|
|
ОглавлениеГлава 1. Основные понятия и термины Глава 2. Объект и субъект муниципального управления Глава 3. Методы муниципального управления Глава 4. Управление муниципальным хозяйством Глава 5. Управление местными финансами Глава 6. Органы муниципального управления Глава 7. Правовое регулирование в сфере муниципального управления Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГЛАВА 6. ОРГАНЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ6.1. Структура органов муниципального управленияПри определении субъекта муниципального управления мы назвали в числе входящих в его состав элементов органы местного самоуправления и показали, что они, выполняя функции органов публичной власти, являются одновременно и органами муниципального управления. В разные периоды становления и развития местного самоуправления законодательные требования к структуре этих органов несколько различались. Поэтому рассмотрим сначала, как изменялось законодательство в этой части. Статьей 2 Закона РФ о местном самоуправлении 1991 г. предусматривалось наличие двух органов местного самоуправления — местных Советов (представительных органов местного самоуправления) и местных администраций (исполнительных органов местного самоуправления, в более ранний период именуемых исполнительными комитетами местных Советов). Принятая в 1993 г. Конституция РФ установила, что «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ст. 130 ч 2). Кроме того, Конституцией РФ определено, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12) и «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (ст. 131 ч. 1). Таким образом, из Конституции Российской Федерации следует только, что имеются выборные и другие органы местного самоуправления, окончательно же вопрос о структуре органов местного самоуправления решается населением. В соответствии со ст. 14 Закона о местном самоуправлении 1995 г., реализовавшего идею рамочного федерального регулирования организации местного самоуправления, к органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований, причем наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Один из выборных органов — представительный — прямо назван законом и законом же определена его исключительная компетенция (ст. 15 ч. 3), кроме которой он может иметь и иные полномочия, определяемые уставом муниципального образования (ст. 15 ч. 4). Специальные статьи данного Федерального закона посвящены должностным лицам местного самоуправления. Одна из них — ст. 16 — касается главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Мы упоминаем о них, рассматривая органы местного самоуправления, потому что эти лица, наделенные собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, являются, по существу, единоличными органами местного самоуправления. Из логики предоставления населению полной свободы в определении структуры органов местного самоуправления следует, что должности главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены уставом муниципального образования. То есть данные лица обозначены как возможные, но не обязательно наличествующие. Закон о местном самоуправлении 2003 г. в положениях, касающихся органов и должностных лиц местного самоуправления, существенно отличается от рассмотренного одноименного Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. Рассмотрим принципиальные различия в этих законах. Не нарушая конституционного положения о самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в ст. 34 ч. 1, 2 обозначает некоторые элементы структуры органов местного самоуправления: глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, в том числе обязательно формируемые (представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация). Наличие такой нормы объясняется рядом соображений. Во-первых, названные органы существуют практически во всех муниципальных образованиях, и здесь только законодательно закрепляется сложившаяся практика. Во-вторых, указание на элементы структуры органов местного самоуправления обеспечивает реальное право населения определять эту структуру самостоятельно и сознательно, поскольку в большинстве своем население имеет очень отдаленное представление (а иногда не имеет его вовсе) о том, что такое структура органов местного самоуправления и из чего она может состоять, причем, добавим, что названы только отдельные органы, входящие в структуру, но не их полномочия. Кроме того, наличие иных органов и должностных лиц не исключается, и окончательно (определение всех элементов структуры органов и разделение между ними полномочий) вопрос решается населением. В-третьих, здесь однозначно решен вопрос о применении принципа разделения властей на уровне местного самоуправления, за некоторыми исключениями (ст. 34 ч. 2). Европейская Хартия местного самоуправления, ратифицированная Федеральным Собранием РФ в апреле 1998 г., определяя понятие местного самоуправления, говорит о праве и реальной способности «органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею...», причем «это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Рис. 6.1. Состав структуры органов местного самоуправления Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы». Из этих положений следует, что обязательным является наличие советов и собраний, состоящих из выборных лиц, т.е. в терминологии российского законодательства, представительных органов муниципальных образований, причем наличие подотчетных им исполнительных органов (в нашей терминологии, исполнительно-распорядительных органов — местных администраций) возможно, но не обязательно. Структура органов местного самоуправления изображена на рис. 6.1. 6.2. Представительный орган муниципального образованияПредставительный орган муниципального образования, как следует из его наименования, призван представлять интересы населения и от его имени принимать принципиально важные для функционирования и развития муниципального образования решения по вопросам местного значения в соответствии с его компетенцией, установленной законодательством и уставом муниципального образования (компетенция представительного органа в вопросах муниципального управления была нами рассмотрена ранее). В соответствии с Конституцией РФ, Европейской Хартией местного самоуправления, федеральным законодательством он входит в число обязательно формируемых органов местного самоуправления. Исключение составляет лишь один случай: представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. Согласно ст. 35 ч. 3 Закона о местном самоуправлении 2003 г., в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. В отличие от исполнительно-распорядительных органов представительный орган принимает решения коллегиально. Председатель представительного органа муниципального образования (глава муниципального образования, если он не является главой местной администрации (ст. 35, ч. 14) выполняет исключительно организационные функции и не имеет собственных полномочий по решению вопросов местного значения. Коллегиальность представительного органа муниципального образования предполагает специальные способы его формирования. Ранее, до принятия Закона о местном самоуправлении 2003 г., представительный орган муниципального образования формировался одним способом — путем проведения прямых выборов депутатов. С принятием указанного Федерального закона ситуация несколько изменилась: депутаты представительного органа поселения по-прежнему избираются на муниципальных выборах (ст. 35 ч. 2); представительный орган муниципального района может как избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, так и формироваться из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства (ст. 35 ч. 4). В случае формирования представительного органа муниципального района на муниципальных выборах число депутатов, избираемых от одного поселения, согласно п. 2 ст. 35 ч. 4 не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района. Формирование представительного органа муниципального района из глав и депутатов представительных органов поселений осуществляется, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива может исходить от представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения, и оформляется его решением (ст. 35 ч. 5). Вновь закрепленные в законодательстве положения о формировании представительного органа муниципального района обоснованы его ролью в системе местного самоуправления. Поскольку к компетенции муниципального района отнесены прежде всего вопросы местного значения межпоселенческого характера, т.е. вопросы обеспечения жизнедеятельности поселений, представительный орган муниципального района должен формироваться таким образом, чтобы его депутаты представляли интересы поселений, и интересы одного или небольшого числа поселений не являлись превалирующими. В случае если представительный орган муниципального района формируется на муниципальных выборах, ограничителем является норма, устанавливающая предельное число депутатов, избираемых от одного поселения, и не позволяющая одному поселению иметь большинство депутатов в представительном органе муниципального района. Трудность применения этой нормы состоит в том, что избирательное законодательство требует равного представительства от равного числа избирателей. При формировании представительного органа муниципального района из глав и депутатов представительных органов поселений на основе равного представительства эта проблема снимается, правда, в этом случае возникают сомнения в соблюдении требования Европейской Хартии местного самоуправления о формировании представительного органа путем прямых выборов населением. Однако и главы, и депутаты представительных органов поселений, входящие в состав представительного органа муниципального района, избраны населением в своих поселениях. Во всяком случае, такой порядок формирования представительного органа муниципального района в Конституционный Суд Российской Федерации не обжалован, соответствующие нормы продолжают действовать и достаточно часто применяются на практике. Несмотря на рассмотренные изменения в законодательстве, основным способом формирования представительных органов муниципальных образований, а для представительных органов поселений — единственным являются муниципальные выборы. Выборы могут проводиться на основе двух основных избирательных систем — пропорциональной и мажоритарной, а также их модификаций. Выбор той или иной избирательной системы существенным образом влияет на осуществление муниципального управления, поэтому рассмотрим преимущества и недостатки каждой из них с точки зрения эффективной организации муниципального управления. Преимущество мажоритарной системы выборов в одномандатных избирательных округах состоит в том, что избранные по этой системе депутаты наиболее приближены к своим избирателям, хорошо знают свои избирательные округа, интересы жителей этих округов. В свою очередь, избиратели округа знакомы со своими депутатами, их личностными и политическими качествами. Основным недостатком такой избирательной системы является отсутствие у сформированного на ее основе представительного органа местного самоуправления единого проекта развития муниципального образования, так как каждый депутат будет стремиться, в первую очередь, к решению проблем избирателей своего округа. Пропорциональная избирательная система, основанная на выборе списков избирательных объединений, ослабляет личные связи и персональную ответственность депутатов перед своими избирателями. Но эта система наиболее приспособлена для решения главной задачи представительного органа местного самоуправления — выражения общего интереса территориального коллектива, разработки целостного проекта развития муниципального образования. Поскольку пропорциональная избирательная система более предпочтительна для целей развития муниципального образования, но в полной мере может быть реализована только при наличии развитых структур гражданского общества в муниципальных образованиях, можно до практически значимой политической структуризации местного сообщества применять смешанную систему или модификации мажоритарной и пропорциональной систем. Применение смешанной избирательной системы, при которой часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а другая часть — по пропорциональной, решает две задачи. Во-первых, в период становления гражданских структур создает стимул для самоорганизации избирателей и способствует политической структуризации общества. Во-вторых, позволяет (хотя и формально) сочетать положительные качества исходных избирательных систем, обеспечивая представительство населения отдельных территориальных образований и выражение групповых интересов. Данная система для длительного применения не может быть рекомендована, так как по причине очевидной искусственности этой системы в сформированном на ее основе представительном органе местного самоуправления либо неизбежен конфликт субтерриториальных и групповых интересов, либо более организованная часть депутатов, избранных по пропорциональной системе, будет определять муниципальную политику, вынуждая депутатов от одномандатных округов входить в состав той или иной фракции представительного органа. Поэтому решать задачу создания стимулирующих условий для формирования муниципальных избирательных объединений предпочтительно иным способом — предоставляя возможность выдвижения кандидатов по одномандатным округам при мажоритарной системе от избирательных объединений. В небольших по численности населения муниципальных образованиях (малых городах, поселках, селах) целесообразно проводить выборы по единому многомандатному (по числу депутатов представительного органа) муниципальному округу. В данном случае мандаты депутатов получают кандидаты в количестве, соответствующем числу мандатов и набравшие наибольшее количество голосов среди всех принявших участие в голосовании избирателей муниципального образования. Такая система приучает избирателей голосовать по существу за прообраз списка кандидатов и решает задачу выражения депутатами общих интересов населения. В крупных муниципальных образованиях при использовании этой системы заметно проявится оторванность депутатов от избирателей. Поэтому большие муниципальные образования (крупные города), особенно имеющие ярко выраженные внутрипоселенческие территории, могут использовать другую разновидность выборов по многомандатным округам, разделив поселение на отдельные округа, в каждом из которых избирается несколько депутатов. Эффективность деятельности представительного органа муниципального образования зависит также от организации его работы, в частности от его внутренней структуры. Законодательством не регламентируются структура представительного органа муниципального образования и порядок его работы (за исключением отдельных вопросов), и в общем, он может не иметь какой-либо структуры, не считая должностей председателя, а также, возможно, заместителя или заместителей. Однако при этом, особенно для представительных органов, состоящих из значительного количества депутатов, эффективность деятельности представительного органа снижается. Это связано прежде всего с предварительной проработкой вопросов, по которым представительный орган должен принимать решения. Поэтому, как правило, в представительных органах формируются профильные комиссии (комитеты) по основным направлениям деятельности. В случаях наличия достаточно развитых политических структур, а тем более при выборах представительных органов по пропорциональной системе, кроме профильных комиссий (комитетов) в представительных органах формируются также фракции. Немаловажным для эффективной работы представительного органа является и вопрос его численности. Объективных критериев для определения оптимальной численности представительного органа муниципального образования не существует. Общие соображения по этому поводу состоят в том, что при слишком большой численности имеются трудности с упорядочением работы представительного органа и согласованием позиций депутатов и их объединений, при слишком малой численности возникает проблема с представлением интересов разных слоев населения, социальных групп, политических формирований, а также опасность «управляемости» представительного органа как со стороны внешних групп интересов, так и со стороны местной администрации. Внимание! Авторские права на книгу "Муниципальное управление. Учебник" (Широков А.Н., Юркова С.Н.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
