Конституционное право Российской Федерации. Учебник

Под ред. Эбзеева Б.С.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 11.07.2017 ISBN: 9785392261352 Язык: Объем текста: 430 стр. Формат: epub

Оглавление

Раздел I

Раздел II

Раздел III

Раздел IV

Раздел V

Раздел VI

Раздел VII

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Раздел VI

Глава 18.
Конституционные основы федеративного устройства России

§ 1. Понятие и формы государственно-территориального устройства. Виды федерации

Территория государства представляет собой пространственный предел его власти. Любое государство имеет внутренние территориальные единицы, чтобы власть осуществлялась более эффективно и могла бы учитывать особенности даже самого отдаленного уголка страны. Для характеристики организации государственной власти на определенной территории в науке используются различные термины: государственное устройство, политико-территориальное устройство, государственно-территориальное устройство и др. Государственно-территориальное устройство является одним из внешних признаков государства наряду с формой правления и политическим режимом.

Чтобы понять, каким образом государство организовано на конкретной территории, необходимо выяснить, на какие части делится его территория, и понять, в каких отношениях центр состоит с этими составными частями. Важно подчеркнуть, что при характеристике государственно-территориального устройства речь идет не просто о том, какие территориальные единицы существуют внутри государства (губернии, области, районы, республики и пр.). Речь прежде всего должна идти о властеотношениях — взаимоотношениях между разными уровнями публичной власти, между центральной властью и властью на местах. Необходимость в разграничении власти между центром и частями обусловлена объективными причинами. Из центра бывает очень сложно «увидеть» и разрешить все проблемы, возникаю­щие на местах.

Государственно-территориальное устройство, таким образом, представляет собой систему взаимоотношений между различными уровнями государственной власти — государства в целом и его отдельными составными частями.

Существуют две формы такого разграничения власти или две формы государственно-территориального устройства — унитарная и федеративная.

Унитарное (простое) государство состоит из административно-территориальных единиц (районов, городов, поселений и др.), управление которыми осуществляется из центра, центральной властью. Характерными признаками унитарных государств являются: наличие единой конституции, одноуровневая система законодательства, единое гражданство, наличие одного парламента, одного правительства; все налоги уплачиваются гражданами в единый государственный бюджет, то есть существует одноканальная система налогов. Унитарными государствами в настоящее время являются Франция, Япония, Италия, Испания, Болгария, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Таджикистан и др.

Как правило, административно-территориальные единицы унитарных государств не обладают политической самостоятельностью. Однако из данного правила есть исключения. В унитарных государствах могут существовать автономные образования, обладающие в отличие от иных административно-территориальных единиц рядом политических прав. Так, дореволюционная Россия XIX — начала XX в. была унитарным государством с автономными образованиями. Автономными частями в составе России были Финляндия (до начала ХХ в.), Польша (до 60-х гг. XIX в.), что выражалось в наличии у них собственных национальных органов власти, в том числе судебных, и своего законодательства.

Унитаризм в нашем государстве пришел на смену этапу феодальной раздробленности, когда на территории Руси существовали самостоятельные удельные княжества, каждое из которых вело самостоятельную внутреннюю и внешнюю политику. Этот период сопровождался политическими интригами, междоусобицами. В такой ситуации объединение русских земель Иваном III и создание на рубеже XV–XVI вв. единого унитарного Московского государства, безусловно, можно охарактеризовать как стержневое и прогрессивное событие в судьбе нашего народа.

Впоследствии монархическая Россия всегда была унитарным государством, «единым и неделимым», как говорилось в Основных законах Российской империи 1906 г.

Федеративные государства отечественные ученые обычно относят к сложным государствам, так как такие государства состоят из политически самостоятельных государствоподобных образований — субъектов федерации. Сущность федерации заключается в том, что в ней распределена власть между центром и составляющими территориальными частями государства. При этом разграничение компетенции между центральной властью и субъектами федерации осуществляется на уровне конституции либо путем заключения федеративных договоров. Для федеративных государств характерны следующие признаки:

• федерация состоит из относительно самостоятельных образований — субъектов федерации. При этом субъекты федерации не обладают суверенитетом, не имеют права одностороннего выхода из состава федерации;

• федерация обладает территориальной целостностью, территориальным единством. Несмотря на то что федеративное государство состоит из территорий субъектов федерации, тем не менее оно обладает единой территорией. Границы между субъектами федерации не являются государственными. При их пересечении не могут взиматься таможенные пошлины и сборы. Территориальное единство — важный признак федерации. Здесь уместно вспомнить слова Н. М. Коркунова, который в одной из своих работ писал: «И в едином государстве могут существовать значительные местные особенности, но по крайней мере подданство и территория должны быть едины. Иначе государство фактически распалось бы на несколько отдельных государств»;

• в федерации существует разграничение власти между федерацией и ее субъектами;

• в федеративных государствах есть федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации. При этом имеется представительство субъектов федерации в федеральных органах государственной власти. Как правило, это выражается в наличии двухпалатного парламента, одна из палат которого состоит из представителей субъектов федерации. Например, в России это Совет Федерации;

• имеется федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации. Субъекты федерации обладают правом на принятие собственных основных законов — уставов, конституций, которые, однако, не могут противоречить федеральной конституции;

• в федеративном государстве действуют как федеральные суды, так и суды субъектов федерации;

• для федераций характерна двуканальная система налогообложения и наличие бюджетов федерального и субъектов федерации.

Из перечисленных признаков видно, что субъекты федерации обладают многими признаками государств — своей территорией, своим законодательством, своими органами государственной власти, своим бюджетом и налоговой системой. Однако у них нет права одностороннего выхода из состава федерации и нет главного признака государства — государственного суверенитета.

В настоящее время в мире насчитывается более двух десятков федераций. Это, например, Австрия, Австралия, Бельгия, Германия, Индия, Пакистан, Нигерия, Судан, Эфиопия, Аргентина, Бразилия, Канада, Венесуэла, Мексика, США и др.

Современная Россия по своему территориальному устройству также является федеративным государством. Согласно ст. 1 Конституции нашей страны Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное государство с республиканской формой правления. Всего в составе нашего государства в настоящее время 85 субъектов Федерации: 22 республики; 9 краев; 46 областей; 3 города федерального значения; 1 автономная область; 4 автономных округа.

Существующие в мире федеративные государства, несмотря на общие для них признаки, отличаются большим разнообразием, позволяющим выделить разные виды федераций. Так, по порядку образования и в зависимости от юридического закрепления предметов ведения различают два основных вида федеративных государств — договорные и конституционные. Договорные федерации образованы в результате заключения договора между независимыми государствами (например, США). В данном договоре проводится и разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Можно сказать, что возникновение договорных федераций является следствием интеграции государств, возникновением между ними тесных экономических, политических либо социокультурных связей.

Конституционные федерации возникают «сверху» путем преобразования из унитарного государства либо путем присоединения какой-либо территории к унитарному государству. Примером конституционной федерации является Бельгия. В конституционных федерациях вопросы, которые находятся в ведении центра, и предметы ведения субъектов Федерации разграничиваются в основных законах государств.

Федеративное устроение нашей страны юридически было оформлено в Конституции РСФСР 1918 г. Таким образом, наше государство может быть отнесено к конституционным федерациям.

По способу разграничения предметов ведения существуют дуалистические и кооперативные федерации. В дуалистических федерациях на конституционном уровне строго зафиксировано разграничение предметов ведения между федерацией и субъектами. Здесь есть сферы, в которых полномочиями обладает только федерация (предметы ведения федерации) и сферы, в которых полномочиями обладают субъекты Федерации (предметы ведения субъектов Федерации). Примером такой федерации являются США. Для кооперативных федераций характерно наличие еще одной сферы — совместного ведения, где вопросы могут решать как федерация, так и субъекты (например, ФРГ, Австрия). Россия пошла по пути закрепления в Конституции сферы совместного ведения (ст. 72 Конституции России) и тем самым может быть отнесена к кооперативным федерациям. Например, к сфере совместной компетенции, по Российской Конституции, относятся природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.

В зависимости от статуса субъектов Федерации могут быть симметричными и асимметричными. В симметричных федеративных государствах субъекты имеют равный правовой статус, то есть одинаковый объем прав и обязанностей как между собой, так и в отношениях с федеральной властью. Примерами таких федераций являются Германия, Австрия. В асимметричных федерациях у субъектов разный набор прав и обязанностей.

В свою очередь, и асимметричные федерации отличаются большим разнообразием. В одних наряду с равноправными субъектами могут существовать и другие территориальные образования — федеральные округа, ассоциированные государства (например, США, Мексика). В других это могут быть только субъекты, но они различаются по своему статусу.

Есть еще и так называемая скрытая асимметрия, когда федерация состоит из однопорядковых субъектов, имеющих одинаковые названия, но они не являются полностью равноправными. Например, в ФРГ субъектами Федерации являются земли, которые имеют одинаковый статус, но тем не менее у них разное представительство в Бундесрате — верхней палате парламента Германии.

Существенные различия между субъектами Федерации по географическим, национальным, экономическим, культурным признакам можно охарактеризовать как естественную асимметрию, которая в той или иной степени есть в любом федеративном государстве и обусловлена историческими условиями возникновения и развития федерации.

В России права республик несколько отличаются от прав других субъектов Федерации, что позволяет отнести наше государство к асимметричным федерациям. При этом асимметричность у нас не является чем-то искусственно созданным сверху центральной властью. Она абсолютно оправданна и объективно обусловлена историческим развитием нашего государства. Изначально и на протяжении всей истории федерализма республики в составе России отличались от других субъектов Федерации объемом своих полномочий. Вместе с тем сегодня в России четко прослеживается тенденция унификации статуса субъектов федерации. Кроме того, все субъекты Федерации в нашем государстве на равных основаниях включены в систему общефедеральных отношений. Согласно ч. 4 ст. 5 Конституции РФ «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».

Субъекты федеративных государств могут быть построены по национальному признаку (например, республики), по территориальному признаку или географическому (например, штаты, земли, области) либо в основе образования субъектов Федерации может быть применен комплексный подход — национально-территориальный. Использование при образовании федеративного государства того или иного подхода позволяет выделять соответствующие виды федераций — национальные (например, Индия), территориальные (например, Мексика) или смешанные (национально-территориальные). Россия по своему составу является национально-территориальной федерацией. В нее входят два вида субъектов: 1) субъекты, основанные по национальному признаку, — это республики, автономная область и автономные округа; 2) субъекты, основанные по территориальному признаку, — это края, области, города федерального значения Москва, Санкт-Петербург, Севастополь. Такой подход к построению федерации позволяет, с одной стороны, учитывать национальный фактор, национальные особенности регионов, а с другой –признает самостоятельность за территориями, на которых не проживает компактно какая-либо народность. Учет национальных и территориальных факторов обеспечивает сохранение многообразия и самобытности субъектов в составе России, способствует государственному единству.

По степени самостоятельности субъектов федеративные государства могут быть централизованные и децентрализованные. Степень самостоятельности субъектов Федерации проявляется в том, каким объемом властных полномочий они обладают, а также в том, насколько федеральная власть контролирует осуществление власти в субъектах федерации, каковы механизмы федерального вмешательства. Децентрализованные федерации основаны на четком разделении компетенции между центром и субъектами, каждый из которых действует в пределах своей компетенции. В централизованных федерациях преобладает общенациональный интерес по отношению к интересам региональным. Поэтому здесь высока степень контроля федерации над субъектами, допускается широкое вмешательство федерации в дела субъектов. В Российском государстве достаточно сильны тенденции такой централизации, происходит выстраивание «вертикали власти» со стороны федерального центра. На федеральном уровне устанавливаются обязательные требования к системе и структуре органов власти субъектов Федерации, к их законодательству, существует ответственность органов субъектов перед федеральными. Например, Президент Российской Федерации может распускать законодательный орган субъекта Федерации, отрешать от должности глав субъектов Федерации. Централизация позволяет сохранять единство и целостность государства на такой огромной территории, которую занимает Россия.

В целом федеративная форма государственного устройства как более демократичная по сравнению с унитарной становится на современном этапе доминирующей в мировой практике государственного строительства. Федерализм имеет существенные преимущества перед унитаризмом, так как, во-первых, способствует демократизации государственного управления через децентрализацию государственной власти и ее распределение между центром и регионами. Во-вторых, разграничение компетенции, составляющее сущность федерализма, позволяет государствам более эффективно выполнять свои функции и, в-третьих, обеспечивает учет региональных интересов и особенностей, в первую очередь речь идет об учете интересов граждан. Вместе с тем федерация представляет собой единое государство, поскольку имеет единую федеральную конституцию, высшие органы государственной власти, единую территорию и единое экономическое пространство. Ученые отмечают, что даже те страны, которые формально сегодня остаются унитарными государствами, начинают предоставлять широкую автономию своим территориальным единицам вплоть до признания за ними права на принятие собственных законов. Этот процесс в науке получил название регионализации или «квазифедерализма».

Вопрос о территориальном устройстве государства является достаточно сложным в силу того, что отдельные самостоятельные государства могут вступать между собой в различные союзы. Это обычно происходит путем заключения договора между ними. В некоторых случаях заключение таких соглашений может привести к созданию конфедераций. Конфедерации необходимо отличать от федеративных государств, о которых мы говорили выше. Прежде всего конфедерации не могут быть отнесены к формам государственно-территориального устройства. Если федерацию можно определить как союзное государство, то конфедерация — это государственный союз. В таких союзах объединившиеся государства выступают как равные и независимые субъекты, каждое сохраняет свою самостоятельность. Иными словами, конфедерация в отличие от федерации представляет собой союз, который основан на полной самостоятельности государств, его образовавших. Если в федеративном государстве имеется единая государственная власть, то во главе союза государств, которым является конфедерация, стоит собрание представителей от разных государств. Конфедерация, как правило, создается для достижения одной конкретной цели, например обороны. В конфедерациях нет собственных войск, имеются только контингенты отдельных государств-членов, которые ставятся под союзное руководство. Финансы конфедераций состоят из взносов отдельных государств. Если в федерациях государство во внешних сношениях представляет только центральная власть, она одна имеет право войны и мира, то в конфедерациях право войны, мира, внешних сношений имеют отдельные члены союза, если это не противоречит общим целям. В конфедерациях центральной властью могут издаваться законы, но общеобязательными они становятся лишь после их одобрения властью на местах.

Под ред. Эбзеева Б.С. Конституционное право Российской Федерации. Учебник

Под ред. Эбзеева Б.С. Конституционное право Российской Федерации. Учебник

Учебник подготовлен по нетипичной для учебной литературы методике, которая позволяет одновременно осваивать основы теории государства и права и важнейшие конституционно-правовые институты России. Помимо традиционной для подобной литературы проблематики, авторы уделили внимание ряду новых вопросов, поставленных современным этапом развития отечественного конституционализма.<br /> Законодательство приведено по состоянию на декабрь 2016 г.<br /> Для студентов, аспирантов и преподавателей неюридических вузов.

Внимание! Авторские права на книгу "Конституционное право Российской Федерации. Учебник" (Под ред. Эбзеева Б.С.) охраняются законодательством!