|
|
ОглавлениеГлава 1. Основные понятия и термины Глава 2. Объект и субъект муниципального управления Глава 3. Методы муниципального управления Глава 4. Управление муниципальным хозяйством Глава 5. Управление местными финансами Глава 6. Органы муниципального управления Глава 7. Правовое регулирование в сфере муниципального управления Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГЛАВА 4. УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ4.1. Экономические модели муниципального хозяйстваНесмотря на большое разнообразие видов и методов ведения муниципального хозяйства, можно выделить три основные модели: коммунальную, рыночную (либеральную) и смешанную. Коммунальная модель (рис. 4.1) отличается тем, что все муниципальные функции и муниципальные услуги осуществляются и предоставляются непосредственно органами местного самоуправления и организациями муниципальной формы собственности (муниципальными бюджетными учреждениями, муниципальными автономными учреждениями, муниципальными предприятиями, муниципальными казенными предприятиями, межмуниципальными хозяйственными обществами, межмуниципальными автономными организациями, межмуниципальными фондами). Рис. 4.1. Коммунальная модель муниципального хозяйства В рыночной (либеральной) модели (рис. 4.2) муниципальные функции исполняются органами местного самоуправления, количество муниципальных (бюджетных) услуг минимизировано. Услуги предоставляются структурами свободного рынка (коммерческими и некоммерческими) по заказу органов местного самоуправления. Значительная часть услуг коммерциализирована и предоставляется потребителям по рыночной стоимости. Органы местного самоуправления выполняют роль регулятора отношений (в пределах своих полномочий) и заказчика от имени населения. Рис. 4.2. Рыночная (либеральная) модель муниципального хозяйства В реальной жизни названные модели в полном объеме не применяются, а реализуется смешанная модель (рис. 4.3), имеющая признаки и коммунальной, и рыночной модели (в разных государствах пропорции различны). Муниципальные функции исполняются органами местного самоуправления. Муниципальные услуги (бюджетные) предоставляются как организациями муниципальной формы собственности (по заданию органов местного самоуправления либо по их заказу), так и рыночными структурами (по заказу органов местного самоуправления). Рис. 4.3. Смешанная модель муниципального хозяйства К бюджетным относятся услуги, предоставляемые для потребителя бесплатно (в соответствии с законодательством) либо за социальную плату (ниже рыночной стоимости), а также услуги, количество и качество которых для индивидуального потребителя не может быть учтено. Коммерциализируются услуги, которые могут предоставляться конкретному потребителю с учетом количества и качества потребленных услуг и не имеют высокой социальной значимости. Сегодня нет оснований для признания какой-либо из моделей предпочтительной. Все они обладают достоинствами и недостатками, поэтому выбор одной из них, точнее предпочтительной,— вопрос политической воли государственных органов и сложившейся в государстве социально-экономической ситуации. 4.2. Муниципальное имуществоПод муниципальным имуществом понимается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований (в муниципальной собственности). Право муниципальной собственности признано ст. 8 Конституции РФ. Состав муниципального имущества Впервые состав муниципального имущества был определен в ст. 23 ч. 1 и 2 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР» и разделен на две категории: имущественные объекты и организации (имущественные комплексы организаций), первая из которых включает в себя имущество, находящееся в муниципальной собственности, вторая — имущество, которое может находиться в муниципальной собственности. Причем положений о разграничении имущества между районами, городами и входящими в них административно-территориальными образованиями (терминология того периода) в данном Законе не имелось. К первой категории относились: — имущество местных органов государственной власти и местного самоуправления; — жилищный фонд; — нежилые помещения в домах жилищного фонда; — объекты инженерной инфраструктуры (сооружения и сети водопроводно-канализационного хозяйства, теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, городского электрического транспорта, объекты внешнего благоустройства); — другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание потребителей и находящиеся на территории Советов народных депутатов. Во вторую категорию были включены: — предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные и строительные предприятия; — учреждения народного образования, культуры, здравоохранения; — другие предприятия, имущественные комплексы, иное имущество, необходимое для экономического и социального развития и выполнения задач, стоящих перед соответствующими административно-территориальными образованиями в соответствии с законодательством о местном самоуправлении. Нормами этого закона фактически было определено целевое назначение муниципального имущества: обеспечение деятельности местных органов государственной власти и местного самоуправления, а также обеспечение выполнения задач, возложенных законодательством на местный уровень власти. Существенным здесь является подход к определению состава муниципального имущества: в муниципальной собственности может находиться только то имущество, которое необходимо для обеспечения деятельности органов местного самоуправления (в то время они являлись и местными органами государственной власти) и реализации их компетенции. В соответствии со ст. 29 ч. 1 Закона о местном самоуправлении 1995 г. в состав муниципальной собственности входили: — имущество органов местного самоуправления; — муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; — муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; — другое движимое и недвижимое имущество. Как и в период действия предыдущего Закона, в составе муниципальной собственности были муниципальные организации (имущественные комплексы организаций), к которым относились: муниципальные предприятия; банки и другие финансово-кредитные организации; учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта. На основании норм этого закона можно определить целевое назначение отдельных видов муниципального имущества, но сделать однозначный вывод о наличии какого-либо целостного подхода к составу муниципальной собственности невозможно. Так, тавтологична и ничего не определяет фраза «в муниципальной собственности находятся муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности». Не определено целевое назначение нежилых помещений, муниципальных предприятий и тем более «другого движимого и недвижимого имущества». Муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации никак не связаны с компетенцией местного самоуправления. На самом деле определенный подход существует (хотя он и не выражен в законе) и заключается в том, что в муниципальной собственности может находиться любое имущество как в целях решения вопросов местного значения, так и в целях получения доходов в местный бюджет, участия во всех видах экономической деятельности в муниципальном образовании и влияния на нее. Негативными последствиями такого подхода являются неэффективность предоставления услуг населению и сдерживание развития малого и среднего бизнеса в связи с монопольным положением муниципальных организаций на местном рынке и их преимуществом перед другими участниками рынка, основанным на прямой поддержке со стороны органов местной власти. Согласно ст. 50 ч. 1 Закона о местном самоуправлении 2003 г., в соответствии с целевым назначением определены четыре группы имущества, которое может находиться в муниципальной собственности (рис. 4.4). Рис. 4.4. Структура муниципального имущества по предназначению Относительно первой из этих групп в ст. 50 ч. 2—4 закона установлено, для решения каких именно вопросов местного значения имущество может находиться в муниципальной собственности, и состав имущества определен применительно к вопросам местного значения каждой из категорий муниципальных образований. Необходимо отметить, что не всем вопросам местного значения поставлено в соответствие муниципальное имущество, и возможность нахождения имущества в муниципальной собственности не связана напрямую с формулировками вопросов местного значения. Здесь прослеживается другая связь: если услуга населению, обеспечение либо организация предоставления, создание условий для предоставления, содействие предоставлению которой отнесено к вопросам местного значения, может быть оказана иным субъектом рынка (не муниципальной формы собственности) на конкурентной основе, то соответствующее имущество в муниципальной собственности находиться не может. Более того, если у муниципальных образований возникает право собственности на такое имущество, равно как и право на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению (ст. 50 ч. 5). Помимо этого право муниципальной собственности возникает, осуществляется и прекращается не на общих основаниях (не всегда так же, как и у других участников гражданских правоотношений), а с особенностями, устанавливаемыми Федеральным законом (ст. 50 ч. 6). Итак, подход к возможному составу муниципального имущества определяется следующими положениями: • в муниципальной собственности может находиться только имущество, необходимое для реализации функций местного самоуправления; • за исключением имущества, предназначенного для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, вопросы возникновения права муниципальной собственности на имущество решаются федеральным и региональным законодательством; • в муниципальной собственности не может находиться имущество, используемое в коммерческих целях на конкурентной основе. Этот подход соответствует месту и роли публичной власти в рыночной экономике, но нельзя твердо сказать, что Федеральный закон определил допустимое целевое назначение муниципального имущества совершенно оптимальным образом. Например, в собственности поселений может находиться имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, снабжения населения топливом (п. 1 ч. 2 ст. 50), но такое же имущество может находиться и в собственности энергетических компаний; значит, необходима гораздо большая конкретизация этого положения. С другой стороны, к вопросам местного значения поселения отнесено создание условий для развития малого предпринимательства (п. 28 ч. 1 ст. 14), а основным инструментом с учетом имеющихся в большинстве поселений ограниченных возможностей поддержки малого бизнеса могло бы стать предоставление соответствующим лицам в аренду на приемлемых условиях нежилых помещений, которые в соответствии с Федеральным законом в муниципальной собственности находиться не могут. И это не единственный пример. Муниципальные природные ресурсы Земля и другие природные ресурсы как основа жизни и деятельности человека всегда составляли и составляют особую категорию объектов. По мере формирования представлений о сущности местного самоуправления формировались и нормы законодательства, предусматривающего возможность нахождения земли и других природных ресурсов в муниципальной собственности. Законом РФ о местном самоуправлении 1991 г. (ст. 37 ч. 3) устанавливалось, что в муниципальной собственности могут находиться земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса, луга и др.). Закон о местном самоуправлении 1995 г. отличается меньшей конкретизацией. Согласно ст. 29 ч. 1 данного Закона, в состав муниципальной собственности могут входить муниципальные земли и другие природные ресурсы. Законом о местном самоуправлении 2003 г. вопрос нахождения в муниципальной собственности земли и других природных ресурсов решен еще менее внятно (п. 15, 16 ч. 2 ст. 50; п. 14, 15 ч. 3): о земельных участках говорится, что они могут быть отнесены к муниципальной собственности в соответствии с федеральными законами; виды водных объектов названы точно (пруды и обводненные карьеры); лесные участки не названы вообще, хотя на основании лесного и земельного законодательства они в муниципальной собственности находиться могут. Такая «скороговорка» в названных законах неслучайна, так как они, как и в ряде других случаев, не являются в рассматриваемой сфере специальными законами, и данный вопрос решается в отраслевом законодательстве. Но все же принципиальный подход к решению вопроса с помощью этих законов, поскольку они устанавливают принципы организации местного самоуправления, должен быть обозначен. Можно сказать, что в основном этот подход сформулирован: земля и другие природные ресурсы в муниципальной собственности находиться могут, но какие земельные участки, виды и объекты природных ресурсов — решается специальным законодательством. Проанализируем основные из соответствующих законодательных актов. Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-1 нахождение земли в муниципальной собственности не предусматривает вовсе, несмотря на то что принятый в 1990 г. Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» допускает возможность наличия в муниципальной собственности сельскохозяйственных предприятий, которые, в свою очередь, могут иметь землю в собственности. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. (ст. 19 ч. 1) устанавливает, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации; право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; приобретенные по основаниям, установленным гражданским законодательством. В муниципальной собственности также могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю», и могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований (ст. 19 ч. 3). В статье 5 Федерального закона от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» установлено основание внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности, чем практически определены целевое назначение и виды указанных земельных участков. Однако этот Закон с 1 июля 2006 г. утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации"». Одной из основных причин этого явился не пересмотр оснований для отнесения земельных участков к собственности того или иного публично-правового образования, а длительность процедур разграничения государственной собственности на землю, что сдерживает проведение земельной реформы. Но так или иначе, ранее установленное основание отнесения земельных участков к муниципальной собственности было заменено новым в целях разграничения государственной собственности на землю. Структура муниципальных земель изображена на рис. 4.5. Рис. 4.5. Структура муниципальных земель Лесной кодекс Российской Федерации (ЛК РФ) от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ (первоначальная редакция) не содержит положений о муниципальной собственности на лесной фонд и на не входящие в лесной фонд леса, но имеет в ст. 19 отсылку к Федеральному закону, определяющему формы собственности на леса, расположенные на землях городских поселений. Поскольку лесной фонд находился и находится в федеральной собственности (ст. 19 ЛК РФ 1997 г. и ст. 8 ЛК РФ 2006 г.), то в состав муниципальной собственности могут включаться только земельные участки, покрытые лесной растительностью, в составе городских лесов (лесов поселений). В соответствии со ст. 34 Водного кодекса Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ (первоначальная редакция) муниципальная собственность допускается только на обособленные водные объекты. Более того, водные объекты, находящиеся в государственной собственности, не подлежат передаче в собственность муниципальным образованиям (ст. 35). Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ конкретизировал состав водных объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности. В него входят пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на правах собственности муниципальному образованию. Согласно ст. 1, 2 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», недра являются государственной собственностью, в муниципальной собственности могут находиться добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии. Таким образом, федеральный законодатель реализовал представление о земле и других природных ресурсах как об общенациональном достоянии путем отнесения этих ресурсов в подавляющем большинстве к федеральной собственности. Муниципальные образования в соответствии с их местом в политико-экономической системе Российской Федерации получили в рамках этой концепции только малозначительные ресурсы сугубо местного значения, причем те, которыми они фактически владели и ранее. Формирование муниципального имущества ГК РФ (часть первая, ст. 124 ч. 1, 2) установил, что муниципальные образования участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с гражданами и юридическими лицами, введя при этом положение, согласно которому к муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Будем опираться на это положение в дальнейшем, поскольку оно важно для понимания ряда вопросов в отношении участия муниципальных образований в финансово-хозяйственной деятельности, в частности для объяснения факта ограничения права муниципальных образований иметь в собственности определенные объекты имущества и создания муниципальных и межмуниципальных организаций. Признав местное самоуправление формой публичной власти, федеральный законодатель предусмотрел, а затем и применил свое право регулировать участие муниципальных образований в гражданских отношениях иным образом, чем участие в названной деятельности других субъектов этих отношений. Это подтверждается и приведенной выше нормой, подтверждающей, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности устанавливаются Законом о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 50 ч. 6). То есть не всякое имущество и не всеми способами, определенными гражданским законодательством для юридических лиц и граждан, может быть включено в состав муниципальной собственности, и наоборот, для муниципальных образований могут быть предусмотрены иные, чем для названных лиц, способы приобретения права собственности. Общие основания приобретения права собственности определены в Части первой ст. 136, 218 ГК РФ. К ним относятся: • изготовление или создание новой вещи лицом для себя с соблюдением закона и иных правовых актов; • получение в результате использования имущества плодов, продукции, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или договором об использовании этого имущества; • приобретение права собственности на имущество, которое имеет собственника, на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества; • переход права собственности на имущество, принадлежавшее умершему лицу, по наследству в соответствии с завещанием или законом; • переход права собственности на имущество реорганизованного юридического лица к юридическим лицам-правопреемникам реорганизованного юридического лица; • приобретение права собственности на имущество, не имеющее собственника, на имущество, собственник которого неизвестен, либо на имущество, от которого собственник отказался или на которое он утратил право собственности по иным основаниям, предусмотренным законом, в случаях и в порядке, предусмотренных ГК РФ. Непосредственно органы местного самоуправления новые вещи не изготавливают и не создают, но по их заказу за бюджетные средства такие вещи могут изготавливаться другими лицами (ст. 54 Закона о местном самоуправлении 2003 г.); новые вещи могут создаваться и изготавливаться также муниципальными предприятиями как на основе муниципального заказа, так и за счет собственных средств. Например, за счет средств местного бюджета в соответствии с вопросами местного значения могут строиться автомобильные дороги, мосты и иные транспортные инженерные сооружения, жилые помещения и др. (ст. 14, 15, 16). Эти вещи могут находиться в муниципальной собственности и, следовательно, включаются в состав муниципального имущества (ст. 50), т.е. создание или изготовление новых вещей является для муниципальных образований законным способом формирования муниципального имущества. Продукция организациями муниципальной формы собственности, имеющими в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальное имущество, или организациями, использующими муниципальное имущество на иных правах, производится в очень незначительных объемах, а в процессе приведения состава муниципального имущества в соответствие с требованиями ст. 50 Закона о местном самоуправлении 2003 г. производиться не будет. Этот способ для формирования муниципального имущества практически неприменим. Участие в сделках по приобретению имущества, которое может в соответствии с законодательством находиться в муниципальной собственности, муниципальным образованиям не запрещено. Муниципальные образования могут в соответствии с ГК РФ призываться к наследованию по завещанию (часть третья, ст. 1116 ч. 2). К наследованию по закону может призываться только Российская Федерация в отношении выморочного имущества, и такое имущество может передаваться в собственность муниципальных образований из федеральной собственности (часть третья, ст. 1151 ч. 2, 3), что не является правом муниципальных образований наследования выморочного имущества. Муниципальные образования, не являясь юридическими лицами, не подлежат реорганизации в порядке, определенном для таких лиц, однако, согласно ст. 13 Закона о местном самоуправлении 2003 г., могут быть преобразованы. В этом случае переход права собственности на имущество преобразованного муниципального образования к его правопреемникам осуществляется на основании закона субъекта Российской Федерации. По истечении года со дня постановки на учет в муниципальную собственность, в соответствии с частью первой, ст. 225 ч. 3, может быть включена на основании решения суда бесхозяйная недвижимая вещь. Из всех перечисленных возможностей формирования муниципального имущества основными должны были бы стать создание и приобретение объектов имущества за счет средств местного бюджета, но это в том случае, если бы муниципальные образования имели многолетнюю историю своего существования и (или) значительные финансовые ресурсы. Поскольку ни того, ни другого в российской действительности не имеется, имущество муниципальных образований в своей основной части формировалось и формируется посредством свойственных публично-правовым образованиям процедурам разграничения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также передачи имущества из государственной в муниципальную собственность. Первоначально это было сделано, как уже указывалось, в соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», в настоящее время этот процесс продолжается в ходе земельной, имущественной, административной и муниципальной реформ. Основные способы формирования муниципального имущества представлены на рис. 4.6. Правовые режимы муниципального имущества До сих пор мы говорили о праве муниципальной собственности на имущество, не обращаясь к содержанию понятия «собственность». Право собственности на имущество состоит в правах владения, пользования и распоряжения им. Наличие имущества в муниципальной собственности вовсе не означает, что муниципальные образования, а от их имени — органы местного самоуправления — осуществляют все названные права в полном объеме и одновременно по отношению ко всему муниципальному имуществу. Внимание! Авторские права на книгу "Муниципальное управление. Учебник" (Широков А.Н., Юркова С.Н.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
