|
|
ОглавлениеГлава 3. Теоретические основы организации социального бюджета и их практическое применение Глава 4. Методология социального бюджетирования Глава 5. Практика социального бюджетирования в России Глава 6. Особенности бюджетного процесса в сфере социальной политики Глава 7. Финансирование отраслей социальной сферы Глава 8. Вызовы социальному бюджету в XXI веке и ответы на них Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 3. Теоретические основы организации социального бюджета и их практическое применение3.1. Цели, принципы и функции социального бюджетаСоциальный бюджет страны является частью государственной бюджетной системы, которая представляет собой совокупность экономических отношений субъектов хозяйствования по поводу формирования, распределения и расходования финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения страны и функционирования органов государственной власти. При этом под общественным сектором ученые понимают «совокупность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства и общественных организаций (в том числе органов местного самоуправления)». Основной целью функционирования общественного сектора является формирование (через механизмы реализации стабилизационной функции, а также функций распределения ресурсов и доходов) на определенной территории единого социально-экономического пространства. Организационной формой управления общественными финансами выступает циклический во времени процесс составления, утверждения, исполнения, аудита и контроля бюджетов (бюджетный процесс), являющийся неотъемлемым атрибутом любого публично-правового образования. Предназначение социального бюджета страны состоит в финансовом обеспечении социальных обязательств государства перед гражданами, законодательно закрепленных как совокупность социальных (общественных) благ, которые государство обязуется сделать доступными для своих граждан, гарантируя часть из этих благ для всего населения или для его определенных групп в качестве бесплатных. Цель социального бюджета состоит в финансовом обеспечении государством достойной жизни человека и его социальных прав, снижении социального неравенства и обеспечении всеобщей доступности к основным публичным социальным благам, включая качественные образование, медицинскую помощь, жилищные условия, культуру, спорт, государственное социальное обеспечение. Бюджетные средства, направляемые на реализацию социальных прав человека, призваны обеспечивать ему гарантированные Конституцией Российской Федерации условия жизнедеятельности за счет экономических возможностей общества при недостаточных (имущественных) возможностях самого человека. Формируемый государством объем социального бюджета должен быть достаточным для минимально необходимого уровня обеспечения основных (естественных) прав человека. Содержание, структура и финансовое обеспечение социального бюджета зависит от уровня экономического развития страны, целевых ориентиров государственной экономической и социальной политики, развитости институтов доходов и социальной защиты населения, а также налоговой системы. Важнейшими принципами формирования и использования социального бюджета являются: В этой связи государственный бюджет (его социальная составляющая) выступает механизмом регулирования процесса воспроизводства населения, с помощью которого государство выполняет одну из своих важнейших функций — социальную, охватывающую своим воздействием все пространство жизнедеятельности населения: здравоохранение, доходы населения, образование, культуру, жилищно-коммунальную сферу. Сущность государственного бюджета как экономической категории реализуется через перераспределительную, воспроизводственную, регулирующую, стимулирующую, плановую, контрольную, фискальную и социальную функции. В экономической науке существует как минимум два основных подхода к проведению государством бюджетно-налоговой и социальной политики. Первый подход основан на кейнсианской теории экономического равновесия и связан с регулирующей функцией государственного финансирования, что позволяет с помощью финансовой политики решать задачи стабилизации экономики и социальной защиты населения. Через механизм воздействия мультипликаторов (таких как налоги, государственные трансфертные платежи и государственные закупки) на совокупный спрос правительство стремится достичь равновесного национального дохода, осуществить контроль за инфляцией и добиться максимально высокой занятости. Второй подход основан на идеях теории экономики предложений и предусматривает прежде всего достижение сбалансированности бюджета в течение года или в течение экономического цикла, то есть принципиально значимым вопросом выступает решение задачи «жить по средствам», поэтому расходная часть бюджета устанавливается в зависимости от его доходной части. На смену узкой трактовке налогов приходит их широкая трактовка. Налог рассматривается с позиции договорной теории государства и выступает как своеобразная цена, как особая форма платы за общественные блага, предоставляемые государством налогоплательщикам. Государство выступает как активный самостоятельный участник в экономическом кругообороте наравне с частными фирмами. К недостаткам первого подхода относят проблемы «черного ящика» рынка, когда на выходе получаются незапланированные социальные результаты, и «налоговой ловушки», когда постоянный необходимый прирост налогового бремени не дает необходимого прироста налоговых поступлений, со всеми своими негативными последствиями (инфляция и др.). Второй подход в свою очередь предлагает обществу «жить по средствам», в том числе в области социальной политики и социальной защиты. Основными финансовыми механизмами государства, используемыми для обеспечения функционирования социальной сферы, выступают бюджеты всех уровней (федеральный, региональные, муниципальные). На первом месте в бюджете большинства экономически развитых стран находятся расходы на социальную защиту, которые приобрели правовой статус «гарантированных государством». Россия выделяет в 1,5–2 раза меньше финансовых ресурсов на социальную защиту, чем западноевропейские страны, что во многом связано с заниженными национальными стандартами в области заработной платы, пенсионного обеспечения, медицинской помощи. Например, минимальный размер заработной платы (так называемый минимальный размер оплаты труда — МРОТ) на протяжении последних 25 лет составлял не больше 65% от прожиточного минимума трудоспособного населения (8885 руб. на начало в 2016 года). Численность работающих, получающих заработную плату ниже прожиточного минимума, в 2015 году составляла 8% от общей численности официально зарегистрированных наемных работников, а еще 20% имели заработную плату в пределах 1–2 прожиточных минимумов. Эти цифры свидетельствует о том, что в стране для трети работающих трудовые доходы не обеспечивают процесс простого воспроизводства — то есть не позволяют с точки зрения материального обеспечения иметь детей. Минимально допустимые легитимные размеры пенсии по старости в России не превышают прожиточного минимума пенсионера, а размер затрат на медицинскую помощь населению по Базовой программе оказания медицинских услуг населению составляет не более 60% от необходимого минимума. Согласно Европейской системе комплексной статистики социальной защиты, применяемой с 1981 года, установлен следующий перечень функций социальной защиты населения: а) здравоохранение; б) утрата трудоспособности; в) старость и потеря кормильца; г) поддержка семьи; д) безработица; ж) жилье и социальная неустроенность. Согласно Рекомендации МОТ 2012 года № 202 «О минимальных уровнях социальной защиты», важнейшими социальными гарантиями, которые рекомендуется обеспечивать для населения, являются: а) доступ к национально установленным видам товаров и услуг, составляющим важнейшие медицинские услуги, соответствующие критериям наличия, доступности, приемлемости и качества; б) основные гарантированные доходы на детей не ниже национально установленного минимального уровня, позволяющие обеспечить доступ к питанию, образованию, уходу и любым другим необходимым товарам и услугам; в) основные гарантированные доходы не ниже национально установленного минимального уровня для лиц экономически активного возраста, не способных получать достаточный доход, в частности в результате болезни, безработицы, беременности и родов, утраты трудоспособности; г) основные гарантированные доходы не ниже национально установленного минимального уровня для лиц пожилого возраста. Основные социальные гарантии должны устанавливаться законодательным порядком. В национальных законодательных и нормативно-правовых актах должны оговариваться диапазон, условия, дающие право на пособия и льготы, их размеры, предопределяющие реализацию этих гарантий. При наметившейся общей тенденции некоторого улучшения ситуации с финансированием социальной сферы преодолеть хронические диспропорции бюджетной политики в социальной сфере пока не удалось. Остается низким удельный вес затрат на социальные цели в структуре совокупных расходов так называемого «расширенного правительства» Российской Федерации. Например, крайне низка доля расходов на здравоохранение, которая составляет всего 5% от совокупных расходов «расширенного правительства» России по сравнению с 17% в Австралии, 14% — в Чехии, 13% — в Австрии, Германии, Швеции, Италии, Бельгии и 12% — в Литве. Российский показатель — самый низкий среди стран Центральной и Восточной Европы. Если же проводить сравнение по доле этих затрат в ВВП, то положение еще более неблагоприятное. В России эта величина составляет в последние годы чуть больше 3,3% ВВП, по сравнению с 5,8% в Дании, 6,6% — в Бельгии, 6,7% в Германии и 7,7% — в Швеции. Что касается расходов на социальную защиту, то в России за последние пять лет они составляли примерно 25% совокупных правительственных расходов и чуть больше 18% ВВП. Для сравнения, в странах Западной Европы социальные затраты составляют 30–40% ВВП, а в странах Центральной и Восточной Европы — 20–30% ВВП. Справочно: в Бельгии данные расходы равнялись 45,3% общих расходов государства и 22% ВВП; в Швеции — 42 и 24% соответственно; в Германии — 46 и 25%, в Дании — 43 и 25%. Доля финансирования социальных отраслей в общей структуре бюджетных расходов России по-прежнему невысока и «не дотягивает» до рекомендованного уровня развитых стран в размере порядка 8–12 процентных пункта ВВП. Кроме того, с точки зрения реализации социальной политики принципиально важным является порядок распределения межбюджетных полномочий, общая тенденция изменения которого характеризовалась делегированием ответственности с федерального уровня на региональный. Для реализации такого подхода в последние годы был принят ряд федеральных законов. Передача полномочий и социальной ответственности на уровень региональных бюджетов не во всех случаях сопровождается должным сопровождением передачи финансовых источников. Это приводит к серьезным диспропорциям полномочий и финансовых возможностей регионов. 3.2. Социальные доктрины, повлиявшие на становление механизмов социального бюджетаВ странах Западной Европы на рубеже ХIХ—ХХ веков был разработан ряд социальных доктрин, которые повлияли на становление институтов государственного социального обеспечения и социального страхования и, тем самым, на возникновение такого феномена, как социальный бюджет. Их появление было обусловлено несколькими причинами: потребность в создании институтов социальной защиты, достижение приемлемого и гарантированного уровня благосостояния людей. Существующие доктрины распределения доходов используют разные подходы для определения установок государства и общества по данному вопросу. Например, утилитаристская доктрина общественного благосостояния опирается на принцип максимизации общей суммарной полезности всех членов общества и исходит из необходимости равного распределения доходов между членами в обществе. Согласно утилитаризму, в основе морали лежит общее благо (как счастье большинства людей), которое Бентам называл общей пользой. При этом он считал, что нравственность поступка может быть математически исчислена как баланс удовольствий и страданий, полученных в его результате. Милль ввел в утилитаризм принцип качественной оценки удовольствий, а также определил ориентиры для достижения всеобщего благосостояния с помощью улучшения механизмов распределения произведенного продукта, организованных «…в результате совместного воздействия благоразумия и бережливости отдельных людей, а также введения системы законов, способствующих равенству индивидуального богатства». На протяжении второй половины ХIХ и начала ХХ веков эти вопросы широко обсуждались учеными Франции, Великобритании и Германии, а результатом публичных дискуссий стало появление доктрин социальной справедливости и солидарности, важный вклад в разработку которых внесли французские ученые и политические деятели: Л. Буржуа, Э. Дюркгейм, О. Конт, Л. Дюги. По мнению французского ученого и политического деятеля Леона Буржуа, движение к свободе, понимаемой с позиции новой системы прав коллективов и индивидов, может быть обеспечено при условии расширения и конституционного закрепления понятий справедливости и равенства, а содействие обществу в обеспечении данных ценностей рассматривается как важнейшее условие развития личности. Республика, по мнению Буржуа, — это не просто название политического института, это инструмент нравственного и общественного прогресса, постоянное средство сокращения неравенства положений и роста солидарности между людьми. Для реализации этого идеала общественного устройства, по мнению Буржуа, государство обязано гарантировать право на труд, необходимый жизненный уровень, свободный доступ к образованию, защиту на случай безработицы, болезни, пенсионное обеспечение. При этом Буржуа считал, что каждый гражданин в свою очередь должен нести ответственность перед обществом в форме «социального долга», а для этого быть исправным плательщиком прогрессивного налога на доходы. Практическим воплощением концепций социальной справедливости, которые стремился законодательно закрепить Буржуа, стали введение прогрессивного подоходного налога и налога на наследство, включение в круг государственного пенсионного обеспечения рабочих, расширение программ обязательного страхования и применение всеобъемлющих социальных гарантии за счет государственного бюджета. Доктрина социальной справедливости была созвучна процессам, протекающим в западноевропейских странах в сферах организации труда, распределения его результатов, регулирования трудовых и социальных процессов. При этом социальная справедливость рассматривалась не с позиции уравнительности (хотя зачастую признавалось, что она содержит в себе компонент материального обеспечения социальных гарантий), а с точки зрения создания возможностей равного доступа к благам, необходимым для развития способностей человека и его достойного существования. Современные западные последователи рассматривают социальную справедливость с позиции социальной защиты граждан от рисков материальной необеспеченности и необходимости выравнивания доходов. Так, авторы известного американского учебника «Экономикс» К. Макконнел и С. Брю считают, что она состоит в том, чтобы ни одна группа людей не пребывала в крайней нищете, в то время как другие граждане купаются в роскоши. В теоретических разработках западных ученых (Джон Роулс, Артур Рих), посвященных развитию теории социальной справедливости, убедительно аргументируется высокая значимость для общественного развития моральных ценностей. Так, в «Теории справедливости» Джон Роулс выдвигает два основополагающих принципа: все граждане должны обладать равными свободами; экономическое неравенство оправдано только в том случае, если улучшается положение наиболее обездоленных слоев населения. Исходя из концептуальных установок права на свободу, равенство и собственность выводится следующий важный теоретический подход: совместный (коллективный) труд порождает право совместной собственности трудящихся на продукт своего труда, распределение которого должно быть урегулировано, что в свою очередь означает право на социальное обеспечение.
Еще одной социальной доктриной, повлиявшей на расширение социальных функций государства, стала доктрина социальной солидарности (солидаризма). Ее смысловые коннотации состоят в том, что солидарность опирается на укорененную в общественном сознании моральную установку на взаимопомощь людей друг другу. Считается, что в любом обществе его члены взаимосвязаны, а следовательно, должны отвечать друг за друга и помогать друг другу. Содержание и формы солидарности (семейная, профессиональная, соседская, общинная, городская, национальная) определяют внутреннюю структуру общества. Они, по сути дела, служат неписанным законом организации жизнедеятельности людей. Основоположники доктрины солидарности исходили из того, что эволюция человеческого общества непосредственно связана с усилением интегрирующего начала, потребности во взаимопомощи индивидов, что ведет к формированию солидарных групп взаимоподдержки, а социализация общества протекает в русле развития таких социальных качеств человека, как сострадание, сопереживание, сопричастность, являющихся антитезами асоциальных его характеристик: обособление, агрессивность, враждебность. При этом солидарность в обществе в значительной степени определяется взаимосвязью различных этапов человеческого труда (О. Конт), а также разделением и кооперацией труда (Э. Дюркгейм), которые в силу общественных потребностей и интересов побуждают членов социальной группы брать на себя моральные обязательства не только не вредить другим, но и оказывать им содействие. Дюркгейм при написании работы «О разделении общественного труда» ставил перед собой цель: доказать, что вопреки некоторым индивидуалистическим теориям разделение общественного труда обеспечивает социальную солидарность, или, другими словами, выполняет интегрирующую функцию посредством социализации и объединения обществ. Для обоснования этого положения Э. Дюркгейм увязывает в своей доктрине в единое целое формы организации труда, типы обществ и связующие их виды солидарности. По его мнению, общество, в котором каждый индивид выполняет специальную функцию в соответствии с разделением общественного труда, напоминает живой организм, в котором существуют важные типы связей между индивидами, создаваемые разделением труда, названные Дюркгеймом «органической солидарностью». Этот вид солидарности, как считал автор, формирует у индивида чувство органической связи с обществом, возникающее у него из сознания взаимной зависимости профессиональных функций различных индивидов. При этом если в архаических («сегментарных») обществах, для которых характерна «механическая солидарность», социальная солидарность основана на полном растворении индивидуальных сознаний в «коллективном сознании», то в развитых («организованных») социальных системах она основана на автономии индивидов, разделении функций, функциональной взаимозависимости и взаимообмене, что формирует у членов общества «органическую солидарность». Одна из возможных организационных форм, которая позволяет наиболее удачно смягчать антагонистические противоречия труда и капитала, по мнению Э. Дюркгейма, — это профессиональные корпорации, которые являются прообразом новых органов общественной солидарности. В то же время при формировании механизмов социального страхования возникал вопрос о допустимых масштабах солидарного перераспределения финансовых ресурсов между различными группами застрахованных лиц, о властных полномочиях по управлению этим институтом страхователей, застрахованных и государства. Другими словами, требовалось концептуально обосновать границы солидарности и личной ответственности. Решить эту проблему в теоретическом плане удалось с помощью доктрины субсидиарности. Историческая справка: Истоки формирования доктрины субсидиарности связывают с именем немецкого богослова и общественного деятеля Кеттелера (1811–1877). Будучи епископом города Майнца (Германия), он в 60-е годы XIX века разработал теоретические основы устройства федеративного германского государства и его взаимодействия с гражданским обществом. Он, пожалуй, первым дал определение «субсидиарному праву», которое позволяет народу «самому обеспечить и совершить то, что он может сделать сам в своем доме, в своей общине, в своем отечестве… Тогда чрезмерному управлению и изданию несметных законов пришел бы конец». Социально-философская и правовая доктрина субсидиарности (от латинского слова «субсидиум» — субсидия, помощь, поддержка), или, как ее еще называют, оптимальной поддержки, тесно связана с доктринами естественных прав человека и правового государства. Предметом ее рассмотрения является распределение компетенции и властных полномочий между органами государственной власти и структурами гражданского общества. Кеттелер считал, что «…каждый индивид должен иметь возможность осуществлять те права, которые он может осуществить самостоятельно. Государство, по-моему, не машина, а живой организм с живыми членами, в котором каждый член имеет свое собственное право, свою собственную функцию, устраивает свою свободную жизнь. Такими членами являются: индивид, семья, община и т. д. Каждый нижележащий член свободно движется в своей сфере и пользуется правом свободного самоопределения и самоуправления. Только там, где нижележащий член этого организма более не в состоянии сам достичь своей цели или сам предотвратить угрожающую ему опасность, в его пользу начинает действовать вышележащий член». Организационные, правовые и экономические механизмы построения субсидиарных отношений базируются на децентрализации властных полномочий и распределении компетенции, функций и ответственности между отдельными субъектами. Вмешательство государства возможно только в той мере и в тех сферах, в которых профессиональные группы или другие общественные структуры не могут полноценно выполнять свои обязанности. Отсюда — целевая функция государственной власти состоит в координации деятельности общественной жизни, а его надзорная функция выступает в роли дополняющей. В области социальной защиты этот подход реализуется в механизмах оптимального перераспределения финансовых ресурсов, а также самоуправления организацией социального страхования. Привлечение основных социальных субъектов (работников и работодателей) к управлению страховыми учреждениями способствует значительному ослаблению общественных конфликтов в этой весьма хрупкой сфере социальных отношений. В конце XIX — начале XX веков идеи субсидиарности были развиты учеными — католиками в триаде «индивид — общество — государство», в которой высшей ценностью и самодостаточностью обладает индивид. Общество и государство, по их мнению, существуют только благодаря человеку и для человека. Права и свободы личности при этом являются источником всех прав и обязанностей государства и гражданского общества. Субсидиарность означает, что каждый индивид, каждая сообщность людей должна иметь возможность заниматься деятельностью, которую она может осуществлять. Исходя из данных постулатов в рамках доктрины субсидиарности ставится и решается ряд взаимосвязанных вопросов по организации оптимальной поддержки членов общества: |
|||||||||||||||||||||||
