и престарелых. Община помогала семье только в экстраординарных случаях: смерть кормильца, пожар, эпидемии, голод, нашествие врага.
Серьезный импульс развитию и постепенной трансформации общественных механизмов социальной помощи в государственные ее формы придал Петр I, который в 1712 году издал указ, предусматривающий:
К характерным моментам социальной политики, которую проводил Петр I, относятся секуляризация социальной помощи путем ее передачи из церковной сферы в сферу ведения светской власти, трансформация финансовых источников на эти цели, пополнение с помощью финансовых ресурсов бюджета государства.
Результатами петровской эпохи стали расширение и укрепление социальных учреждений, получило развитие законодательство, расширился круг слоев населения, охватываемых благотворительностью. Однако этот период следует оценить все же как переходной: благотворительные заведения остались в сфере ведения церкви, а новые светские органы призрения еще не сформировались.
Система государственного социального призрения была создана в правление Екатерины II. Она просуществовала почти полтора столетия, вплоть до конца 1917 года. Согласно Уложению о губерниях и указу от 7 ноября 1775 года «Об учреждениях для управления губерний», была создана двухуровневая система социальной защиты:
Указ 1775 года определил основной принцип организации общественного призрения: разделение и возложение обязанностей на сельские и городские общины, а также на церковные приходы, которым вменялась задача по обеспечению «пропитания своим бедным» и недопущению их нищенства, а от полицейских властей требовалось наблюдение за исполнением данного нормативного порядка.
Во время правления Екатерины II в России наряду с государственным и церковно-приходским призрением новый импульс развития получила общественная благотворительность. Огромную роль в развитии филантропической и просветительской деятельности сыграла Мария Федоровна (супруга Павла I), под патронажем которой в течение 30 лет была основана целая сеть благотворительных заведений. Их функционирование стало свидетельством возрастающей потребности в применении бюджетных механизмов финансирования социального призрения с помощью ресурсов государства и страховых фондов.
1.2. Становление науки о бюджете
Первые научные исследования о различных видах государственных расходов, а также о налогах и сборах можно найти в работах родоначальника классической политической экономии Англии Уильяма Петти (1623–1687), опубликовавшего в 1662 г. «Трактат о налогах и сборах». В данном произведении ученый рассматривает различные виды государственных расходов, раскрывает причины увеличения государственных расходов, а также на примере Ирландии систематизирует все виды налогов и сборов.
Интерес представляют его рассуждения о том, каким образом можно ослабить причины недовольства налогоплательщиков. Петти в своей работе много внимания уделил разным способам взимания налогов, в частности в ней говорится о необходимости определения общей суммы, необходимой для государственных расходов, и предлагаются разные пути сбора этой суммы в казну. Достаточно детально Петти излагает свои мысли о таможенных пошлинах и вольных гаванях, проценте, подушном налоге, лотереях, добровольных взносах, наказаниях, монополиях и должностях, десятине. Отдельно выделена глава «О различных менее значительных способах взимания денег», где он уделяет внимание различным видам налоговых сборов в странах Европы.
Величина и удельный вес разных видов налогов существенно колебались в зависимости от страны. Например, в Австрии, Венгрии, Богемии, Польше и России подушный налог за год на протяжении ряда веков (ХVII—ХVIII века) составлял величину, эквивалентную двухнедельной заработной плате за неквалифицированный труд, а в Англии и Голландии он равнялся месячной заработной плате. Среди стран, применявших в значительной степени прямой налог, выделялась Англия, в которой в 1765 году прямой налог на землю составлял четвертую часть от доходов государственного бюджета.
Впоследствии и другие европейские страны стали все шире использовать в качестве основного способа пополнения государственного бюджета прямые налоги, приносящие больший доход, несмотря на то, что их было труднее собирать.
Важной мерой в организации финансов государства стало организационное построение бюджетной системы с централизованной государственной казной и создание аппарата профессионалов — чиновников в этой сфере, имеющих в подавляющем большинстве случаев университетское образование.
Теоретическое обоснование организации социальных функций государства и бюджетных систем произошло на этапе становления современных рыночных экономик. Значительный вклад в формирование финансовой науки создания и функционирования государственных бюджетов внесли ученые Англии, которая с середины ХVIII века стала лидером среди европейских стран в области государственных доходов. В период с 1665 по 1800 годов, то есть почти за 150 лет, совокупные государственные доходы Англии увеличились с 3,4 до 12,9% ВВП. В то же время во Франции, бывшей в тот период одной из наиболее экономически развитых и крупных европейских стран, доля налогов в ВВП постепенно уменьшалась. Если в начале ХVIII века она достигала 9,4% ВВП, то в 1788 году (за год до Великой французской революции) составила лишь 6,8% ВВП.
Серьезный вклад в развитие экономической науки о бюджете и налогах на этапе становления рыночного хозяйства внес Адам Смит (1723–1790), который в своей основополагающей работе «Исследование о природе и причинах богатства народов» (1776) дает подробное описание бытовавших в ХVIII веке представлениях о необходимых расходах государства на оборону, правосудие, общественные работы и общественные учреждения, а также о доходах на эти цели, формируемые с помощью налогов
Смит дал главную установку на функции государя: «Согласно системе естественной свободы государю надлежит выполнять только три обязанности…: во-первых, обязанность ограждать общество от насилий и вторжения других независимых обществ; во-вторых, обязанность ограждать по мере возможности каждого или обязанность установить хорошее отправление правосудия, и в-третьих, обязанность создавать и содержать определенные члены общества от несправедливости и угнетения со стороны других его членов, содержать общественные сооружения и учреждения, создание которых не может быть в интересах отдельных лиц или небольших групп, потому что прибыль от них не сможет никогда оплатить издержки отдельному лицу или небольшой группе, хотя и сможет часто с излишком оплатить их большому обществу».
Тем самым Адам Смит первым среди ученых обосновал необходимость финансирования государством наряду с традиционными затратами на оборону и правосудие также общественных работ (по строительству и поддержанию в нормальном состоянии дорог, мостов, судоходных гаваней и т. д., то есть объектов инфраструктуры) и расходов на учреждения образования. Кроме того, ученый дал расширенное толкование налоговым платежам, обозначил их место и роль в финансовой системе государства, дал подробную классификацию налогам: налоги на ренту, на прибыль, на собственность (по выражению того времени, «налоги на капитальную стоимость домов и капиталов»), налоги на заработную плату и «подушные подати».
В то же время вышеприведенный круг важнейших функций государства Адам Смит считал исчерпывающим: «После общественных учреждений и общественных работ, необходимых для защиты общества и для отправления правосудия, главными являются общественные учреждения и работы для содействия торговле общества и поощрения народного образования».
Во многом это было связано с установками, когда общественный менталитет основывался на других ценностях и прежде всего на безоговорочной поддержке принципов личной ответственности и личной предусмотрительности человека в вопросах своего материального положения. Считалось, что люди обязаны и могут организовать защиту своего материального положения самостоятельно, например в форме личного накопления материальных ресурсов на старость или на «черный день».
Адам Смит в своей первой крупной работе «Теория нравственных чувств» эту мысль выражает следующим образом: «Всякий человек по внушению природы заботится, без сомнения, прежде всего о самом себе; и так как ему легче, чем всякому другому, заботиться о самосохранении, то эта обязанность, естественно, и возложена на него самого».
Продолжателем английской научной школы в области налогов был Давид Риккардо (1772–1823), важнейший научный труд которого «Начала политической экономии и налогового обложения» (1817) посвящен двум крупным проблемам — трудовой теории стоимости и налогам. Так, в главах, посвященных налогам, Риккардо детально раскрывает их природу, подробно анализируя различные их виды: на сырые материалы, ренту, десятину, земельный налог, золото, дома, прибыль, заработную плату, другие товары, кроме сырых материалов, налоги в пользу бедных.
Важным этапом в формировании теории и практики налоговой политики в период конца XVII — начала XIX веков стала экономическая доктрина меркантилизма, признанная как официальная и принятая в качестве «руководства к действию» ведущими странами Европы: Англией, Пруссией, Австрией, Швецией. Практически все европейские государства осуществляли меркантилистскую политику, направленную на повышение доходов государства и местного торгового класса. Она включала в себя защиту местных отраслей от конкуренции зарубежных производителей посредством введения запретов на участие иностранных купцов в торговле с метрополией или ее колониями.
Как пишет современный американский ученый Иммануэль Валлерстайн, «весь период от Тридцатилетней войны и вплоть до конца эпохи Наполеона был эрой меркантилизма во всех германских землях или во всей Центральной Европе. В Англии меркантилизм был введен в 1690-е годы и просуществовал до середины XIX века».
По мнению французского ученого Пьера Розанваллона, «меркантилизм — это прежде всего налоговая политика. Его цель — ускорить поступление доходов от налогов, стимулируя развитие экономики и торговли. Контроль над экономикой и введение мануфактур призваны в первую очередь создать условия для увеличения налоговых поступлений».
Теоретические положения на природу социальных функций правительств развил еще один представитель английской экономической науки Джон Стюарт Милль (1806–1873), который в своем основном научном труде «Основы политической экономии с некоторыми приложениями к социальной философии», изданном в 1848 г., к важнейшим задачам государства относит: защиту личности и собственности, включая вопросы наследования земельных наделов, регулирования деятельности акционерных обществ, товариществ с ограниченной ответственностью и страховых компаний.
Справочно: Вопросы частной собственности первоначально были развиты еще римским правом, положения которого используются и в настоящее время, а именно: право пользования (usus), право получения дохода (usufruct), право распоряжения (abusus). Древние римляне провели четкую границу между властью государства (imperium или potestas) и правом граждан на собственность (dominium или proprietas). Так, например, Цицерон утверждал, что правительство не может вмешиваться в частную собственность, потому что она была создана для защиты от правительства, а философ Сенека считал, что властителям принадлежит власть надо всем, но собственность принадлежит отдельным людям.
В целом, оценивая различные теории и факты, характеризующие воздействие правительства на экономику, Милль приходит к выводу, что часть выполняемых им функций относится исключительно к его компетенции, их он называет необходимыми. Другая часть — функции необязательные, выполнение которых зависит от многих условий. И провести четкую границу между ними, по мнению ученого, зачастую не представляется возможным. Во всяком случае безусловно, что «правительство должно брать на себя все то, выполнение чего желательно для общих интересов членов общества, которые нуждаются в помощи с его стороны».
Милль также достаточно подробно исследует природу налогов, их разновидности (прямые и косвенные), вводит в научный оборот и аргументирует такое понятие, как «справедливые налоги».
Рассматривая вопрос о функциях государства в организации общественной жизни, Милль, пожалуй, наиболее полно среди экономистов в ХIХ веке раскрывает состояние рыночной экономики с позиции вопросов организации промышленного производства, собственности, распределения произведенного продукта, обмена и государственного долга, а также исследует налоговую систему. В качестве одной из основных обязанностей правительства Милль называет «…защиту интересов личности и собственности… Когда личность или собственность недостаточно защищены, все принадлежащее слабому находится во власти сильного».
Позиция Милля по расширению социальных функций государства находит все большее распространение в общественных взглядах во многих западноевропейских странах во второй половине ХIХ века, прежде всего в Великобритании, Франции, Германии и Нидерландах.
Значительный импульс формированию современной теории и практики налогов и государственных бюджетов придали государственные инвестиционные программы в инфраструктуру (дороги, водные пути, железные дороги, коммунальное хозяйство), а также в социальные программы (образование, здравоохранение, социальное обеспечение), осуществляемые странами Европы на протяжении ХVIII — ХIХ веков. По всей Европе в огромных масштабах увеличился объем деятельности государства в тех сферах, которые принято сейчас называть «общественными благами».
Как отмечает в этой связи Чарльз Тилли, в большинстве европейских стран происходят бурные изменения: «…совершенствование навигации, строительство дорог и железнодорожной сети, охрана порядка силами полиции, открытие школ, почт, регулирование отношений труда с капиталом — все это теперь составляло регулярную деятельность государства и все давало возможность привлечь на службу государству специалистов. Формировались и множились разные виды профессиональных служб. Правители идут на прямые переговоры с подчиненным им населением по поводу больших налогов, военной службы и сотрудничества в государственных программах».
