Конституционное право Российской Федерации. Учебник

Под ред. Эбзеева Б.С.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 11.07.2017 ISBN: 9785392261352 Язык: Объем текста: 430 стр. Формат: epub

Оглавление

Раздел I

Раздел II

Раздел III

Раздел IV

Раздел V

Раздел VI

Раздел VII

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Раздел VII

Глава 20.
Президент Российской Федерации

§ 1. Президент России в демократии с разделением властей

Долгое время считалось, что главным признаком конституционализма является разделение властей. Как сказано во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., там, где нет разделения властей и гарантий прав человека и гражданина, нет и конституции.

Однако революционная романтика, которой в немалой степени было продиктовано это положение, быстро сошла на нет; пришло понимание опасности, проистекавшей из абсолютизации принципа разделения властей. Такая абсолютизация способна либо обречь все власти на бездействие, либо вызвать их соперничество, угрожающее приобрести крайние формы и поставить под угрозу саму государственную организацию народа. Эта опасность особенно велика для страны с огромной территорией и относительно немногочисленным населением, в силу именно этого обстоятельства развивавшейся благодаря активной и целенаправленной деятельности государства.

Конституционное совещание 1993 г. хорошо сознавало эту опасность. Именно поэтому наша Конституция не проводит жесткого разделения властей. Напротив, конституционная модель организации государственной власти и политическая практика зиждутся на признании ее единства и разграничении функций законодательства, управления и суда, осуществляемых соответствующими органами самостоятельно, но в тесном взаимодействии друг с другом.

Иными словами, государство всегда нуждается в единой воле, но это не означает, что это воля единственного органа. Как раз особенности конституционного нормирования разделения властей в России объективно обусловливают наличие такого органа, который гарантировал бы от разрыва и противостояния властей. В этом заключается гарантия согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти как условия культуры и прогресса, ибо хорошо известно: «Когда в товарищах согласья нет, на лад их дело не пойдет, и выйдет из него не дело, только мука».

Пост Президента Российской Федерации был учрежден всероссийским референдумом, состоявшимся 17 марта 1991 г. 12 июня 1991 г. был избран первый Президент Российской Федерации, который согласно ранее действовавшей Конституции выступал в качестве высшего должностного лица и главы исполнительной власти.

Действующая Конституция России определила статус Президента в качестве главы государства, а не «высшего должностного лица и главы исполнительной власти». Это, в свою очередь, повлекло изменение его роли в механизме государственной власти, обновление функций и полномочий, характера взаимоотношений с парламентом и правительством и т. п. Президент — не представитель той или иной политической силы или выразитель интересов отдельного социального слоя, он — олицетворение Российского государства и представитель всех своих сограждан, в своей совокупности образующих многонациональный народ России. В этом смысле глава государства — «отец нации».

Существенно возрастает эта роль Президента в условиях федеративного государства, само устройство которого направлено в том числе на решение двух тесно взаимосвязанных задач: гармонизацию межнациональных отношений и рационализацию власти, гарантирующую Российское государство как от конфедерализации, так и от излишней централизации. Президент не является непосредственным и заинтересованным участником споров и конфликтов между законодательной и исполнительной властями или споров и конфликтов между Федерацией в целом и ее субъектами, а также между самими субъектами. Занимаемое им в системе разделения властей место требует от главы государства надпартийности. Он выражает интересы всего общества и выступает от имени государства в целом.

Согласно Конституции, Президент России является первым органом государственной власти. Именно с него ст. 11 Основного закона начинает перечисление федеральных органов государственной власти, чем в дальнейшем определяется очередность конституционного описания их статуса в гл. 4, 5, 6 и 7. Существенное значение при этом имеет указание Конституции на то, что Президент осуществляет государственную власть в Российской Федерации, а не государственную власть Российской Федерации. Это означает, что, согласно Конституции, глава государства по своему статусу, функциям, полномочиям и ответственности не может квалифицироваться как «федеральный президент», он — Президент Российской Федерации.

Иными словами, институт Президента (как и Государственной Думы, Правительства, судов общей юрисдикции и арбитражных и т. д.) базируется на принципе унитаризма, который вовсе не противостоит принципу федерализма. Именно на это ориентирует и понятие государства, содержащееся в ст. 80, которое совпадает с описанием Российской Федерации в ст. 1 Конституции: демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. В этом смысле государство как политическая форма бытия многонационального российского народа представляет собой органичное единство государственной территории, которая включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, а также население, образующее единую государственную гражданскую нацию, и государственную власть, в системе которой глава государства занимает отведенное ему Конституцией место.

Российскую Федерацию по форме правления порой относят к числу полупрезидентских республик, ибо для нее, как и для других полупрезидентских республик, характерно наличие сильной президентской власти, сопрягающейся с менее выраженным, чем в президентских республиках, разделением властей. В действительности, однако, Россия является президентской республикой. Глава государства, избираемый народом, столь же легитимен, как и члены парламента; он является таким же народным представителем, как и депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, причем в силу собственного конституционного статуса обладает такой силой, которая позволяет ему действовать, порой не оглядываясь на парламент или даже наперекор ему.

Президент России остается вне традиционно вычленяемых ветвей единой государственной власти — законодательной, исполнительной, судебной. Но будучи наделен Конституцией значительными нормотворческими полномочиями, контролируя исполнительную власть и выполняя некоторые квазисудебные функции в качестве арбитра в спорах между органами государственной власти, он юридически и фактически «присутствует» во всех властях. От этого в огромной мере зависит эффективность и действенность всех институтов государственной власти в Российской Федерации.

Природа института главы государства особенно наглядно проявляется в конституционных функциях Президента. Этими функциями предопределяется круг его полномочий и характер взаимодействия с иными федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. В частности, Конституция возлагает на Президента ряд функций, доминирующее положение среди которых занимает интеграционная (объединительная). В самом словосочетании «глава государства» содержится указание на то, что Президент олицетворяет единство и целостность Российского государства и политическое единство общества, а его полномочия служат для выражения и обеспечения этого единства. При этом Президент олицетворяет такое единство как внутри страны, так и в международных отношениях.

В связи с получившим закрепление в Конституции новым видением принципа разделения властей, гарантированного от их разрыва и противостояния, глава государства не только выступает воплощением единства власти, но и выполняет координационную функцию. Именно на него Конституция возлагает обязанность обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Значение этих функций особенно возрастает в кризисных ситуациях. Согласие властей и их взаимодействие не исключает конфликтов, и в этих случаях Президент выполняет также посредническую (или даже арбитражную) функцию. Глава государства способствует преодолению конфликта и выработке согласованной позиции ветвей власти либо предлагает им свой вариант преодоления конфликта.

Перерастание же конфликта в противостояние, угрожающее единству государства и политическому единству общества, требует реализации кризисных полномочий главы государства, составляющих содержание функции политического резерва. Таким резервом является роспуск Государственной Думы и отставка Правительства. Это — крайняя мера преодоления противостояния властей, обусловленная опасностью, проистекающей из их противостояния, которое невозможно преодолеть обычными способами и средствами. Не случайно говорится, что благодаря согласию растут и малые государства, из-за раздора гибнут даже великие державы.

Особое место в ряду функций Президента занимает его гарантийная функция. В частности, речь идет о том, что Президент является гарантом Конституции и прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета нашей Родины, ее независимости и государственной целостности.

В условиях федеративного государства высока роль Президента по гармонизации федеративных отношений и рационализации власти, гарантирующей государство как от конфедерализации, так и от излишней централизации. Президент призван концентрировать интересы всего общества. Воплощая единство государственной власти, Президент обеспечивает бесперебойное функционирование конституционно-правовых механизмов целостности государства. Отсюда его полномочия в сфере защиты национальных интересов, включая обеспечение суверенитета, государственной и территориальной целостности страны, предотвращение военной агрессии против России и ее союзников и создание условий для мирного, демократического развития государства.

Будучи гарантом суверенитета страны, Президент определяет основные направления государственной военной политики, утверждает концепцию национальной безопасности и военную доктрину, руководит Вооруженными Силами, другими войсками и воинскими формированиями, органами и силами обеспечения национальной безопасности, ведет переговоры и подписывает международные договоры в области обеспечения суверенитета России.

Президент санкционирует действия по обеспечению национальной безопасности. Он формирует, реорганизует и упраздняет подчиненные ему органы и силы обеспечения национальной безопасности. В случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против России Президент объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит военное положение, вводит в действие нормативные правовые акты военного времени, формирует органы исполнительной власти на период военного положения, отдает в качестве Верховного Главнокомандующего приказы на ведение военных действий.

Являясь гарантом государственной целостности, Президент обязан добиваться того, чтобы конституции, уставы и нормативные акты субъектов Федерации полностью соответствовали Конституции страны, федеральному законодательству. Он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если эти акты противоречат Конституции страны, федеральным законам, международным обязательствам России.

Конституционно-правовой статус главы государства предопределяет объем его полномочий по обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, ее эффективного функционирования в условиях разделения на три организационно и функционально самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Президент должен обеспечить положение, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции. Активная координирующая роль Президента находит воплощение в системе сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс полномочий органов власти федерального уровня, а также федерального и регионального уровней.

В порядке, предусмотренном Конституцией, Президент реализует свое право законодательной инициативы, а также право на подписание либо отклонение федеральных законов, т. е. осуществляет функцию теперь уже не политического, а правового резерва. Этим обеспечивается эффективность участия Президента в законотворческом процессе. Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории страны. Президент обеспечивает единство системы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Если Правительство принимает постановления и распоряжения, противоречащие Конституции, то Президент вправе отменять эти решения Правительства.

Конституционные полномочия Президента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти связаны с выдвижением кандидатур на замещение государственных должностей, назначение на которые производится парламентом. Президент представляет Совету Федерации кандидатуры на должности судей Конституционного и Верховного судов, а также кандидатуру Генерального прокурора. Он также вносит в Совет Федерации предложение об освобождении Генерального прокурора от должности. Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка, а также ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от должности.

Являясь гарантом Конституции, всей системы конституционной законности, Президент обязан добиваться того, чтобы нормативные акты субъектов Федерации полностью соответствовали Конституции страны, федеральному законодательству.

Для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации, а также между органами власти субъектов Федерации Президент вправе использовать согласительные процедуры. Если согласованное решение не найдено, Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (Конституционного либо Верховного Суда России).

Выделяя основные аспекты деятельности Президента и характерные для этого института полномочия, следует подчеркнуть, что как активный участник законодательного процесса, Президент выполняет не только государственно-нотариальную функцию, т. е. подписывает и обнародует федеральные и федеральные конституционные законы, но и посредством своего участия в этом процессе обеспечивает и гарантирует единое правовое и политическое пространство на всей территории Федерации. Он вправе наложить вето на принятый федеральный закон.

Согласно ч. 3 ст. 80 Конституции Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации. Речь идет об определении главой государства приоритетов экономической, социальной и других сфер развития страны, а также ее внешнеполитической ориентации. При этом согласно данному положению Президент: 1) определяет именно основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации; 2) делает это не произвольно, а в соответствии с Конституцией и федеральными законами.

Конституция предусматривает и форму, в которой осуществляется такое определение, — ежегодные послания о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики, обращенные к Федеральному Собранию. В них обычно содержатся главные ориентиры и определяются задачи, стоящие перед государством. Конституция предусматривает и такую форму фиксации основных направлений внутренней и внешней политики государства, как доктрина, в частности военная доктрина, утверждаемая указом Президента. В практику вошли также такие формы определения внутренней и внешней политики, как концепции, например концепция национальной безопасности. Существенное значение приобрели бюджетные послания Президента.

Часть 4 ст. 80 Конституции закрепляет представительскую функцию Президента. Словосочетание «представляет Российскую Федерацию внутри страны» означает, что представительская функция главы государства проявляется в отношениях со всеми органами публичной власти и их должностными лицами, гражданами и их объединениями, населением отдельных субъектов Федерации и многонациональным народом России в целом. Причем Президент во взаимоотношениях с тем или иным субъектом Федерации представляет не федеральные власти, а государство в целом. Президент России не гость в том либо ином субъекте Федерации — в любой точке России он пребывает и действует «в своем праве».

Представительство Президента в международных отношениях означает, что он выступает в отношениях с иными государствами и иными субъектами международного права в качестве суверена, действующего от имени Российской Федерации и обладающего соответствующими прерогативами.

Представительская функция Президента в международных отношениях может выражаться также в ведении без каких-либо дополнительных полномочий переговоров, подписании международных договоров, предоставлении признания другим государствам или правительствам, аккредитации послов иностранных государств и т. д. При этом Конституция закрепляет монопольное право Президента на представительство Российской Федерации как особой международно-правовой личности во всей системе международно-правовых отношений.

Президент представляет Российскую Федерацию и в отношениях с иностранными физическими и юридическими лицами, средствами массовой информации и т. д., что следует из словосочетания «представляет Российскую Федерацию в международных отношениях» — как международно-правовых (ведение переговоров, подписание международных договоров и т. д.), так и не имеющих правового характера.

Несомненно, что энергия и талант главы Российского государства способны обеспечить более последовательное проведение социальных, экономических и политических преобразований во имя общего блага. При этом существенное значение имеет осознание, что демократия не растет на почве, заросшей сорняками самовластия и произвола. Но для нее в равной мере смертельно опасны и слепые домогательства уличной стихии с ее безрассудной верой в творческую силу погрома. Разрушение ведет к хаосу, путь к прогрессу лежит через созидание и конституционный правопорядок.

Статус главы государства подчеркивается особыми символами президентской власти, в частности штандартом (Флагом) и Знаком Президента Российской Федерации.

Штандарт (Флаг) главы Российского государства установлен Указом Президента России от 15 февраля 1994 г. Местонахождением оригинала штандарта (Флага) является служебный кабинет в резиденции Президента в столице нашей Родины — Москве. Дубликат штандарта поднимается над резиденцией Президента в Москве, над другими резиденциями во время пребывания в них Президента, устанавливается на транспортных средствах Президента. Знак Президента Российской Федерации состоит из Знака и цепи Знака. Использование Знака определяется правилами государственного протокола.

Как штандарт (Флаг), так и Знак Президента Российской Федерации передаются каждому вновь избранному Президенту.

Вопросы для самоконтроля

1. Президент России в демократии с разделением властей.

2. Раскройте функции Президента Российской Федерации.

3. Охарактеризуйте полномочия Президента России в отношении высших органов государственной власти.

§ 2. Порядок выборов и вступления в должность Президента России

Порядок избрания Президента России урегулирован Конституцией Российской Федерации и федеральными законами: от 12 июля 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и от 10 января 2003 г. № 319-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». В частности, в соответствии с Конституцией Президент России избирается на 6 лет гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы Президента назначает Совет Федерации не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах Президента является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента и в котором он был избран.

Требования к кандидату в Президенты России определены Конституцией и действующим избирательным законодательством. В частности, Президентом России может быть только дееспособный гражданин России, обладающий активным и пассивным избирательным правом. Минимальный возрастной ценз для кандидата в Президенты — 35 лет. Предельный возраст для кандидата не установлен. Кандидат в Президенты должен постоянно проживать в России не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность главы государства более двух сроков подряд.

В соответствии с Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» не имеет права быть избранным Президентом лицо: а) признанное судом недееспособным; б) в отношении которого не истек установленный судом срок приговора о лишении его права занимать государственные должности; в) с двойным гражданством, имеющее вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на проживание в иностранном государстве; г) содержащееся в местах лишения свободы по приговору суда, а также при наличии иных оснований, установленных законом (ст. 3).

Право выдвижения кандидата в Президенты принадлежит: непосредственно избирателям (в форме самовыдвижения), а также политическим партиям, официально зарегистрированным не менее чем за год до начала президентской избирательной кампании. Не может быть выдвинут кандидатом в Президенты бывший глава государства, досрочно ушедший в отставку.

Для регистрации гражданина в качестве кандидата в Президенты России до 2012 г. его должны были поддержать не менее 2 млн избирателей. 2 мая 2012 г. был принят Федеральный закон о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей избирателей. В соответствии с ним на выборах Президента России сбор подписей избирателей в поддержку кандидата сохранен за кандидатом, выдвинутым в порядке самовыдвижения (он обязан собрать не менее 300 тыс. подписей избирателей), и политическими партиями (за исключением тех, которые освобождены от сбора подписей), которые обязаны собрать не менее 100 тыс. подписей избирателей. Если кандидат в Президенты выдвинут политической партией, которая представлена в действующем парламенте, допущенной к распределению депутатских мандатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти не менее чем в 1/3 субъектов Федерации, то она освобождается от сбора подписей.

В Конституции заложена система гарантий, препятствующих превращению Президента в авторитарного правителя. Они заключаются в:

1) ограничении периода полномочий Президента сроком;

2) порядке всенародных прямых выборов, их альтернативным характером;

3) недопустимости занятия поста Президента более двух сроков подряд;

4) возможности признания нормативных актов Президента не соответствующими Конституции на основе постановления Конституционного Суда России;

5) возможности отрешения его от должности и др.

Вопросы для самоконтроля

1. По какой избирательной системе проводятся выборы Президента России?

2. Покажите отличительные особенности выборов главы Российского государства.

3. Каков порядок вступления в должность Президента Российской Федерации?

§ 3. Полномочия Президента России

Место, занимаемое Президентом России в системе государственной власти, и возложенные на него Конституцией функции обусловливают широкий круг полномочий главы Российского государства. В частности, Президент принимает активное участие в формировании федеральных органов государственной власти. В соответствии со ст. 83 Конституции Российской Федерации глава государства:

1) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;

2) принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;

3) по предложению Председателя Правительства назначает на должности и освобождает от должностей заместителей Председателя Правительства, федеральных министров;

4) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;

5) формирует Администрацию Президента России;

6) назначает и освобождает своих полномочных представителей в субъектах Российской Федерации.

Президент России обладает весьма значительными полномочиями и в отношении персонального состава других государственных органов:

1) представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации;

2) ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

3) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного и Верховного судов, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации;

4) вносит в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора;

5) назначает судей других федеральных судов, в том числе и судей военных судов военных округов, групп войск, армий, флотилий, гарнизонов и им равных военно-судебных органов;

6) назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях.

Президент России осуществляет ряд функций, связанных с обеспечением деятельности парламента России и принятием федеральных законов. Так, в соответствии с положениями ст. 84 Конституции Президент России:

1) назначает выборы Государственной Думы; распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации;

2) вносит законопроекты в Государственную Думу;

3) подписывает и обнародует федеральные законы;

4) назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Президент России также обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Конституцией (ст. 85) Президент России наделен правом использования согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации.

Кроме того, как говорилось выше, Президент России вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам страны. Обращаться в судебные инстанции Президент России может также и в случае, если не достигнуто согласованное решение по спорам между органами власти Федерации и ее субъектов или между органами власти субъектов Федерации.

Весьма значительными полномочиями обладает Президент в сфере реализации внешнеполитических функций государства. В соответствии с Конституцией (ст. 86) Президент России осуществляет руководство внешней политикой России; ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации; подписывает ратификационные грамоты (после ратификации международных договоров парламентом России); принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей иностранных государств и международных организаций.

Содержание полномочий Президента России в области организации обороны страны определяется тем, что он по Конституции обязан принимать меры по охране суверенитета России, ее независимости, безопасности и территориальной целостности. В связи с этим Президент России наделяется Конституцией и законодательством весьма обширными полномочиями, в том числе по предложению Председателя Правительства назначает на должности федеральных министров и руководителей оборонного комплекса России, в том числе министра обороны. Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации. В этот орган, основными функциями которого являются разработка предложений по обеспечению защиты конституционного строя, государственного суверенитета, территориальной целостности страны, участие совместно с другими органами в выработке военной политики Российской Федерации, кроме Президента, входят руководители палат парламента и Председатель Правительства, ряд федеральных министров (обороны, иностранных дел, внутренних дел и др.), руководители других государственных органов (ФСБ, Службы внешней разведки и др.).

Президент России:

1) утверждает военную доктрину Российской Федерации;

2) назначает и освобождает от должности высшее командование Вооруженных Сил;

3) присваивает высшие воинские звания;

4) издает указы о призыве граждан на военную службу.

В соответствии с Конституцией Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами. Именно в этом качестве Президент утверждает концепцию и планы военного строительства, применения Вооруженных Сил, утверждает Положение о Министерстве обороны и Генеральном штабе Вооруженных Сил, утверждает по представлению министра обороны планы дислокации войск и размещения военных объектов.

Кроме того, Конституция наделяет Президента правом оперативно принимать важнейшие решения, связанные с обеспечением обороны страны и безопасности граждан. В случае агрессии против нашей страны или непосредственной угрозы агрессии Президент вводит на всей территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. В случае внезапного вооруженного нападения на нашу Родину глава государства объявляет состояние войны, общую или частичную мобилизацию с незамедлительным сообщением об этом парламенту России. Президент вводит в действие нормативные акты военного времени и прекращает их действие, формирует и упраздняет органы государственного управления военного времени. Он наделен правом на введение на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения.

Президенту принадлежит и ряд традиционных для главы любого государства полномочий:

1) решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища;

2) награждение государственными наградами;

3) присвоение почетных званий;

4) осуществление помилования (в виде указа Президента России о полном или частичном освобождении конкретного осужденного от наказания либо замене назначенного ему судом наказания более мягким; этим актом может предусматриваться также снятие судимости с лиц, ранее отбывших наказание).

С целью успешного осуществления своих многообразных полномочий Президент формирует Администрацию Президента. Возглавляет ее назначенный главой государства Руководитель Администрации.

Вопросы для самоконтроля

1. Каковы полномочия Президента России и как они соотносятся с конституционными функциями главы государства?

2. Как Вы понимаете «монополию» Президента России в области внешней политики?

§ 4. Правовые акты Президента России

В соответствии со ст. 90 Конституции Президент издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории страны. Указы, как правило, являются нормативными правовыми актами, рассчитанными на неоднократное применение и обязательными для неопределенного круга субъектов. Однако указы могут быть и актами индивидуального характера. К последним относятся указы о назначении Председателя Правительства, присвоении почетных званий, приеме в гражданство и пр.

Распоряжения Президента, как правило, являются актами индивидуального характера. Правовые акты Президента могут издаваться в пределах его конституционных полномочий. Круг вопросов, который может в них затрагиваться, конкретно в законодательном порядке не устанавливается.

Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Это означает, что правовые акты Президента по своей юридической силе носят подзаконный характер.

Акты Президента подлежат обязательному опубликованию (кроме актов или отдельных положений, составляющих государственную тайну или сведения конфиденциального характера). Официальным является опубликование их текстов в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации. Порядок этого опубликования определяется Указом Президента от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Акты Президента публикуются в течение 10 дней со дня их подписания. Нормативные акты вступают в силу одновременно на всей территории страны в течение семи дней после первого их официального опубликования. Иные акты, в том числе те, которые содержат государственную тайну или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Однако в самих актах может устанавливаться другой срок их вступления в силу. Как правило, в указах Президента предусматривается их вступление в силу со дня опубликования, а в необходимых случаях — с момента подписания.

Вопросы для самоконтроля

1. Назовите виды правовых актов Президента.

2. К какому виду источников права относятся правовые акты Президента России?

3. Какое место занимают правовые акты Президента среди источников права России?

§ 5. Основания и порядок прекращения полномочий Президента России

Президент России, избираемый народом на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, обладает высшей степенью легитимности. В связи с этим Конституция устанавливает, что личность главы Российского государства, его достоинство и правовой статус охраняются в особом, установленном законом порядке. Конституцией установлен и особый порядок прекращения полномочий Президента, гарантирующий государство от узурпации власти тем или иным лицом или группой лиц.

Конституция устанавливает следующие основания прекращения полномочий Президента России:

1) истечение срока его пребывания в должности (6 лет). Указанный срок истекает в момент принесения присяги вновь избранным Президентом;

2) досрочно

• в случае его отставки, т. е. добровольного сложения своих полномочий в силу каких-либо политических, личных или иных обстоятельств и причин;

• в случае стойкой неспособности Президента по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. В соответствии с законодательством в этом случае создается независимая медицинская комиссия, заключение которой является основанием для прекращения полномочий главы государства;

• в случае отрешения Президента от должности на основании его обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

В последнем случае особенно важно гарантировать общество от противоправного захвата власти или присвоения полномочий главы государства. Именно поэтому порядок отрешения главы государства детально регулируется ст. 93 Конституции. Правом выдвигать обвинение в совершении указанных преступлений обладает Государственная Дума. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента должно быть принято двумя третями голосов от общего числа депутатов этой палаты по инициативе не менее одной трети от числа депутатов и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой.

Кроме того, при выдвижении обвинения необходимо соблюсти ряд условий: оно должно быть подтверждено заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления, а также заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение об отрешении Президента от должности принимает Совет Федерации большинством не менее двух третей от общего числа членов этой палаты. При этом решение Совета Федерации должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, то обвинение против Президента считается отклоненным.

Конституция гарантирует государство и от временного невыполнения Президентом своих функций и полномочий. Согласно ст. 92 Основного закона во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства. При этом он не обладает правом распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции. Выборы нового Президента должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий главой государства.

Вопросы для самоконтроля

1. Назовите основания прекращения полномочий Президента России.

2. Как связаны основания и способы прекращения полномочий Президента России?

3. Раскройте порядок прекращения полномочий Президента России.

Глава 21.
Федеральное Собрание Российской Федерации

§ 1. Федеральное Собрание — Парламент Российской Федерации

Парламент — высший представительный и законодательный орган в государствах, где установлено разделение властей, как конституционно-правовой институт имеет долгую историю. Народное представительство в России в форме двухпалатного парламента появилось в начале ХХ в. Действующий Основной закон учредил парламент, отвечающий стандартам современной демократии.

Согласно ст. 94 Конституции Федеральное Собрание — представительный и законодательный орган. Представительным органом Федеральное Собрание является потому, что оно представляет интересы всего многонационального народа России. Порядок формирования и полномочия обеих палат Федерального Собрания закреплены таким образом, что они достаточно полно учитывают и отражают в своей деятельности не только общие интересы всего нашего народа в целом, но и специфические интересы населения всех субъектов Российской Федерации, а также социальных слоев российского общества.

Власть Федерального Собрания базируется на прямом волеизъявлении народа путем всеобщих свободных прямых равных выборов при тайном голосовании. Оно не обладает никакими юридическими полномочиями для вмешательства в компетенцию и деятельность других федеральных органов государственной власти. Принцип сдержек и противовесов в организации системы высших федеральных органов проведен достаточно последовательно.

Парламент России закреплен как законодательный орган. Это означает, что он является федеральным органом государственной власти, который имеет право издавать федеральные нормативные акты, обладающие высшей юридической силой по сравнению с иными нормативными актами, кроме Конституции России. Федеральное Собрание принимает все виды федеральных законов, которые не могут противоречить федеральной Конституции и отдельным ее нормам.

Будучи законодательным органом, Федеральное Собрание исполняет и некоторые контрольные полномочия в отношении исполнительной власти. Контроль осуществляется посредством федерального бюджета, принимаемого Государственной Думой, использования права отказывать в доверии Правительству, которое в этом случае может быть отправлено Президентом Российской Федерации в отставку, заслушивания ежегодных отчетов Правительства. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом.

Таким образом, особое место парламента России в системе государственных органов состоит в том, что ему принадлежит ведущая роль в представительстве интересов и воли всего многонационального народа, и только ему предоставлено право принимать федеральные законы как правовые акты, имеющие на всей территории страны высшую юридическую силу.

Вопросы для самоконтроля

1. Дайте определение понятия «парламент».

2. Охарактеризуйте парламент как законодательный орган государственной власти.

3. Охарактеризуйте парламент как представительный орган государственной власти.

§ 2. Конституционный статус и структура Федерального Собрания

Статус Федерального Собрания определен в гл. 5 Конституции России. Конституционно-правовой статус парламента непосредственно обусловлен формой правления. В президентских республиках, в том числе и в России, парламент, возглавляя законодательную власть, не имеет верховенства над властью исполнительной, так как формирование правительства и контроль за его деятельностью осуществляются в основном главой государства.

Парламент в России рассматривается как выразитель интересов народа. В качестве органа народного представительства деятельность Федерального Собрания основана на следующих принципах:

1) конституционные положения закрепляют, что порядок избрания депутатов Государственной Думы и порядок формирования Совета Федерации устанавливаются федеральными законами. В основных нормах выражена компетенция парламента и его палат, конкретизированная в регламентах палат;

2) члены парламента уполномочены народом осуществлять государственную власть;

3) только этому органу принадлежит право принятия федерального бюджета и контроля за его исполнением;

4) Федеральное Собрание назначает выборы Президента России и может отрешить его от должности;

5) парламент может сдерживать деятельность Правительства Российской Федерации путем выражения недоверия ему и судебной власти путем дачи согласия на назначение судей высших федеральных судебных органов.

По своей структуре Федеральное Собрание состоит из двух равноправных палат: Государственной Думы и Совета Федерации. В соответствии с российской Конституцией каждая из палат принимает свой регламент, т. е. свод процедурных правил, устанавливающих порядок ведения заседания сессий, — это своего рода внутренний закон парламента. В Федеральном Собрании действуют два регламента: Регламент Совета Федерации и Регламент Государственной Думы. Официально, в том числе и в Конституции, деления этих палат на «нижнюю» и «верхнюю» не проводится, тем не менее, учитывая порядок прохождения законов (сперва в Государственной Думе, а затем — в Совете Федерации), ряд других обстоятельств и сложившуюся мировую конституционную практику, очень часто Государственная Дума именуется «нижней палатой», а Совет Федерации — «верхней палатой». В России двухпалатная структура парламента была введена лишь в 1990 г., когда впервые в составе Верховного Совета РСФСР были образованы Совет Республики и Совет Национальностей (до этого РСФСР имела однопалатный парламент, СССР — двухпалатный). В настоящее время палаты относительно самостоятельны и независимы друг от друга, не имеют общего руководящего органа (президиума), имеют существенно разные компетенции, порядки формирования, статусы парламентариев, очень редко проводят совместные заседания палат, а их взаимодействие воплощает определенное разделение труда внутри единого парламента на основе взаимных уравновешивающих сдержек и противовесов.

Состав палат, как и принципы их комплектования, различен. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, а в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации — по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом России, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации.

При этом одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Государственная Дума избирается на конституционно установленный срок — 5 лет. Но как порядок формирования Совета Федерации, так и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами.

Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе, они не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Организационная структура Государственной Думы включает руководство Думы (Председатель Государственной Думы и его заместители), депутатские объединения (фракции и депутатские группы), также комитеты и комиссии, действующие на постоянной основе в течение всего срока созыва Государственной Думы.

Председатель Государственной Думы избирается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы при тайном голосовании на весь срок полномочий данного созыва. Председатель Государственной Думы ведет заседания палаты, ведает вопросами внут­реннего распорядка палаты в соответствии с Конституцией России и Регламентом, организует работу Совета Государственной Думы, осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы, назначает на должность и освобождает от должности руководителей Аппарата Государственной Думы, представляет палату во взаимоотношениях с Президентом, Правительством, Советом Федерации и иными организациями и должностными лицами, подписывает постановления Государственной Думы и т. д. Число заместителей Председателя Государственной Думы определяется решением Государственной Думы. Заместители Председателя Государственной Думы, как и председатель Государственной Думы, избираются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Они замещают Председателя Государственной Думы во время его отсутствия, по поручению Председателя Государственной Думы ведут заседания палаты, координируют деятельность комитетов и комиссий Государственной Думы, решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с Регламентом и распределением обязанностей между заместителями Председателя Государственной Думы. Распоряжение о распределении обязанностей между заместителями Председателя Государственной Думы издается Председателем Государственной Думы по согласованию с Советом Государственной Думы. В пределах своих должностных обязанностей заместители Председателя Государственной Думы вправе давать поручения структурным подразделениям Аппарата Государственной Думы.

Государственная Дума образует из числа депутатов палаты комитеты и комиссии Государственной Думы. Государственная Дума образует следующие комитеты: а) Комитет Государственной Думы по законодательству; б) Комитет Государственной Думы по государственному строительству; в) Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике; г) Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам; д) Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам; е) Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству; ж) Комитет Государственной Думы по собственности и др.

Комитеты Государственной Думы осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой; осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы; в соответствии с решением палаты подготавливают запросы в Конституционный Суд России; в соответствии с решением Совета Государственной Думы, поручением Председателя Государственной Думы осуществляют подготовку проектов постановлений Государственной Думы о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации; организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания; дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета; решают вопросы организации своей деятельности. В комитетах обязаны состоять все депутаты, кроме Председателя Думы, его заместителей и руководителей депутатских групп. Государственная Дума может создавать комиссии, деятельность которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей. Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется Государственной Думой.

Для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности Государственный Думы создан Совет Государственной Думы. Совет Государственной Думы формирует проект примерной программы законопроектной работы Думы на текущую сессию, принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы на текущую сессию; формирует проект календаря рассмотрения Государственной Думой вопросов на очередной месяц с указанием тематических блоков; готовит проект порядка работы Государственной Думы на очередное заседание; созывает в соответствии с законом внеочередные заседания палаты и определяет даты их проведения; назначает соответствующий комитет Государственной Думы ответственным за подготовку законопроекта, внесенного в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы, определяет срок подготовки отзывов, предложений и замечаний (поправок) к законопроекту; принимает решение о проведении парламентских слушаний; о награждении Почетной грамотой Государственной Думы и т. д.

Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, депутаты Государственной Думы образуют фракции и депутатские группы в Государственной Думе. Именно по предложению фракций и депутатских групп избираются председатели и заместители председателей комитетов Государственной Думы. Таким образом, независимый депутат может получить тот или иной пост, только если его выдвинет фракция или группа. Представители фракций и групп имеют преимущественное право на получении слова для выступлений, а также право на собственный, оплачиваемый из государственного бюджета, аппарат, численность работников которого связана с численностью депутатов во фракции или группе.

Председатель Совета Федерации, его заместители избираются из числа членов Совета тайным голосованием с использованием бюллетеней. Председатель Совета Федерации и его заместители выполняют функции, аналогичные функциям Председателя и заместителей Государственной Думы. Совет Федерации из числа своих депутатов образует постоянно действующие комитеты и комиссии, которые являются вспомогательными органами данной палаты Федерального Собрания. Совет Федерации образует: а) Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; б) Комитет Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны; в) Комитет Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности; г) Комитет Совета Федерации по вопросам социальной политики; д) Комитет Совета Федерации по вопросам экономической политики; е) Комитет Совета Федерации по международным делам; ж) Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств; з) Комитет Совета Федерации по аграрной политике; и) Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; к) Комитет Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; л) Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов.

Совет Федерации может принимать решение о ликвидации отдельных комитетов либо об образовании новых комитетов Совета Федерации. Таким образом, правовой статус Федерального Собрания характеризуется независимостью в системе органов государственной власти. Его законодательная деятельность ограничивается только Конституцией. Он сам устанавливает порядок своей работы, структуру Аппарата, число и наименование комитетов и комиссий и т. д. Вместе с тем единство государственной власти, необходимость сдержек и противовесов во взаимоотношениях органов различных ветвей власти обусловливает существование института роспуска парламента, контроля за конституционностью принимаемых законов со стороны судебной власти и т. д.

Вопросы для самоконтроля

1. Охарактеризуйте конституционный статус Федерального Собрания Российской Федерации.

2. Назовите структурные элементы, входящие в состав Совета Федерации.

3. Назовите структурные элементы, входящие в состав Государственной Думы.

§ 3. Вопросы ведения и порядок работы палат Федерального Собрания

Федеральное Собрание является единым парламентским организмом, но это не означает, что его палаты действуют во всех случаях совместно. Напротив, Конституция Российской Федерации устанавливает, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Палаты могут собираться совместно только в трех установленных Конституцией Российской Федерации случаях: для заслушивания посланий Президента России; для заслушивания посланий Конституционного суда Российской Федерации; для заслушивания выступлений руководителей иностранных государств.

Полномочия палат Федерального Собрания определены Конституцией России. К ведению Совета Федерации относятся:

• утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

• утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

• утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

• решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории России;

• назначение выборов Президента Российской Федерации;

• отрешение Президента Российской Федерации от должности;

• назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации;

• назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора;

• назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

К ведению Государственной Думы относятся:

• дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства России;

• решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

• заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

• назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

• объявление амнистии;

• выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания.

Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент России может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.

Деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Основной формой работы Совета Федерации являются его заседания (открытые или закрытые). Решением палаты на ее заседания приглашаются представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Советом Федерации вопросам.

На открытых заседаниях Совета Федерации вправе присутствовать депутаты Государственной Думы. Президент Российской Федерации, полномочный представитель Президента в Совете Федерации, Председатель Правительства России и члены Правительства, Председатель Конституционного Суда России и члены Конституционного Суда, Председатель Верховного Суда России и члены Верховного Суда, Председатель Счетной палаты России, его заместитель, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор, Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты. Другие лица могут присутствовать на закрытых заседаниях палаты только по специальному приглашению, выдаваемому за подписью Председателя Совета Федерации или Руководителя Аппарата Совета Федерации.

Общим ходом заседания палаты руководит председательствующий. Работа в Совете Федерации ведется на русском языке. Член Совета Федерации, желающий выступить на ином языке народов России, не менее чем за сутки уведомляет об этом председательствующего. Такое выступление обеспечивается переводом на русский язык.

Заседания Совета Федерации предусматривают следующие основные виды выступлений: доклад, содоклад, заключительное слово по обсуждаемому вопросу, выступление кандидата на выборную должность, выступления в прениях по содержанию обсуждаемого вопроса, по обсуждаемым кандидатурам, при внесении предложений по мотивам голосования, по порядку ведения заседания, а также предложение, справка, информация, заявление, обращение. Решения Совета Федерации принимаются на его заседаниях открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов, без использования электронной системы, бюллетенями и путем опроса. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации, если иное не предусмотрено Конституцией и Регламентом Совета Федерации. По процедурным вопросам решение принимается большинством голосов членов, присутствующих на заседании.

Деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов. Заседания Государственной Думы проводятся открыто, хотя палата вправе проводить и закрытые заседания. Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, ее депутаты образуют депутатские объединения — фракции и депутатские группы.

Под ред. Эбзеева Б.С. Конституционное право Российской Федерации. Учебник

Под ред. Эбзеева Б.С. Конституционное право Российской Федерации. Учебник

Учебник подготовлен по нетипичной для учебной литературы методике, которая позволяет одновременно осваивать основы теории государства и права и важнейшие конституционно-правовые институты России. Помимо традиционной для подобной литературы проблематики, авторы уделили внимание ряду новых вопросов, поставленных современным этапом развития отечественного конституционализма.<br /> Законодательство приведено по состоянию на декабрь 2016 г.<br /> Для студентов, аспирантов и преподавателей неюридических вузов.

Внимание! Авторские права на книгу "Конституционное право Российской Федерации. Учебник" (Под ред. Эбзеева Б.С.) охраняются законодательством!