Правотворческий процесс. Учебное пособие

Гранкин И.В.

Возрастное ограничение: 12+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 08.08.2015 ISBN: 9785392194865 Язык: Объем текста: 178 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Сущность права, его признаки и отраслевая структура

Глава 2. Сущность правотворчества

Глава 3. Правовые основы законодательного процесса и особенности его осуществления

Глава 4. Порядок принятия указов президента российской федерации, постановлений правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Глава 5. Муниципальное правотворчество

Глава 6. Систематизация и толкование нормативных правовых актов

Глава 7. Правовой мониторинг

Вместо заключения

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 2.
Сущность правотворчества

§ 1. Виды и стадии правотворчества

Как известно, творчество представляет собой создание (сотворение) людьми духовных, культурных и материальных ценностей. Таковыми являются и произведения искусства, и автомобили, и корабли, и самолеты, и многие другие агрегаты и вещи, без которых немыслимо современное бытие. Цивилизованная жизнь невозможна и без общеобязательных правил поведения людей. Процесс разработки, обсуждения и принятия таких правил компетентным органом государственной или муниципальной власти, подписания уполномоченным должностным лицом и последующее его обнародование в официальном средстве массовой информации называется правотворчеством. В качестве синонимов этому слову нередко используются словосочетания «правотворческий процесс» и «правотворческая деятельность», «правотворческая деятельность» и «правотворческий процесс». Когда речь идет о разработке только законов, используются слова «законотворчество» и «законодательная деятельность». Завершается такая деятельность подписанием принятого акта.

Побудительными мотивами для осуществления правотворческой деятельности являются в основном объективные потребности в обеспечении правового регулирования разнообразных общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов власти, граждан, общественных объединений, промышленных и иных предприятий, а также необходимость определения полномочий Российской Федерации, ее субъектов и юридических лиц как участников международных отношений. Правовые нормы нужны для обеспечения функционирования государственного механизма, создания условий для развития рыночной экономики, защиты прав и свобод граждан, организации иной общественно полезной деятельности.

Темы новых законов диктует, как говорится, сама жизнь. На ее потребности, прежде всего, должен откликаться федеральный законодатель. Именно он ответственен за создание в масштабе всей страны единого правового пространства, что весьма важно для каждого гражданина России.

Если не реагировать на такие потребности, то неминуем экономический застой, следствием которого может стать снижение уровня благосостояния населения и возникновение реальных угроз здоровью людей. А так, к сожалению, бывает. Осенью 2014 г. в ряде городов нашей страны молодые люди в возрасте от 15 до 35 лет стали массово обращаться к врачам за помощью после употребления психоактивных веществ, конкретнее — новой курительной смеси. Только в Кировской области таковых было более 200 человек, пятерых из них спасти не удалось.

Борьба с производителями и распространителями наркотических веществ возложена на Федеральную службу по контролю за наркотиками (Госнаркоконтроль). Однако ФСКН не наделен правом оперативно устонавливать хотя бы временный запрет на появляющиеся на рынке, включая интернет-рынок, новые курительные смеси. Между тем в 2011 г. синтезировано 48 новых наркотиков, в 2012 г.— 75, в 2013 г. — более 100. Чтобы новые наркотические вещества попали в реестр запрещенных, уходит 9–12 месяцев из-за выяснения их вредоносных качеств и нормативных процедур, необходимых для принятия Правительством РФ соответствующих решений. Время между появлением на рынке новой наркосмеси и ее официальным запретом является благоприятным периодом для производства прикормленными наркомафией химикатами, свободной продажи нового зловредного зелья и, соответственно, роста числа тех, кто его употребляет.

Оценивая сентябрьские традиции, Председатель Совета Федерации В. И. Матвиенко сказала, что такой всплеск в России смертельных случаев и заболеваемости нельзя дальше терпеть, а в Государственной Думе готовится проект закона, наделяющий ФСКН правом временно запрещать распространение новых веществ, входящих в курительные смеси. Но таким правом Госнаркоконтроль следовало бы наделить еще по меньшей мере лет десять назад, когда эта служба создавалась. Думается, летальных исходов среди наркозависимых людей было бы гораздо меньше. Заметим, что указанное право имеют антинаркотические службы многих зарубежных государств. Проблемы, на которые необходимо постоянно реагировать законодателю, в сферах жизни россиян. Вот еще одна новая проблема, требующая правового решения. После появления двух младенцев у четы Аллы Пугачевой и Максима Галкина, рожденных суррогатной матерью, в обществе активно заговорили о необходимости упорядочения этого деликатного процесса деторождения. Такая реакция была обусловлена отсутствием должного законодательного регулирования суррогатного деторождения. В настоящее время в Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» установлено, что у потенциальной суррогатной матери должен быть один собственный ребенок, а отношения между биологической матерью и генетическими родителями могут регулироваться договором. Однако такой договор в реальности не обеспечивает защиту его сторон. Так, если суррогатная мать откажется передать выношенного ребенка генетическим родителям, суд не сможет защитить их интересы. В Семейном кодексе РФ установлено, что без официального отказа суррогатной матери ребенок остается с ней. С другой стороны, генетическим родителям может не понравиться рожденный из их «биоматериала» ребенок. Если они не захотят взять его на воспитание у суррогатной матери, то она не сможет обязать их это сделать. Возможны и другие коллизии, регулирование которых не может быть осуществлено на основе действующего семейного законодательства, так как в нем не определены должным образом права и обязанности ни суррогатных матерей, ни генетических родителей. Говоря юридическим языком, имеется правовой пробел, т. е. существует неурегулированный правом сегмент общественных отношений. Устранять этот пробел необходимо. Ведь в России в среднем ежегодно рождается 500 детей по программе суррогатного материнства. При этом в обществе сложилось положительное отношение к суррогатным матерям. Социологические исследования показывают, что 76 процентов россиян считают возможным воспользоваться услугами суррогатной матери, а 51 процент опрошенных полагают, что «мамы-инкубаторы делают полезное дело». Поэтому вполне естественно прозвучало сообщение председателя Комитета Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей Е. Мизулиной о том, что в возглавляемом ею Комитете будет готовиться «соответствующий законопроект».

В условном списке законодательно неурегулированных сфер общественных отношений находится и проблема проведения конкурсов красоты малолетних девочек. Значительная часть общества не поддерживает такие мероприятия, так как они формируют неправильное отношение к женской привлекательности и красоте. В связи с этим законодатели Санкт-Петербурга приняли закон, запрещающий проведение таких конкурсов. По их стопам пошли законодательные органы других субъектов РФ. Соответствующий закон предполагается внести и в Государственную Думу.

В средствах массовой информации много лет говорят о целесообразности активного подключения населения к обеспечению правопорядка в общественных местах. В конце концов, высказываемые идеи нашли воплощение в Федеральном законе от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка». В этом федеральном законе закреплены правовые условия для добровольного участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка. Он устанавливает принципы и основные формы участия граждан в охране общественного порядка и в поиске лиц, пропавших без вести, особенности создания и деятельности общественных объединений правоохранительной направленности, целью которых является участие в охране общественного порядка, а также порядок и особенности создания и деятельности народных дружин, определяет правовой статус народных дружинников. Гражданам предоставлено право участия в охране общественного порядка на добровольной основе как индивидуально (например, в качестве внештатных сотрудников полиции), так и в составе народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности. Сами народные дружины и общественные объединения получают такое право только после их включения в специальный реестр, который будет вестись в каждом субъекте РФ.

В Законе закреплено право народных дружинников применять физическую силу в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости. Перед ее применением, по общему правилу, дружинник должен предупредить правонарушителя о своем намерении.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления могут за счет своих средств материально стимулировать народных дружинников и внештатных сотрудников полиции, предоставлять им льготы и компенсации. Закон также установил право народных дружинников и внештатных сотрудников полиции на ежегодный дополнительный отпуск без сохранения заработной платы на срок до 10 календарных дней.

В связи с тем, что регулируемые правом общественные отношения не являются застывшими раз и навсегда, возникает потребность не только в принятии новых законов, но и в корректировке или признании утратившими силу отдельных ранее принятых нормативных правовых актов. Поэтому законодатель в лице Федерального Собрания — парламента РФ, постоянно занимается такой деятельностью. Так, например, в 1995 году был принят Федеральный закон от 28 августа № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». После внесения в него нескольких изменений законодатель пришел к выводу о том, что таким образом не обеспечивается надлежащее регулирование правоотношений в сфере местного самоуправления. В связи с этим названный закон был признан утратившим силу. Взамен ему в 2003 году был принят новый закон, комплексно регулирующий вопросы организации местного самоуправления в нашей стране. После его принятия было признано нецелесообразным иметь и специальный федеральный закон, регулирующий финансовый сегмент сферы местного самоуправления. Вследствие этого признан утратившим силу и Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Но чаще всего вносимые изменения не влекут за собой признание соответствующего закона утратившим силу. Например, несмотря на то, что в Закон РФ «О недрах» внесено за более чем двадцатилетний период его существования свыше 40 изменений, он продолжает регулировать особо важные для нашей страны отношения недропользования.

Еще больше внесено изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Чтобы поддерживать в актуальном состоянии этот закон за одиннадцать лет его действия в него вносились изменения более чем восьмьюдесятью законами. При этом, например, Федеральным законом от 27 мая 2014 г. был расширен перечень видов муниципальных образований. Теперь, кроме сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, в крупных городах появились внутригородские муниципальные образования.

Однако не все правовые идеи обусловлены объективными потребностями. Порой принимаются законы, которые не отражают эти потребности. К их числу относится Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий и членам его семьи». Согласно статье 3 этого Закона Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, не может быть привлечен к уголовной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий. Такая «индульгенция», как бывшему президенту, так и членам его семьи, не продиктована объективными причинами. Глава государства в течение всего срока исполнения своих должностных полномочий должен добросовестно работать на благо народа, доверившего ему этот пост. Чтобы у него не было соблазна поступать иначе, следует иметь закон, позволяющий привлечь его к ответственности в случае злоупотребления властью после окончания срока президентских полномочий. Это не означает, что глава государства будет наказан после того, как освободит пост Президента Российской Федерации. Наличие закона о его ответственности необходимо для того, чтобы не нарушался основополагающий принцип права — равенство всех перед законом. Названным Законом этот принцип нарушается. Положение усугубляется тем, что указанная в законе президентская гарантия безосновательно распространена на членов семьи бывшего президента.

Упомянутый закон, скорее всего, исключение из общей системы права. Это подтверждается и тем, что в субъектах Российской Федерации не приняты аналогичные законы, устанавливающие особые условия для «спокойной» жизни бывших высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Более того, есть случаи их привлечения к уголовной ответственности за совершенные злоупотребления во время работы на указанной должности.

В зависимости от вида нормативного правового акта, который должен появиться в результате осуществления правотворческого процесса, выделяются три вида такой деятельности — федеральный, региональный, муниципальный. Федеральный правотворческий процесс осуществляется федеральными органами государственной власти, региональный — органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Муниципальные правовые акты создаются в результате муниципального правотворческого процесса, осуществляемого органами местного самоуправления. Независимо от уровня правотворческого процесса, во всех случаях органами государственной власти и местного самоуправления осуществляется определенная совокупность действий по подготовке проекта нормативного правового акта и его превращения в юридический документ, содержащий общеобязательные правила соответственно для всех граждан России, жителей субъектов Российской Федерации и населения муниципальных образований.

Правотворческий процесс достаточно сложный вид общественно полезной деятельности органов государственной и муниципальной власти. Чтобы этот процесс был максимально понятен и управляем, он подразделяется на последовательные и взаимосвязанные этапы, которые называются стадиями. Исходя из приведенного в начале данного параграфа определения правотворческого процесса, можно выделить четыре стадии такой деятельности.

Первая стадия — разработка проекта нормативного правового акта, вторая — его рассмотрение в законодательном органе, третья — подписание принятого в установленном порядке нормативного правового акта, четвертая — опубликование нормативного правового акта в средствах массовой информации.

Следует заметить, что в юридической литературе порой правотворчество ограничивается двумя первыми из названных стадий. В связи с этим под стадией понимается относительно обособленный этап в деятельности компетентного субъекта по созданию, изменению или отмене правовых норм, объединяющих группы однородных действий, посредством последовательного осуществления которых создается соответствующий нормативный правовой акт.

Основания для «зауженного» понимания правотворчества имеются. Действительно, после завершения процедуры голосования проект закона уже называется законом. В него не вносятся изменения, то есть после этой стадии, как правило, прекращается созидательная деятельность в виде придумывания и обоснования необходимости совершенствования нормативного правового акта. Но для того, чтобы закон набрал «полную силу», стал реальным регулятором общественных отношений необходимы дополнительные, относительно самостоятельные действия. Во-первых, если вести речь о законе, то он должен быть подписан уполномоченным компетентным должностным лицом. Применительно к федеральным законам — это Президент РФ, для региональных законов — это высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Данное полномочие не исполняется автоматически. Подписанты проверяют поступивший на подпись закон на предмет соответствия Конституции РФ и другим нормативным правовых актам более высокой юридической силы. У них могут возникнуть предложения по его совершенствованию. В таких случаях представленный закон возвращается в законодательный орган с мотивированными предложениями по его совершенствованию. После рассмотрения таких предложений закон повторно возвращается для подписи. Такая процедура обусловлена тем, что без подписи компетентного лица, как правило, закон не признается полноценным нормативным правовым актом.

Опубликование следует относить к стадии правотворчества, потому что только после опубликования закон в полной мере приобретает регулятивную функцию и начинает действовать как регулятор общественных отношений. О значимости этой стадии свидетельствуют нормы статьи 15 Конституции РФ. В части 3 этой статьи установлено, что законы подлежат официальному опубликованию. Более того, неопубликованные законы не применяются. В этой конституционной норме особо подчеркнуто, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Таким образом, промульгацию, то есть подписание и обнародование (опубликование) закона и иного нормативного правового акта, как нам представляется, следует рассматривать как завершающие стадии правотворчества. Только после их осуществления они приобретают юридическую силу, поэтому эти стадии не следует отрывать от правотворчества.

Следует отметить, что ряд авторов процесс правотворчества «дробят» на еще большее количество стадий. Например, Ю. А. Тихомиров и И. В. Котлевская выделяют девять стадий. В законе г. Москвы от 8 июля 2009 г. № 25 «О правовых актах города Москвы» определены пять стадий правотворческого процесса — планирование, разработка проектов, их рассмотрение и принятие, подписание и опубликование правовых актов, правовой мониторинг. На наш взгляд, планирование — это вспомогательная доправотворческая стадия, а правовой мониторинг послеправотворческая стадия. Безусловно, планирование и мониторинг влияют на правотворческий процесс. Планирование придает ему определенную целенаправленность, дисциплинирует разработчиков. Мониторинг позволяет проверить нормативный правовой акт в действии, собрать и обобщить информацию о необходимости его совершенствования. Но эти две стадии относятся к управленческим функциям и не содержат действий по созданию закона и включению его в систему права.

Кроме принятия нормативных правовых актов, видом правотворческого процесса являются разработка и заключение нормативных договоров. Под таковыми понимаются двухсторонние и многосторонние соглашения, содержащие нормы права. Имеется практика заключения внутренних нормативных договоров между субъектами Российской Федерации и международных договоров между государствами и международными организациями. Согласно статье 15 Конституции РФ международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Как и любой иной вид творчества процесс правотворчества начинается с возникновения идеи урегулировать какие-либо общественные отношения, более четко определить статус отдельных социальных групп или предприятий. Такие идеи зачастую возникают до официального начала первой стадии правотворчества, то есть до внесения проекта нормативного правового акта в компетентный орган власти. Они могут высказываться и формулироваться любыми гражданами независимо от их профессии, возраста и уровня знаний. Каких-либо ограничений в этом виде творчества на его начальном этапе не существует. Небезынтересно, что учитывая тягу людей к созидательной деятельности, в части 1 статьи 44 Конституции РФ установлено, что каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и иного творчества. Следовательно, каждый человек может попробовать свои силы и в правотворчестве.

Как правило, правотворческие идеи обсуждаются в печати, на конференциях и семинарах, и, в конце концов, материализуются в проектах законов и других нормативных правовых актов. В такой деятельности участвует довольно большое количество граждан, в том числе депутаты, другие выборные лица, руководители властных органов, государственные и муниципальные служащие, занимающие ответственные должности. В последнее время к правотворчеству подключаются и широкие слои общественности, что соответствует демократическим устоям современного Российского государства.

Чтобы более активно привлекать граждан к правотворчеству Президент РФ 9 февраля 2011 г. издал Указ № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов». Этим Указом предусмотрено, что проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации (далее — законопроекты), по решению Президента Российской Федерации могут быть вынесены на общественное обсуждение.

Федеральным государственным органам, разработавшим законопроект (принимавшим участие в его разработке) Президент Российской Федерации поручил:

— размещать в сети Интернет на своих официальных или специально созданных сайтах текст вынесенного на обсуждение законопроекта, пояснительную записку и финансово-экономического обоснование к нему, а также размещать информацию о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение;

— обеспечивать гражданам, принимающим участие в общественном обсуждении законопроекта, возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту;

— по истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения законопроекта представлять Президенту Российской Федерации доклад о результатах его обсуждения.

Участие общественности в обсуждении законопроектов в Интернет-сети обеспечивается созданием специального сайта «Открытое правительство» (zakon.government.ru). Его зарегистрированные пользователи могут размещать свои редакции законопроектов на указанном сайте. В этих же целях можно использовать и возможности системы «Электронная демократия» (e-democratia.ru).

Юридическая Гранкин И.В. Правотворческий процесс. Учебное пособие

Юридическая Гранкин И.В. Правотворческий процесс. Учебное пособие

Настоящее учебное пособие предназначено для широкого круга читателей, но прежде всего для тех, кто участвует в подготовке и обсуждении проектов законов и других нормативных правовых актов. Возможности для участия в правотворческом процессе всех граждан, желающих попробовать свои силы в сочинении правовых норм, в последние годы расширились. Этому, в частности, способствует сложившаяся практика размещения проектов законов и других нормативных правовых актов в сети Интернет. Содержащаяся в Интернете информация позволит тем, кто ознакомился с ней более компетентно, участвовать в правотворчестве. В первой главе пособия характеризуется система права, которая сложилась за постсоветский период существования Российского государства, а в последующих главах раскрываются сущность правотворчества, его принципы, особенности подготовки проектов законов и других нормативных правовых актов. В конце каждой главы сформулированы вопросы, отвечая на которые, читатели смогут проверить свои знания о прочитанном.<br> Законодательство приводится по состоянию на июль 2015 г. <br><br> <h3><a href="https://litgid.com/read/pravotvorcheskiy_protsess_uchebnoe_posobie/page-1.php">Читать фрагмент...</a></h3>

Внимание! Авторские права на книгу "Правотворческий процесс. Учебное пособие" (Гранкин И.В.) охраняются законодательством!