|
|
ОглавлениеГлава 1. Основные понятия и термины Глава 2. Объект и субъект муниципального управления Глава 3. Методы муниципального управления Глава 4. Управление муниципальным хозяйством Глава 5. Управление местными финансами Глава 6. Органы муниципального управления Глава 7. Правовое регулирование в сфере муниципального управления Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГЛАВА 5. УПРАВЛЕНИЕ МЕСТНЫМИ ФИНАНСАМИ5.1. Местные финансыМы говорим о местных финансах, а не о местных бюджетах, так как на разных этапах становления и реформирования местного самоуправления в состав финансовых ресурсов местного самоуправления входили не только средства местных бюджетов, но и другие средства, находившиеся в распоряжении органов местного самоуправления. Законом о местном самоуправлении 1991 г. (ст. 42) к финансовым ресурсам местного самоуправления отнесены: • бюджетные средства местных Советов; • внебюджетные средства местных Советов; • получаемые кредитные ресурсы; • валютные средства; • средства органов территориального общественного самоуправления. Здесь явно усматриваются отсутствие однозначного представления о месте и роли местного самоуправления и неопределенность в классификации местных финансов. Наличие бюджетных средств свойственно публичной власти. Наличие внебюджетных средств указывает на возможность ведения финансовой деятельности помимо бюджетного процесса. Кредитные ресурсы могут быть получены, но не указано, куда они зачисляются: в доходы бюджета, во внебюджетные фонды или допускается и то и другое. Отдельное упоминание валютных средств связано с особенностями их обращения в России в рассматриваемый период. Отнесение к финансовым ресурсам местного самоуправления средств органов территориального общественного самоуправления говорит о том, что еще не имеется четкого представления, где проходит граница между местной публичной властью и формами участия в ее осуществлении невластных институтов. Относительно начального этапа становления местного самоуправления можно сказать, что уже принята за основу идея необходимости формирования нового для России института публичной власти, обладающего собственными финансовыми ресурсами и определенной самостоятельностью в управлении ими, но неопределенность в выборе в качестве базовой одной из теорий местного самоуправления привела и к неопределенности взглядов на возможный состав этих ресурсов. Закон о местном самоуправлении 1995 г. также говорит о местных финансах как об одной из составляющих экономической основы местного самоуправления (ст. 28), хотя конкретно называет только средства местного бюджета и муниципальные внебюджетные фонды (ст. 29). В период действия этого Закона уже начинает просматриваться отношение к местному самоуправлению как к одной из форм публичной власти и, соответственно, к местным финансовым ресурсам — как к общественным (публичным) финансам. Наличие муниципальных внебюджетных фондов не вполне отвечает этому, но надо иметь в виду, что внебюджетные фонды формировались и на других уровнях бюджетной системы. Законом о местном самоуправлении 2003 г. к экономической основе местного самоуправления в части финансовых ресурсов отнесены только средства местных бюджетов (ст. 49). Таким образом, сформировавшаяся и законодательно закрепленная позиция в отношении местного самоуправления как одной из форм публичной власти выразилась и в определении в качестве его единственной финансовой основы средств местных бюджетов. 5.2. Доходы муниципальных образованийПредставляет интерес поначалу рассмотреть, каким образом формировались внебюджетные доходы муниципальных образований, так как со временем их существование было прекращено и для последующих рассуждений о формировании и исполнении местных бюджетов они не имеют значения. Согласно ст. 46 ч. 1 Закона о местном самоуправлении 1991 г. во внебюджетные фонды включались: • дополнительные доходы и сэкономленные финансовые ресурсы, полученные за счет осуществления организованных местными Советами и местной администрацией мероприятий по решению экономических и социальных проблем; • добровольные взносы и пожертвования граждан, предприятий, учреждений и организаций; • доходы от местных займов и местных денежно-вещевых лотерей, аукционов; • штрафы, отнесенные законодательством к внебюджетным доходам местных Советов; • доходы от реализации бесхозяйного и конфискованного имущества; • иные внебюджетные средства. Валютные фонды формировались за счет отчислений от валютной выручки предприятий, находящихся в муниципальной собственности, а также предприятий, расположенных на соответствующей территории. Несмотря на то что наличие внебюджетных фондов несвойственно публичной власти, существовал экономический смысл соответствующих доходов. Если проанализировать источники доходов внебюджетных фондов, то можно заметить, что они прямо связаны с деятельностью органов местного самоуправления и стимулируют их к этой деятельности. Полагая не совсем правильным наличие у муниципальных образований внебюджетных фондов, невозможно отрицать разумность определения самих источников доходов данных фондов, большую часть из которых в последующем следовало бы отнести к источникам доходов местных бюджетов. Этого нельзя сказать о добровольных взносах и пожертвованиях. Может быть, здесь и предпринята попытка отразить «самоуправленческое» начало местной власти, но всегда существует опасность административного понуждения к «добровольности», а также узаконенного формально, но незаконного по существу взимания платы за услуги местной власти, в том числе за принятие необходимых «жертвователям» решений. Федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г. предусматривал возможность образования представительными органами местного самоуправления целевых внебюджетных фондов, относя регулирование порядка и условий их образования к действующему законодательству (ст. 41). Других положений о внебюджетных средствах муниципальных образований в указанном Федеральном законе не имелось. Рассматривая финансовые ресурсы муниципальных образований, следует остановиться на местных бюджетах как наиболее адекватной публичной власти форме образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления, что отражено и в определении бюджета, данном Бюджетным кодексом РФ. Закон РФ о местном самоуправлении 1991 г. содержал общее положение о том, что «в доходы бюджетов районов, городов (в том числе районных городов), районов в городах, поселков, сельсоветов полностью зачисляются местные налоги и сборы, а также иные доходы в соответствии с законодательством» (ст. 44 ч. 1). В статье 36 ч. 1 Закона о местном самоуправлении 1995 г. определен более детальный перечень доходов местных бюджетов: — местные налоги, сборы и штрафы; — отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации; — финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий; — поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей; — часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций; — дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления; — другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления. Такая детализация связана с рядом причин. Во-первых, данный Федеральный закон является первым законом об органах публичной власти на уровне ниже федерального, принятым после вступления в силу новой Конституции РФ, и в нем реализована идея уже при установлении принципов организации местного самоуправления законодательно обеспечить принцип соответствия доходов расходам местных бюджетов хотя бы закреплением за местными бюджетами основных источников доходов, с тем чтобы они не были «потеряны» в бюджетном законодательстве. Во-вторых, следуя Конституции РФ, Федеральный закон специально указывает на средства для осуществления возложенных на органы местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В-третьих, к этому времени развивается гражданское законодательство, регулирующее участие муниципальных образований в гражданских правоотношениях, и в связи с этим возникают планируемые доходы от собственной финансово-хозяйственной деятельности муниципальных образований. Проект нового Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, ставший действующим Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, разрабатывался с учетом достаточно длительной практики применения ранее действовавшего закона. Его нормы по всем регулируемым вопросам отличались большей детализацией. К тому же одновременно с этим законопроектом разрабатывались существенные изменения и дополнения в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. Все это отразилось в ст. 55—59 названного Федерального закона, определяющих доходы местных бюджетов. Отдельной статьей (ст. 55) Федерального закона определены собственные доходы местных бюджетов, и определены иначе, чем раньше, в той части, которая касается зачисляемых в местные бюджеты доходов от региональных и федеральных налогов и сборов, безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней. Такое решение может восприниматься неоднозначно, но логика в отнесении названных доходов к собственным доходам местных бюджетов явно прослеживается. Если эти доходы закреплены на постоянной или долговременной основе за местными бюджетами и органы местного самоуправления самостоятельно ими распоряжаются, то они и являются собственными доходами. В целом, к собственным доходам местных бюджетов отнесены: средства самообложения граждан; доходы от местных налогов и сборов; часть доходов от региональных и федеральных налогов и сборов; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней; доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; часть прибыли муниципальных предприятий и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг; штрафы, установление которых в соответствии с Федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; добровольные пожертвования; иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления. Кроме того, в доходы местных бюджетов, как и ранее, зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Наряду с новым подходом к определению собственных доходов местных бюджетов нельзя не отметить и еще одну новацию — самообложение граждан — тем более поставленную во главу перечня собственных доходов. Это явная дань общественной, сугубо «самоуправленческой» составляющей института местной публичной власти, но ясно, что названное новшество — возвращение к практике советского периода, так как самообложение применялось и тогда (как правило, в сельской местности). При внимательном рассмотрении норма, определяющая порядок введения самообложения граждан (ст. 56 ч. 2), и сейчас реально применима в небольших сельских поселениях, где этот вопрос решается сходом граждан. Проведение же в иных муниципальных образованиях местного референдума по данному вопросу представляется мероприятием, затраты на которое сравнимы или даже превзойдут собранные в результате средства. 5.3. Местные налогиСледует рассмотреть более подробно отдельные виды доходов местных бюджетов в условиях действия Закона о местном самоуправлении 2003 г. Еще в период действия Закона о местном самоуправлении 1995 г. до внесения изменений в Налоговый кодекс РФ, согласно ст. 15 НК РФ, к местным налогам и сборам относились: — земельный налог; — налог на имущество физических лиц; — налог на рекламу; — налог на наследование или дарение; — местные лицензионные сборы. После внесенных в Налоговый кодекс РФ изменений (ст. 15 в измененной редакции) перечень местных налогов сократился до двух: земельного налога; налога на имущество физических лиц, а существование местных лицензионных сборов было прекращено. Чтобы ответить на вопрос, насколько существовавшие и существующие ныне местные налоги свойственны местному самоуправлению, обратимся к функциям налогов и принципам закрепления тех или иных видов налогов за местным уровнем власти. Как известно, налоги выполняют три основные функции: фискальную, регулирующую и социальную. Что касается фискальной функции — обеспечения доходной базы местных бюджетов — то ни прежняя, ни существующая системы местных налогов не обеспечивают полной потребности муниципальных образований в финансовых средствах, но сама функция при этом выполняется. Социальная функция — перераспределение общественных благ — реализуется при любой из этих систем. Регулирующая функция, дающая возможность органам местного самоуправления проводить определенную политику на территории муниципального образования, реализуется в обеих налоговых системах через земельный налог и налог на имущество физических лиц, но реализуется в неполной мере, так как влияние на местное социально-экономическое развитие посредством только двух названных налогов недостаточно. К ним следовало бы добавить налоги на малый и средний бизнес, являющийся одной из важнейших основ местного развития и объектом поддержки со стороны органов местного самоуправления в соответствии с законодательством. Принципы отнесения налогов к местным также общеизвестны и также соблюдаются в каждой из рассматриваемых налоговых систем. Во-первых, объекты налогообложения должны быть на виду у органов местного самоуправления, поскольку они не обладают мощной системой фискальных органов с достаточными полномочиями. Все перечисленные налоги отвечают этому требованию. Во-вторых, с помощью местных налогов органы местного самоуправления должны проводить местную политику, связанную с реализацией их компетенции. Если принять во внимание, что основной задачей органов местного самоуправления является обеспечение благоустроенности среды проживания населения, то как раз с помощью предоставленных им налоговых инструментов эта задача и может решаться. В-третьих, относимые к местным объекты налогообложения должны быть хотя бы относительно равномерно распределены по территории государства, потому что установление местных налогов осуществляется федеральным законодательством, в котором не могут быть учтены особенности налоговой базы и уровня экономического развития не только каждого муниципального образования, но даже их больших территориальных, статусных или иных групп. Никакие другие налоговые источники, кроме двух оставшихся, этому принципу в современных условиях экономического развития России не отвечают. Итак, федеральным налоговым законодательством закреплена за местными бюджетами необходимая, соответствующая функциям местной власти и признанным принципам отнесения налогов к местному уровню, но, очевидно, недостаточная по объему для обеспечения исполнения компетенции собственная налоговая база. 5.4. Доходы от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимамиВ соответствии со ст. 61, 61.1, 61.2 Бюджетного кодекса РФ установлены фиксированные нормативы зачисления в местные бюджеты доходов от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (с разбивкой по категориям муниципальных образований): — в бюджеты поселений: налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога; — в бюджеты муниципальных районов: налога на доходы физических лиц, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, единого сельскохозяйственного налога, государственной пошлины, подлежащей зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов; — в бюджеты городских округов: налога на доходы физических лиц, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, единого сельскохозяйственного налога, государственной пошлины, подлежащей зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов. Заметного влияния на доходы физических лиц органы местного самоуправления не оказывают, поскольку эти доходы зависят в основном от общего уровня экономического развития государства, однако налог на доходы физических лиц свойствен всем уровням публичной власти, оказывающим населению публичные услуги, и должен распределяться между ними желательно пропорционально их вкладу в решение общественных задач. Здесь существует явная диспропорция, так как общественные услуги населению предоставляются в первую очередь органами местного самоуправления поселений, затем — муниципальных районов и в последнюю очередь — органами государственной власти. Распределение же между ними долей данного налога по нормам Бюджетного кодекса РФ обратно пропорционально. Единый сельскохозяйственный налог может быть связан с деятельностью органов местного самоуправления в том смысле, что Федеральным законом № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселений и муниципальных районов отнесено содействие в развитии сельскохозяйственного производства (п. 28 ч. 1 ст. 14; п. 25 ч. 1 ст. 15). В части выполнения фискальной функции надо отметить, что поступления от данного налога малозначительны в силу невысокой прибыльности (если она вообще имеется) сельскохозяйственных предприятий в поселениях и районах даже с развитым сельскохозяйственным производством и практически отсутствуют в других муниципальных образованиях. Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности из названных налогов наиболее отвечает задачам местного самоуправления и является одним из механизмов регулирования экономики на местном уровне, но он отнесен к доходным источникам только муниципальных районов и городских округов, хотя малый бизнес «привязан» преимущественно к поселениям и поддержка его развития отнесена к вопросам местного значения поселений. Государственная пошлина выполняет лишь фискальную функцию и не очень значительна по объемам в поступлениях доходов в местные бюджеты. Судя по всему, предусмотренные бюджетным законодательством отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов призваны выполнять в основном фискальную функцию и лишь в незначительных масштабах, учитывая реальные поступления от закрепленных за местными бюджетами налоговых источников. Их регулирующая функция почти неощутима. Совокупно доходы от местных налогов и сборов и закрепленные непосредственно Бюджетным кодексом РФ отчисления от федеральных налогов не создают для большинства муниципальных образований доходной базы, покрывающей расходы местных бюджетов. Во многом это закономерно по причине большой дифференциации в уровне экономического развития муниципальных образований. Поэтому решающую роль в формировании доходов местных бюджетов должны играть отчисления от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, устанавливаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления муниципальных районов для бюджетов поселений, если эти органы местного самоуправления наделяются соответствующими полномочиями. 5.5. Неналоговые доходы местных бюджетовИз перечисленных ранее собственных доходов местных бюджетов к неналоговым доходам следует отнести: — средства самообложения граждан; — доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; — часть прибыли муниципальных предприятий и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг; — штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; Внимание! Авторские права на книгу "Муниципальное управление. Учебник" (Широков А.Н., Юркова С.Н.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
