|
|
ОглавлениеГлава 3. Теоретические основы организации социального бюджета и их практическое применение Глава 4. Методология социального бюджетирования Глава 5. Практика социального бюджетирования в России Глава 6. Особенности бюджетного процесса в сфере социальной политики Глава 7. Финансирование отраслей социальной сферы Глава 8. Вызовы социальному бюджету в XXI веке и ответы на них Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 2. Институциональные характеристики социального бюджета: |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
Страна |
Предельная налоговая ставка, в % к средним доходам работника |
Доля социальных расходов, в % ВВП |
Продолжительность работы, в часах за год |
|
Бельгия |
66 |
32 |
1954 |
|
Великобритания |
41 |
27 |
2245 |
|
Германия |
65 |
29 |
2010 |
|
Дания |
49 |
37 |
2220 |
|
Ирландия |
53 |
23 |
2240 |
|
Испания |
46 |
25 |
2146 |
|
Италия |
53 |
28 |
2139 |
|
Нидерланды |
51 |
30 |
2037 |
|
США |
34 |
19 |
2364 |
|
Франция |
56 |
33 |
2003 |
|
Япония |
32 |
16 |
2312 |
Источник: Кларк Г. Прощай, нищета! Краткая экономическая история мира / пер. с англ. М.: Изд-во Института Гайдара, 2012. С. 217.
Примечательно, что величина налогов, как видно из табл. 8, не увязана с фактическими трудовыми затратами (с величиной отработанного времени в годовом исчислении), хотя доля социальных расходов на общественные блага (доля социальных расходов в ВВП) весьма существенна: от 16% ВВП в Японии до 37% в Дании.
В то же время финансирование социальной сферы не может быть отнесено исключительно только к функциям государства. Активную роль играют институты обязательного и добровольного социального страхования, а также корпорации.
В этой связи речь идет об управлении общественными финансами, объектом управления которых выступают денежные ресурсы «совместного» использования (общественные финансы), что и отличает их от денежных ресурсов «индивидуально» используемых юридическими (корпоративные финансы) или физическими (личные финансы) лицами.
Субъектами управления общественными финансами являются публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), действующие в соответствии с нормами публичного права и наделенные ими определенными властными (т. е. предусматривающими право или обязанность применения мер принуждения) полномочиями для достижения общественно значимых целей.
Организационной формой управления общественными финансами выступает циклический во времени процесс составления, утверждения, исполнения, аудита и контроля бюджетов (бюджетный процесс), являющийся неотъемлемым атрибутом любого публично-правового образования.
Как правовая категория бюджет — ежегодно утверждаемая форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти и местного самоуправления.
Сущность государственного бюджета как экономической категории реализуется через перераспределительную, воспроизводственную, регулирующую, стимулирующую, плановую, контрольную, фискальную и социальную функции.
Целью управления общественными финансами является исполнение финансовых обязательств публично-правовых образований, возникающих в связи с осуществлением их полномочий и функций, перед физическими и юридическими лицами, другими публично-правовыми образованиями, субъектами международного права, т. е. расходных обязательств разного типа.
Социальный бюджет страны является частью государственной бюджетной системы, которая представляет собой совокупность экономических отношений субъектов хозяйствования по поводу формирования, распределения и расходования финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения страны и функционирования органов государственной власти.
Задачи и принципы бюджетного финансирования социальной сферы определяются социальной политикой государства. В этой связи целесообразно использовать термин «социальный бюджет», под которым автор предлагает понимать социально-экономическую категорию, позволяющую:
— оценивать совокупные расходы государства и социума на обеспечение базовых потребностей в доступе к качественной медицинской помощи, образованию, социальному страхованию (пенсионному и другим), государственному социальному обеспечению, включая доступ к социальному уходу за пожилым населением и инвалидами;
— анализировать качество жизни населения, а также стабильность его жизнедеятельности в масштабах страны, региона и местного сообщества населения.
Использование категории «социальный бюджет» (объединение под одной рубрикой разнородных по источникам формирования ресурсов и способам их распределения) дает возможность более точно выявить структуру и объемы финансовых средств, которые выделяются на обеспечение социальных функций государства, и объясняется удобным понятийным толкованием данного феномена с позиции целевого предназначения ресурсов.
Одной из предпосылок развития системы управления социальным сектором является знание современного уровня расходов и обоснования их финансовых объемов, например, насколько эффективно они расходуются, а также для каких целей прогнозирования социальных расходов и финансовой нагрузки на различные группы плательщиков взносов (работодатели, работники и правительства).
Социальный бюджет, по мнению экспертов Международной организации труда Шульца, Сейшона и Хагмейера, включает компоненты социальных расходов и доходов отдельных социальных институтов, а также всех уровней правительства. Точное содержание национального социального бюджета варьируется в зависимости от существующих в странах систем социальной защиты. В то же время есть и типичные для всех стран основные элементы, которые представлены во всех национальных социальных бюджетах.
Кроме того, в категорию «социальный бюджет» обычно включают прогноз доходов и расходов системы социальной защиты населения (бюджетное проектирование), модельные расчеты расходов и доходов в альтернативных экономических, демографических и/или законодательных предположениях.
Что касается термина «социальное бюджетирование», то, по их мнению, «…это процесс анализа статической информации и составление национальных общественных счетов (SAS). Полный цикл социального бюджетирования завершается, когда: а) создан SAS и б) проектирование завершено и находит свое применение в социальном бюджете».
Таким образом, социальное бюджетирование, которое соединяет процедуру составления счетов общественных расходов и проектирование бюджетной системы страны, является одним из важнейших механизмов государственной социальной политики.
Например, в расходную часть социального бюджета, как правило, включают:
а) расходы на социальное страхование, связанные с заработками работающих и предназначенные на:
б) расходы на социальное обеспечение за счет публично-организованного финансирования и предназначенные на:
в) расходы на социальную поддержку за счет частного сектора (на основе коллективных соглашений) и предназначенные на:
Еще одним вариантом определения категории «социальный бюджет», по нашему мнению, может быть следующее: социальный бюджет — это совокупность механизмов, институтов и финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения доходов населения и достойного качества жизни, удовлетворения его потребностей в публичных благах, а также для решения задач эффективного функционирования социальной сферы страны: образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, жилищного хозяйства и др.
Важнейшими элементами социального бюджета являются:
В наиболее общем виде социальный бюджет — это выделяемый в аналитических целях субъектом бюджетного планирования объем финансовых ресурсов и комплекс мероприятий (направлений расходования бюджетных средств), предназначенных для решения задач социального характера субъекта бюджетного планирования.
Задачи и принципы бюджетного финансирования социальной сферы определяются социальной политикой государства.
Группировка доходов (по их источникам) и расходов (по их целевому предназначению), обеспечивающих потребности населения, позволяет лучше представить финансовую роль каждого из социальных институтов, а также место и значимость государственных, публично-страховых, корпоративных и частных форм социальной поддержки населения.
Содержательным критерием выделения социального бюджета, определяющим его границы, состав и структуру, является его функциональное предназначение в системе национального общественного воспроизводства населения. Будучи подсистемой последнего, социальный бюджет выполняет особую экономическую функцию: он обеспечивает сохранение и расширенное воспроизводство населения страны, а также совокупного человеческого потенциала общества.
Как считает отечественный ученый Б. В. Ракитский, предназначение отраслей социальной сферы (социального хозяйства) состоит в обеспечении необходимых и достаточных для расширенного воспроизводства и прогрессивного развития социальных условий жизнедеятельности народа на конкретном этапе его развития.
С институциональных позиций под термином «социальный бюджет» целесообразно определять его характеристики с позиции совокупности механизмов, институтов и финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения материальных потребностей населения и связанных с ними финансовых и инфраструктурных условий функционирования социальной сферы страны: образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, жилищного хозяйства и др.
Одно из предназначений социального бюджета состоит в финансовом обеспечении процесса функционирования организаций и структур, производящих общественные (публичные, коллективные) и социальные блага: муниципальных служб, школ и университетов, поликлиник и больниц, государственных учреждений регионального и федерального уровней.
Научные категории в области общественных финансов включают набор терминов: «публичные блага», или «общественные блага», «коллективные блага», «коллективные потребности». Например, термин «общественное благо» означает принадлежность к любому члену общества. Каждый проживающий в конкретном населенном пункте, микрорайоне пользуется публичным (или общественным) благом.
В этой связи английский ученый Марк Блауг отмечал: «Особая природа общественных благ заключается в том, что их потребление может быть только совместным и равным: чем больше достается одному домохозяйству, тем больше, а не меньше достается любому другому».
Коллективные блага в форме функционирования систем жизнеобеспечения населения (водопровод, электроэнергия, канализация, связь и т. д.), а также услуг в сферах здравоохранения, образования и культуры обычно называют общественными, или публичными, благами.
Категория «социальное благо» является частью категории «коллективное благо». Она связана больше с социальной услугой, то есть выступает благом, созданным определенной организацией (школой, поликлиникой), что подразумевает различный уровень и качество социальной деятельности, которое потребляется индивидуально. Социальное благо определяет качество жизни населения, которое связано с качеством медицинской помощи, жилищной сферы и образования, качеством культурных программ.
Основополагающее для экономики общественного сектора понятие общественных благ было введено в середине XVIII века Дэвидом Юмом, который указывал на существование таких видов услуг, производство которых не приносит прибыли индивидуумам, однако при коллективном производстве может быть полезно для общества в целом.
Адам Смит несколько позже отмечал необходимость общественных расходов государства на содержание судов, оборону, полицию, образование бедных слоев населения.
Наиболее близки к современным представлениям об общественных благах труды Джона Милля, который показал, что при определенных условиях индивидуальные предпочтения могут быть удовлетворены только с помощью коллективных действий. Например, в книге V «О влиянии правительства» своего труда «Основы политической экономии» он отмечает значительное разнообразие функций правительства, включая охрану личности и собственности, регулирование налоговой системы, финансирование образования и помощь бедным.
Миллю принадлежит авторство хрестоматийного примера с морским маяком, иллюстрирующего свойства публичного блага — невозможность не потреблять услугу, а также невозможность взимать плату с индивидуумов — потребителей услуги.
Новаторский подход к изучению общественных финансов был предложен английским экономистом А. Пигу в 1920-х годах. В его основе лежало понятие экстерналий (внешних эффектов), на основе которого автор разделил частные и общественные блага. Внешними эффектами (англ. externalities) называют прямые, не опосредованные рынком воздействия одного экономического агента на результаты деятельности другого. Эти воздействия могут быть благоприятными, в этом случае их называют положительными
В 1950-х годах в области общественных финансов основополагающей стала теория общественных благ, разработанная нобелевским лауреатом П. Самуэльсоном. Именно ему принадлежит классическое определение общественного блага как блага, обладающего следующими свойствами:
В своих трудах Самуэльсон также предпринял попытку определить оптимальное распределение ресурсов при наличии как частных, так и общественных благ. Применительно к общественным финансам автор предложил так называемое уравнение Самуэльсона, показывающее, что сумма предельных норм замещения общественного блага на частное в потреблении равна норме замещения общественного блага на частное в производстве.
Американский ученый — экономист Ричард Масгрейв в 1960-е годы предложил понятие мериторных благ (merit goods) — разновидности публичных благ, с помощью которых государство и общество защищают недостаточно информированных людей (недостаточно информированных или умственно неполноценных людей), а также перераспределяют блага с целью предоставления помощи нуждающимся членам общества. К такого рода благам часто относят здравоохранение и образование.
Общественные товар или услуга, для которых характерны четко выраженные несоперничество в потреблении и неисключаемость потребителей, называются чистым общественным благом.
Примерами чистых общественных благ являются услуги по обеспечению обороны и безопасности, охране окружающей среды, выгодами от которых пользуется население страны в целом.
Для чистых общественных благ также характерна совместность потребления, их полезное действие направлено на удовлетворение потребностей групп населения и не разлагается на индивидуальные услуги. Производство чистых общественных благ, в отличие от частных, не подвержено рыночному контролю. Вследствие отсутствия связи оплаты со спросом и потреблением спрос на чистые общественные блага трудно поддается оценке, не всегда возможно непосредственное измерение качества и количества предоставляемых благ.
Смешанные общественные блага — это частные блага, предоставляемые органами публичной власти. Государство берет на себя обязанность участвовать в предоставлении этих благ, поскольку рыночные производители по той или иной причине относят их к недостаточно прибыльному бизнесу, и без участия государства объем их производства будет явно недостаточным. Одна из главных особенностей смешанных общественных благ — значительные внешние эффекты, т. е. они приносят пользу не только тому индивиду, который непосредственно потребляет данное благо, но и более широкой совокупности людей.
Потребление общественных благ может осуществляться совместно (например, театр, библиотека, автомобильная дорога) или индивидуально (например, продукты питания, одежда, общественный транспорт).
Эксперты Всемирного банка в 1980-е годы расширяют рамки данной дефиниции, включая в набор классических общественных благ, гарантируемых государством:
— правовые условия, например защиту прав собственности;
— экономические условия функционирования национальных экономик с помощью показателя «макроэкономическая стабильность»;
— национальные системы здравоохранения, позволяющие обеспечивать контроль над инфекционными заболеваниями;
— экологические условия жизнедеятельности населения — «чистоту воды»;
— безопасные дороги;
— социальную защиту обездоленных слоев населения.
Способность взимать налоги позволяет государству финансировать предоставление общественных благ. Если чистые общественные блага предоставляются бесплатно (оплатой служат налоги, нет непосредственной связи между оплатой и предоставлением блага), то применительно к смешанным благам со значительными внешними эффектами граница между бюджетными и платными услугами гораздо более подвижна (например, высшее образование может быть как платной, так и бесплатной услугой).
Возникновение потребности в общественных благах в первую очередь связывается с так называемыми «провалами рынка» (в литературе в качестве синонимов встречаются термины «неэффективность рынка», «изъяны рынка»). Именно в этих зонах и призван функционировать общественный сектор как основной поставщик общественных благ.
Этой позиции придерживаются последователи кейнсианской концепции рыночной экономики как целостной системы, которые разработали различные аспекты теории экономического роста. Важнейшие направления государственных расходов согласно этой концепции — научные исследования, производственная и социальная инфраструктура: образование, подготовка и переподготовка кадров, социальная защита населения, медицинское обслуживание. При этом основная функция государства состоит в выявлении и обеспечении общих потребностей.
В экономической науке выделяют несколько видов финансирования производства и предоставления благ, которое может использоваться в общественном секторе. Это прежде всего бюджетное финансирование (средства государственных бюджетов), затем смешанное (средства государственных, корпоративных бюджетов и бюджетов домохозяйств) и частное (средства домохозяйств). В отношении социально значимых благ основными признаются средства бюджетов тех экономических субъектов, на которых законодательно возложена ответственность по финансированию этих благ, в первую очередь государства.
Основное требование к бюджетной политике — гарантированное исполнение принятых расходных обязательств, сохранение долгосрочной сбалансированности доходов и расходов, формирование бюджетных расходов исходя из приоритетов и планируемых результатов государственной политики.
В первую очередь это важно для выделения публичных расходных обязательств — установленных законами и подлежащих безусловному исполнению «прямых» финансовых обязательств государства перед гражданами (пенсий, пособий, компенсаций, иных социальных гарантий), которые составляют почти 40% от общего объема расходных обязательств Российской Федерации (см. рис. 1).
Рис. 1. Структура расходных обязательств
Российской Федерации в 2014 году
Справочно. Основные федеральные законы, устанавливающие публичные обязательства Российской Федерации:
При формировании бюджетных проектировок используется реестр расходных обязательств Российской Федерации, представляющий собой «инвентаризацию» правовых оснований и методов расчетов всех включаемых в федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации расходов.
Производство и предоставление социальных благ требует использования набора механизмов государственных бюджетов, публично страховых и частных способов.
