|
|
ОглавлениеГлава 1. Основные понятия и термины Глава 2. Объект и субъект муниципального управления Глава 3. Методы муниципального управления Глава 4. Управление муниципальным хозяйством Глава 5. Управление местными финансами Глава 6. Органы муниципального управления Глава 7. Правовое регулирование в сфере муниципального управления Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГЛАВА 1. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ТЕРМИНЫ1.1. Местное самоуправлениеДля обозначения института местной власти, имеющей определенную организационную обособленность от региональной и центральной власти и собственную компетенцию, в разных государствах существуют собственные термины (местная власть, местное управление, местное правление, местная автономия и т.п.), среди которых употребляется и термин «местное самоуправление», получивший закрепление сначала в советском законодательстве, а затем и в российском советского периода. После распада СССР в период проведения конституционной реформы в постсоветской России этот термин был окончательно закреплен в ст. 3 и 12 Конституции Российской Федерации (далее — Конституции РФ). Подходы к определению понятия местного самоуправления были и остаются различными в разных странах, в разное время и у разных авторов. Поскольку это понятие является базовым в муниципальном управлении, рассмотрим некоторые из таких подходов более подробно. По определению германского ученого Г. Еллинека, «самоуправление — это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами,— управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц». Среди российских земских деятелей широкое распространение получило определение Н. Лазаревского: «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением». Зарубежные теоретики И. Редлих и П. Ашлей определяют местное самоуправление как осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву. Разница в определениях во многом связана с бытовавшими ранее и существующими в настоящее время теориями местного самоуправления. Охарактеризуем вкратце основные из них. В XIX в. возникла теория свободной общины, ставшая реакцией на чиновное управление. Согласно данной теории, к трем признанным конституционным властям (законодательной, исполнительной и судебной) необходимо присоединить четвертую — общинную власть. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, причем государство не создает общину, а признает ее. Отсюда следуют выводы: — круг общинных дел отличен от государственных; — община является субъектом специально принадлежащих ей прав, в связи с чем государственное вмешательство в ее дела недопустимо; — должностные лица местного самоуправления являются общинными, а не государственными и представляют не государство, а общество. Изложенная теория обладает тем недостатком, что самоуправление не тождественно общинному управлению, и местное самоуправление в большинстве государств не только признано, но и регулируется государством. Полного невмешательства суверенного государства в дела местного самоуправления не существует нигде. Хозяйственная теория базируется не только на признании самоуправляющейся общины отличным от государства субъектом прав, но и на содержании коммунальной деятельности. Согласно данной теории, дела и задачи самоуправления — строго хозяйственные. Этим оправдывается полная самостоятельность коммуны и отсутствие государственного надзора за деятельностью местного самоуправления. Хотя в реальных условиях на местное самоуправление повсеместно возлагается исполнение отдельных государственных обязанностей, а государство осуществляет контроль и надзор за его деятельностью. С точки зрения теории «самоуправляющихся единиц как юридических лиц» (юридической теории), органы местного самоуправления выполняют функции государственного управления, но являются органами не государства как особого юридического лица, а общины. Все самоуправляющиеся единицы рассматриваются как субъекты предоставленных им в полное обладание государственных прав. Поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, назначаемым правительством. Теория имеет строгий логический характер, юридически безупречна, но не учитывает социальную составляющую местного самоуправления, будучи жестко «привязанной» к институту юридического лица. В дореволюционной России господствовала так называемая политическая теория самоуправления, сущность которой состояла в противопоставлении общинного начала правительственно-бюрократическому. Согласно этой теории, должностные лица местного самоуправления не принадлежат к профессиональному чиновничеству, так как исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору местного населения. Привлечение общественного элемента зависит не столько от некоторого юридического принципа, сколько от политического приема. Самоуправление в этой теории — прежде всего самодеятельность граждан, не поступивших на государственную службу и потому свободных в своем волеизъявлении. Местное население и общественность в ней принимаются как нечто целое и солидарное, противостоящее правительству. В этой теории явно усматривается неизбежный антагонизм местного самоуправления и государства, что вряд ли продуктивно. Государственная теория в противоположность предыдущим рассматривает местное самоуправление как часть государства. Самоуправление сводится к возложению на местные выборные органы осуществления задач государственного управления. По этой теории, всякое управление публичного характера есть дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям. Теоретики местного самоуправления в России советского периода основывались именно на этой теории. Наиболее точно признаки местного самоуправления, которые могут быть положены в основу его определения, в 20-х гг. XX в. сформулировал профессор Л.А. Велихов: — «различие в характере власти». Местное самоуправление — «власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью»; — «разграничение сфер компетенции... т.е. отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению»; — «самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав. раз ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач»; — «территориально-ограниченный, выборный принцип.». В ряде современных работ эти признаки (принципы) часто формулируются как подзаконность, собственная (выделенная) компетенция, собственные ресурсы, выборность и рассматриваются авторами как необходимые условия признания системы местной власти местным самоуправлением. Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (далее — Закон о местном самоуправлении 1991 г.) местное самоуправление определяется как «система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР» (ст. 1), в то же время «местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти — местные Советы народных депутатов (далее — Советы), соответствующие органы управления — местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения» (ст. 2). То есть, с одной стороны, местное самоуправление — деятельность граждан, с другой стороны, осуществляется оно, в первую очередь, через местные органы власти и управления. Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление (ст. 12), относя его к основам конституционного строя (ст. 16), не дает ему определения. Косвенно, прежде всего из ст. 3, ч. 2 Конституции РФ, следует, что органы местного самоуправления являются органами публичной власти, хотя и не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Их положение в системе публичной власти в России на основе Конституции РФ схематически представлено на рис. 1.1. Рис. 1.1. Органы местного самоуправления в системе публичной власти Принятый на основании Конституции РФ Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении 1995 г.) определяет, что «местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» (ст. 2). В официальном русском переводе ратифицированной Российской Федерацией Европейской Хартии местного самоуправления местное самоуправление определяется следующим образом: 1) под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения; 2) это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Принятым и вступившим в силу уже после ратификации Европейской Хартии местного самоуправления новым Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении 2003 г.) изменено определение местного самоуправления, данное ранее действовавшим одноименным Федеральным законом (ст. 1, ч. 2): «Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами,— законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Таким образом, в российском законодательстве существуют два действующих одновременно определения местного самоуправления, имеющие как общие черты, так и определенные отличия. Кроме того, нельзя с точностью сказать, какому именно тексту Европейской Хартии местного самоуправления и насколько соответствует ее ратифицированная русская версия. В английском варианте речь идет о местных властях («local authorities»), во французском — о локальных (местных) коллективах или общинах «collectives locales»; оба варианта имеют и другие отличия. В результате не определен однозначно ни сам институт местного самоуправления, ни субъект права на местное самоуправление. Рассмотрим теперь содержание понятия местного самоуправления с позиций политологии, точнее — с позиций политических систем и политических институтов (будем опираться на российскую действительность). Что же мы видим? Существуют локальные территории с установленными органами государственной власти границами. Относительно жителей локальных территорий можно говорить как о значительном числе людей, выполняющих определенные политические роли: налогоплательщики (именно в местный бюджет), муниципальные служащие, сотрудники муниципальных органов охраны общественного порядка (по мере появления таковых в соответствии с законодательством), избиратели (на муниципальных выборах), участники территориального общественного самоуправления и т.д. Итак, на локальной территории есть политическое сообщество. В пределах этой территории существует категория должностных лиц (выборные и другие должностные лица местного самоуправления), решения которых признаются членами политического сообщества (населением) как обязательные. Можно говорить о режиме на этой территории, который определяется его уставом, общеобязательными правилами, принятыми представительным органом, нормативными актами местной администрации, местными традициями. Обобщая, можно констатировать, что на локальной территории имеются все необходимые (с точки зрения теории политических систем) компоненты политической системы, системными качествами которой являются власть и наличие общего интереса жителей в удовлетворении основных жизненных потребностей, связанных с местом проживания. Рассмотрим функционирование системы местного самоуправления на базе модели Истона (рис. 1.2). На входе системы выделяются два рода требований и поддержки: со стороны населения (всех жителей, их групп и объединений, отдельных лиц) и со стороны государства (федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов и организаций). Поскольку основной задачей местного самоуправления в России в соответствии с ее законодательством является удовлетворение основных жизненных потребностей населения, требования со стороны населения заключаются в удовлетворении коллективных интересов жителей в части производства и общественно справедливого распределения услуг систем жизнеобеспечения, включая услуги организаций жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, культуры и др. Поддержка со стороны населения осуществляется в виде выплаты местных налогов и сборов, поддержки должностных лиц на муниципальных выборах, участия в общественных работах, а также в деятельности органов территориального общественного самоуправления и выполнении принятых муниципальными органами решений. Требования со стороны государства состоят в необходимости исполнения органами местного самоуправления отдельных возложенных на них государственных полномочий, соблюдения законности в деятельности. Рис. 1.2. Функционирование системы местного самоуправления по модели Истона Поддержка со стороны государства обеспечивается созданием правовой базы для деятельности местного самоуправления, закреплением источников доходов за местными бюджетами, передачей объектов государственной собственности в муниципальную собственность, передачей необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий ресурсов, реализацией программ государственной поддержки местного самоуправления. Органы местного самоуправления, выполняя одновременно и функции власти и функции хозяйствующего субъекта, имеют в своем распоряжении два основных механизма удовлетворения коллективных потребностей населения: регулирование отношений между различными субъектами на находящейся в их юрисдикции территории и непосредственное предоставление необходимых населению услуг. Поэтому выходом системы местного самоуправления являются правовые акты и результаты хозяйственной деятельности. Обратная связь между входом и выходом системы осуществляется посредством различных средств коммуникации, позволяющих выявить, как внешняя среда оценивает результаты деятельности системы, и внести коррективы в эту деятельность. Оценка деятельности органов местного самоуправления населением выражается через местные средства массовой информации, выборных представителей населения в органах местного самоуправления, самими жителями, непосредственно участвующими в проведении сходов, собраний и других мероприятий, позволяющих выявить их мнение. В конечном итоге оценкой деятельности органов местного самоуправления и основным воздействующим фактором со стороны населения являются возможность выражения недоверия выборным лицам местного самоуправления (отзыва выборных лиц местного самоуправления) и его предпочтения на очередных муниципальных выборах. Государство оценивает деятельность (выход системы) через контрольные и надзорные органы, имеет возможность изменять входящие факторы (исключать из компетенции органов местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий вместе с изъятием соответствующих ресурсов, изменять законодательство) и привлекать к ответственности должностных лиц местного самоуправления, нарушающих действующее законодательство, досрочно прекращать в судебном порядке полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления. Преобразование (конверсия) требований и поддержки в конечные результаты (нормы и общественные услуги) возможно благодаря наличию внутри системы двух основных структур: структуры выработки норм и структуры управления муниципальным хозяйством. Элементы этих структур могут совпадать. Входящие функции (политическая социализация и рекрутирование, артикуляция и агрегирование интересов, политическая коммуникация) аналогично политической системе государства в целом исполняются, как правило, внешними структурами (населением непосредственно, местными группами интересов, местными общественными объединениями, «муниципальными партиями»). Исходящие функции (разработка норм, применение норм, контроль за соблюдением норм, а также предоставление и распределение общественно значимых услуг) исполняются «местным правительством» (представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, местной администрацией, муниципальными органами охраны общественного порядка и др.). Таким образом, система местного самоуправления представляет собой сложную систему субъектов, объектов, отношений и взаимосвязей между ними, функционирующую в пределах имеющихся ресурсов и ограничений с целью удовлетворения коллективных потребностей населения путем регулирования отношений и предоставления в результате самостоятельной хозяйственной деятельности общественных услуг. Являясь подсистемой политической системы России, она обладает всеми необходимыми признаками политической системы, отличаясь масштабом территории, в пределах которой функционирует (локализацией), и степенью автономности, характеризующейся, с одной стороны, наличием собственной компетенции, организационной самостоятельностью, с другой — необходимостью действовать в рамках предписаний и установлений, исходящих от государственных органов. Внимание! Авторские права на книгу "Муниципальное управление. Учебник" (Широков А.Н., Юркова С.Н.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
