Правотворческий процесс. Учебное пособие

Гранкин И.В.

Возрастное ограничение: 12+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 08.08.2015 ISBN: 9785392194865 Язык: Объем текста: 178 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Сущность права, его признаки и отраслевая структура

Глава 2. Сущность правотворчества

Глава 3. Правовые основы законодательного процесса и особенности его осуществления

Глава 4. Порядок принятия указов президента российской федерации, постановлений правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Глава 5. Муниципальное правотворчество

Глава 6. Систематизация и толкование нормативных правовых актов

Глава 7. Правовой мониторинг

Вместо заключения

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 3.
Правовые основы законодательного процесса и особенности его осуществления

§ 1. Законодательная деятельность Федерального Собрания Российской Федерации

Законы, равно как иные нормативные правовые акты имеют надлежащую юридическую силу лишь в том случае, если принимаются компетентными органами государственной власти. При этом право на их принятие закрепляется в нормативных правовых актах. Применительно к законам федерального уровня таким правом обладает Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации. Именно Федеральное Собрание является согласно статье 95 Конституции РФ законодательным органом Российской Федерации.

Законодательные полномочия парламента разграничены между его палатами — Государственной Думой и Советом Федерации. При этом согласно статье 105 Конституции РФ федеральные законы принимаются Государственной Думой. Затем их одобряет Совет Федерации, а после этого подписывает Президент РФ. В связи с таким конституционным порядком законодательной деятельности в Государственной Думе сосредоточена работа по рассмотрению законопроектов федерального уровня. Основанием для ее осуществления является часть 2 статьи 104 Конституции РФ, в которой установлено, что законопроекты вносятся в Государственную Думу. Согласно части 1 этой конституционной статьи такое право, а оно называется правом законодательной инициативы, принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, его членам, депутатам Государственной Думы, Правительству России, законодательным органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду России и Верховному Суду РФ. В годы существования, то есть до упразднения, такое право имел и Высший Арбитражный Суд РФ. Всего первоначально имелось 723 субъекта права законодательной инициативы. В связи с объединением ряда субъектов Российской Федерации их количество уменьшилось до 706. Но после образования новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя — количество субъектов права законодательной инициативы в Государственную Думу увеличилось на два. После прекращения деятельности Высшего Арбитражного Суда РФ число субъектов права законодательной инициативы уменьшилось на одну единицу.

Законодательная инициатива реализуется путем возбуждения перед законодательным органом вопроса о принятии нового закона, при внесении изменений в действующий закон. Применительно к российскому парламенту по правом законодательной инициативы понимается гарантированное Конституцией Российской Федерации право субъектов права законодательной инициативы вносить в Государственную Думу законопроекты федерального уровня и поправок к ним, а также проекты постановлений Государственной Думы и поправок к ним. Это право реализуется путем внесения в эту палату Парламента названных проектов и принимаемых к ним документов в соответствии с требованиями Регламента Государственной Думы.

По общему мнению ученых, внесение субъектами права законодательной инициативы законопроекта в Государственную Думу рассматривается как стадия законодательного процесса. Высокую активность в реализации права законодательной инициативы в первом — третьем созывах проявляли депутаты Государственной Думы. На протяжении указанных созывов на их долю приходилась половина внесенных в Государственную Думу законопроектов. В четвертом — пятом созыве в связи с активизацией законопроектной деятельности Президента РФ и Правительства РФ и поддержкой их законопроектов парламентским большинством интенсивность труда депутатов по подготовке федеральных законопроектов упала. Эта тенденция сохраняется и в нынешнем шестом созыве Государственной Думы, что не следует оценивать как негативное явление. Такое положение соответствует мировой практике парламентаризма.

Президент РФ и Правительство РФ имеют некоторые преимущества по сравнению с другими субъектами права законодательной инициативы. Президент РФ лично не участвует в рассмотрении внесенных им в Государственную Думу законопроектов. Однако Конституция РФ предоставляет ему право назначать и освобождать своих полномочных представителей в каждую палату парламента (ст. 83, пункт «к»). Статус этих лиц первоначально был определен в Указе Президента РФ от 10 февраля 1996 г. № 169 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации». В настоящее время их участие в законодательной деятельности регулируется Указом Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации». Представитель Президента РФ в Государственной Думе присутствует на всех пленарных заседаниях палаты, активно участвует в обсуждении законопроектов и других вопросов. Главной его задачей является доведение до депутатов позиции Президента РФ по конкретным вопросам. Такое взаимодействие позволяет скорректировать их позиции при доработке законопроектов что в конечном счете сужает сферу реализации Президентом РФ права отлагательного вето. В связи с этим сокращается потребность в создании специальных комиссий по преодолению противоречий между парламентом и Президентом РФ. Следовательно, ускоряется процесс принятия и промульгации законов.

Взаимодействию Президента РФ с парламентом посвящен и его Указ от 13 апреля 1996 г. № 549, которым утверждено Положение «О порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе». Спорные вопросы взаимоотношений Президента РФ и палат Федерального Собрания дважды рассматривал Конституционный Суд РФ. Он отметил, что из Конституции не следует, что Президент может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением предусмотренных законодательных процедур, без рассмотрения, т. е. и без указания мотивов отклонения. При наличии установления нарушений конституционного порядка, Президент вправе в силу части 2 статьи 80-й и части 1 статьи 107 Конституции РФ вернуть такой закон в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения конкретных положений Конституции. Такой возврат федерального закона нельзя расценивать как его отклонение.

В ряде случаев, обусловленных сложностью внесенных законопроектов, Президент РФ и Правительство РФ практикуют назначение своих специальных представителей для рассмотрения в Государственной Думе внесенных ими законопроектов. Действующим Регламентом Государственной Думы предусмотрено, что законопроекты, которые Президент РФ, Правительство РФ вносят в качестве срочных, подлежат внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы. Данная норма имелась в первом ее Регламенте. Однако по политическим причинам депутаты проигнорировали ее, например, когда первый Президент РФ в качестве срочного внес 20 марта 1996 г. законопроект «Об обеспечении стабильности правовой системы Российской Федерации и подтверждении международных обязательств России». Следует отметить, что это был не единственный случай «торможения» Государственной Думой законодательных инициатив первого Президента РФ. В практике взаимодействия Государственной Думы со вторым и третьим Президентами России таких эксцессов нет.

Участие органов государственной власти субъектов РФ в законодательной деятельности федерального уровня регулируется Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ). Согласно статье 26.4 этого Закона все проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. В течение тридцати дней они должны представить в Государственную Думу отзывы на такие проекты. Отзывы считаются положительными, если законодательный и высший исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта РФ выскажутся за принятие данного проекта федерального закона. Соответственно отзыв будет считаться отрицательным, если оба названных органа выскажутся против принятия, поступившего из Государственной Думы законопроекта. Если же мнения законодательного и высшего исполнительного органа субъекта РФ разделились, то считается, что мнение органов государственной власти этого субъекта РФ не выражено. Если же названные органы более чем одной трети субъектов РФ выскажутся против принятия, поступившего из Государственной Думы законопроекта, то по ее решению создается согласительная комиссия.

Субъектами ограниченного права законодательной инициативы являются Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ. До упразднения такое право имел Высший Арбитражный Суд РФ. Они вправе вносить в Государственную Думу законопроекты по вопросам своего ведения. Это ограничение их законодательной инициативы закреплено в статье 104 Конституции РФ.

Поступившие в Государственную Думу законопроекты подлежат обязательной регистрации. Согласно статье 107 Регламента Государственной Думы Управление документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы присваивает поступившему законопроекту регистрационный номер и заводит электронную регистрационную карту. В ней фиксируются дата и время поступления законопроекта в Государственную Думу, указывается субъект права законодательной инициативы, форма законопроекта, отрасль законодательства, тематический блок законопроектов, предмет ведения, дата направления Председателю Государственной Думы. В дальнейшем в электронной регистрационной карте накапливаются сведения о рассмотрении законопроекта в комитетах Государственной Думы, на ее пленарных заседаниях, а также в Совете Федерации, Президентом РФ и Правительством РФ. Субъекты права законодательной инициативы, кроме самого законопроекта вносят в Государственную Думу еще ряд документов. Первым таким документом является пояснительная записка. В ней раскрывается предмет законодательного регулирования, излагается концепция предлагаемого законопроекта и сообщается, потребуются или нет федеральные бюджетные средства для реализации закона в случае его принятия. К законопроекту прилагаются финансово-экономическое обоснование, перечни законов и других нормативных правовых актов, в которые необходимо внести изменения в случае принятия законопроекта, а также перечни законов и других нормативных правовых актов, которые нужно будет признать утратившими силу.

Необходимость подготовки финансово-экономического обоснования проектов законов федерального уровня обусловлена требованиями части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации. Однако такое обоснование готовится только к законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также к другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Финансово-экономическое обоснование является документом, содержащим финансово-экономическую оценку законопроекта, в том числе расчетные данные об изменении размеров доходов и расходов федерального бюджета, а также определяющим источники финансирования расходов по реализации будущего закона.

Небезынтересно, что в пункте 100 Регламента Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260, было написано, что законопроект, поступивший на заключение в Правительство РФ без финансово-экономического обоснования и иных необходимых материалов, возвращается Аппаратом Правительства субъекту права законодательной инициативы с сообщением причин, по которым невозможно представить заключение. Таким образом подготовка указанных заключений перекладывалась на субъекты права законодательной инициативы в Государственную Думу. Конституционный Суд РФ своим постановлением от 29 ноября 2006 г. № 9-П признал этот пункт Регламента Правительства РФ несоответствующим Конституции РФ, ее статьям 10 и 104. Суд напомнил, что согласно части 3 статьи 104 Конституции РФ законопроекты о введении или отмене налогов, освобождающих от их уплаты, и другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Тем самым Конституция РФ обязывает субъекты права законодательной инициативы до внесения в Государственную Думу законопроекта из числа указанных в части 3 статьи 104 Конституции РФ представить его в Правительство РФ для получения заключения. Одновременно с этим возникает обязанность Правительства РФ давать заключения на такие законопроекты.

Таким образом, реализация права законодательной инициативы по указанным законопроектам осуществляется в два этапа. На каждом из них участники данного процесса обладают взаимообусловленными правами и обязанностями. В частности, с тем чтобы управомоченные субъекты могли реализовать право законодательной инициативы, Правительство РФ не вправе отказаться от исполнения обязанности давать заключения на соответствующие законопроекты. При этом пределы и нормативное содержание данной обязанности — в силу ее конституционно-правовой природы не могут устанавливаться ее носителем, т. е. Правительством Российской Федерации. Такие заключения являются формой официального информирования Правительством РФ Государственной Думы уже на начальной стадии законодательного процесса о возможных последствия принятия соответствующих законопроектов, что призвано способствовать адекватному формированию воли законодателя, выражаемой в федеральном законе.

Конституционный Суд РФ также сделал вывод о том, что отрицательная оценка законопроекта, должным образом мотивированная и опирающаяся на объективные расчетные данные не может блокировать осуществление управомочными субъектами права законодательной инициативы, принадлежащего им в силу Конституции РФ и составляющего существенный элемент их конституционно-правового статуса. Потому такая оценка не является препятствием для внесения законопроекта в Государственную Думу. Принятие же или отклонение законопроекта — прерогатива Государственной Думы, пределы усмотрения которой при осуществлении принадлежащих ей полномочий по реализации законодательной функции Федерального Собрания установлены Конституцией РФ. Корректировка осуществления этой функции нормативным актом (Регламентом Правительства РФ), уровень которой ниже федерального закона не допустима.

Естественно, после принятия Конституционный Судом РФ названного решения Правительство РФ исключило из своего Регламента сотый пункт и таким образом устранило неконституционное препятствие для реализации субъектами права законодательной инициативы в Государственную Думу права вносить в эту палату Федерального Собрания свои законопроекты.

Аналогичным образом этот вопрос решается в субъектах Российской Федерации. Правило о подготовке финансово-экономического обоснования законопроекта, принятие которого повлечет расходы региональных бюджетных средств, закреплено соответственно в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Следует иметь в виду, что официальное финансово-экономическое обоснование к законопроектам федерального уровня готовит Правительство Российской Федерации, а к законопроектам регионального уровня — высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Комплект перечисленных ранее документов, включая проект закона федерального уровня, вносится субъектом права законодательной инициативы в Государственную Думу, а регионального уровня — в соответствующий законодательный орган субъекта Российской Федерации.

Проработка законопроекта в Государственной Думе — особо важный, решающий этап законотворческой деятельности. К работе над текстом законопроекта подключается весь депутатский корпус, работники аппаратов палат Федерального Собрания, Администрация Президента РФ, Правительство РФ, законодательные и исполнительные органы субъектов России.

После регистрации законопроект направляется Председателю Государственной Думы. По его указанию законопроект и материалы к нему передаются в профильный комитет Государственной Думы. Таковым является комитет, в сферу деятельности которого входят общественные отношения, которые предполагается регулировать законопроектом. Профильный комитет, при необходимости совместно с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы, выясняет соответствие законопроекта требованиям статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы. На эту процедуру комитету выделено 14 дней. В течение этого времени он должен не только провести соответствующую проверку, но и внести на рассмотрение Совета Государственной Думы предложения по законопроекту, то есть сформулировать рекомендацию о том, что делать с ним дальше. Совет Государственной Думы является вспомогательным органом данной палаты Федерального Собрания. В него входят Председатель Государственной Думы, его заместители и руководители фракций. Совет создан для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности Государственной Думы. В работе этого органа с правом совещательного голоса участвуют председатели думских комитетов. Совету Государственной Думы дано право:

— назначить один из думских комитетов ответственным по законопроекту, а также определить комитеты-соисполнители;

— включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо очередную сессию;

— направить законопроект в комитеты, комиссии и фракции в Государственной Думе, а также Президенту РФ, в Совет Федерации, высшие судебные органы для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний;

— установить срок подготовки ответственным комитетом законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении.

Такие решения Совет Государственной Думы принимает с учетом мнения профильного комитета. Если же этот комитет сделает вывод о том, что внесенный законопроект не соответствует установленным требованиям, то Совет Государственной Думы принимает решение о его возврате субъекту права законодательной инициативы.

Федеральные законы принимаются по вопросам ведения Российской Федерации, которые перечислены в статье 71 Конституции РФ, и по вопросам совместного ведения России и ее субъектов, которые перечислены в статье 72 Конституции РФ. Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня рассмотрения на заседании Государственной Думы законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов направляет их в законодательные и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Как уже отмечалось, это делается для того, чтобы получить отзывы на такие законопроекты. Необходимость в этом обусловлена тем, что Россия является федеративным государством, поэтому федеральное законодательство должно приниматься с учетом мнения субъектов Российской Федерации.

Подробно вопросы организации законодательной деятельности Государственной Думы раскрыты в ее Регламенте. Эта работа строится на плановой основе. Совет Государственной Думы формирует примерную программу законопроектной работы на очередную сессию и проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц. Эти документы утверждаются Государственной Думой. Она утверждает порядок работы и очередного дополнительного заседания. При этом ее заседания проводятся по вторникам, средам и пятницам.

В примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению, включаются:

а) законопроекты, внесенные в Государственную Думу Президентом РФ;

б) проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период;

в) законопроекты, внесенные в Государственную Думу Правительством РФ, в случае необходимости оперативного законодательного регулирования в социально-экономической сфере;

г) проекты федеральных законов о ратификации международных договоров РФ;

д) законопроекты, необходимость принятия которых вытекает из федеральных конституционных законов и федеральных законов или из решений Конституционного Суда РФ;

е) законопроекты, внесенные в Государственную Думу во исполнение ежегодных посланий Федеральному Собранию Российской Федерации и поручений Президента РФ;

ж) законопроекты, внесенные в Государственную Думу во исполнение поручений Председателя Государственной Думы;

з) иные законопроекты по решению Совета Государственной Думы.

Законопроекты включаются в примерную программу с указанием тематических блоков (государственное строительство и конституционные права граждан; экономическая политика; социальная политика; бюджетное, налоговое, финансовое законодательство; оборона и безопасность; ратификация международных договоров Российской Федерации).

Проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц формируется Советом Государственной Думы по предложениям комитетов Государственной Думы на основе примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию. Включение законопроектов в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой осуществляется, как правило, исходя из последовательности поступления законопроектов в Государственную Думу. Законопроекты, рассматриваемые в первом чтении, включаются в календарь рассмотрения вопросов с указанием названных ранее тематических блоков. Календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц утверждается на заседании палаты. Соответствующее решение палаты оформляется постановлением Государственной Думы. Предложения о внесении изменений в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой предварительно представляются в Совет Государственной Думы в письменной форме комитетами, комиссиями, фракциями, депутатами Государственной Думы. Совет Государственной Думы принимает решение о внесении изменений в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой или об отклонении данного предложения.

Проект порядка работы очередного (дополнительного) заседания Государственной Думы формируется Советом Государственной Думы по предложениям комитетов Государственной Думы на основе примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию и календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на текущий месяц. В проект порядка работы заседания Государственной Думы законопроекты включаются в следующей последовательности:

а) законопроекты, рассматриваемые в третьем чтении;

б) законопроекты, рассматриваемые во втором чтении;

в) законопроекты, рассматриваемые в первом чтении.

Перед обсуждением проекта порядка работы очередного заседания Государственной Думы на основании обращений фракций представителям фракций предоставляется слово для выступления по актуальным социально-экономическим, политическим и иным вопросам. От каждой фракции вправе выступить не более трех представителей. При этом общая продолжительность выступлений представителей одной фракции не может превышать десять минут.

При обсуждении проекта порядка работы заседания Государственной Думы депутаты Государственной Думы вправе вносить мотивированные предложения о внесении изменений в проект порядка работы заседания палаты. При наличии таких предложений проект порядка работы пленарного заседания принимается за основу большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После внесения всех указанных предложений председательствующий ставит их на голосование в порядке поступления. Порядок работы пленарного заседания утверждается большинством голосов об общего числа депутатов Государственной Думы.

Юридическая Гранкин И.В. Правотворческий процесс. Учебное пособие

Юридическая Гранкин И.В. Правотворческий процесс. Учебное пособие

Настоящее учебное пособие предназначено для широкого круга читателей, но прежде всего для тех, кто участвует в подготовке и обсуждении проектов законов и других нормативных правовых актов. Возможности для участия в правотворческом процессе всех граждан, желающих попробовать свои силы в сочинении правовых норм, в последние годы расширились. Этому, в частности, способствует сложившаяся практика размещения проектов законов и других нормативных правовых актов в сети Интернет. Содержащаяся в Интернете информация позволит тем, кто ознакомился с ней более компетентно, участвовать в правотворчестве. В первой главе пособия характеризуется система права, которая сложилась за постсоветский период существования Российского государства, а в последующих главах раскрываются сущность правотворчества, его принципы, особенности подготовки проектов законов и других нормативных правовых актов. В конце каждой главы сформулированы вопросы, отвечая на которые, читатели смогут проверить свои знания о прочитанном.<br> Законодательство приводится по состоянию на июль 2015 г. <br><br> <h3><a href="https://litgid.com/read/pravotvorcheskiy_protsess_uchebnoe_posobie/page-1.php">Читать фрагмент...</a></h3>

Внимание! Авторские права на книгу "Правотворческий процесс. Учебное пособие" (Гранкин И.В.) охраняются законодательством!