Конституционное право Российской Федерации. Учебник

Под ред. Эбзеева Б.С.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 11.07.2017 ISBN: 9785392261352 Язык: Объем текста: 430 стр. Формат: epub

Оглавление

Раздел I

Раздел II

Раздел III

Раздел IV

Раздел V

Раздел VI

Раздел VII

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Раздел V

Глава 16.
Народ и власть в Конституции России

§ 1. Принцип народовластия в Конституции России

Принцип народного суверенитета в течение более чем двух столетий составляет основание, на котором основывается конституционализм.

Современная демократия, как и прежде, основывается на принципе народного суверенитета. Этот принцип в современном мире приобрел значение универсальной для всякого демократического государства основы конституционного строя. Только воля народа легитимирует государство и составляет основу государственной деятельности. Именно его величество народ играет решающую роль в обществе, и именно на его согласии государство может основывать свою власть, а из его воли — выводить свои полномочия.

Но лицо демократии изменилось.

Еще два столетия назад сущностью демократии в понимании ее отцов выступало народоправство, или самодержавие, народа, которое пришло на смену самодержавию монарха и часто исключало представительство. Однако конституционализм быстро отказался от подобных взглядов. Воинствующая демократия периода борьбы с абсолютизмом с присущим ей правом народа на революцию утратила свой революционный смысл. Демократия стала способом рациональной организации государства и публичной власти. Не революция с присущими ей неизбежными разрушением и хаосом, в России переросшая в братоубийственную гражданскую войну, а эволюция и созидание в условиях стабильности политической системы и устойчивости правопорядка — самый глубокий и точный смысл современной демократии.

«Непосредственное народоправство» осталось в далеком прошлом, на смену ему пришло представительство. Сама жизнь привела к тому, что идол самодержавия народа, вдохновлявший третье сословие во Франции в 1789 г. на штурм Бастилии, а рабочих, солдат и матросов в России в 1917 г. на штурм Зимнего дворца, оказался сброшен с пьедестала. Напротив, именно народ, учредивший демократическое государство, является сегодня главным гарантом его стабильности и эволюционного развития в соответствии с закрепленными в конституции основами конституционного строя.

Определение Российской Федерации в Конституции как демократического государства основывается на признании народа единственным источником власти. Иными словами, демократизм государства находит выражение в обеспечении в нем народовластия. Народовластие означает принадлежность государственной власти многонациональному нapoдy и ее осуществление в соответствии с установленными конституцией принципами и предусмотренных ею формах.

В Конституции России термин «народ» используется при изложении преамбулы, ст. 3 и 69 (малочисленные народы). При этом в преамбуле Конституции намечены два подхода к осмыслению этого глубокого явления, которому в истории нашей Родины всегда придавалось особое значение: «Земля наша народом сильна».

1. Народ есть исторически сложившаяся общность. Как писал философ и публицист Л. А. Тихомиров, в молодости бывший народовольцем, а позднее осознавший пагубность революционных убеждений, это «длинный ряд последовательных поколений, сотни или тысячи лет живших наследственно передаваемой общей жизнью». В этом смысле народ есть великое историческое целое, объединяющее не только нынешнее, но и все предшествующие поколения, создавшие и передавшие нам великое государство. В связи с этим воля народа не есть воля только нашего поколения, оторвавшегося от предшествующих поколений. И именно в этом случае речь может идти об общей воле народа как результате коллективного исторического опыта. Ее образуют традиции народа, историческая память о множестве предыдущих поколений, культура, религиозная жизнь народа и его государственный смысл, базирующийся на глубоком понимании самоценности государственного устроения своей жизни.

Общая воля народа способна определять лишь общее направление развития страны, но не частные указания по тысяче вопросов ежедневного законодательства и управления. Она либо проявляется на крутых исторических переломах (например, «разгромим ненавистного врага», как это было в период Великой Отечественной войны, «не отдадим ни пяди родной земли»), либо является отражением нравственных основ народной жизни — веры в добро и справедливость, почитания предков, уважения к истории Родины. Дух народа и его воля были выражены и во всенародном голосовании по проекту действующей Конституции России.

Наш народ в этом глубоком смысле есть духовное целое, неразрывно связанное с Отечеством. Мы имеем древнюю историю, культуру, свое призвание и ту великую духовную силу, которая связывает воедино все общество. Эта великая духовная связь в равной степени чужда психологии иждивенчества или, к примеру, старательно навязываемой обществу психологии налогоплательщика «заплати налоги и спи спокойно», ибо ты ничем более не обязан государству, обществу или согражданам. Патриотизм зиждется не на психологии базарного торговца или эгоизме собственника и не на «фанатизме формальной демократии», не способной себя защитить. В основе патриотизма — государственный смысл нашего народа, его вера в принцип собственного государственного бытия и готовность защищать его устои.

В этой вере — основа связи народа в целом и его сочленов с государством как наивысшим объективным воплощением социального сознания и непременным условием благополучия многонационального народа России. Благодаря этой вере, подвигавшей бесчисленные поколения наших предков на защиту Отечества, мы занимаем достойное место в современном мире.

2. Развитие демократии как формы государства и рациональной организации публичной власти приводит к тому, что под народом понимается совокупность граждан государства, т. е. государственно-правовое объединение людей, живущих в государстве и подчиненных принятым ими самими или их представителями законам. Демократия, преодолевшая революционный синдром народоправства, обычно знает народ только в этом смысле слова, она способна выявить волю лишь живущего поколения, пребывающего в противостоянии социальных слоев, разобщенного политическими противоречиями и борьбой партий. Демократия сама по себе нейтральна по отношению к историческому прошлому народа, его традиции, духовному богатству, социокультурному опыту, сложившемуся в течение многих столетий и даже тысячелетий. С этой точки зрения демократия через всеобщее избирательное право способна обеспечить формальное волеизъявление корпуса избирателей и определить то арифметическое большинство, которое через своих представителей решает судьбу общества. Как раз через это формальное волеизъявление избирателей, разобщенных партийно-политическими пристрастиями, демократия обеспечивает политическое единство народа. В этом заключается ее важнейшая функция.

Действующая Конституция России отразила в своем содержании оба подхода к характеристике содержания понятия народа. В частности, преамбула Конституции открывается констатацией существования многонационального народа России, соединенного общей судьбой на своей земле. Начинается она торжественно: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации…». Тем самым волей народа легитимируется та модель организации власти, суверенитета, свободы и прав человека, которая получила закрепление в Основном законе. Народ, понимаемый в преамбуле Конституции как общность, образуемая всей совокупностью граждан независимо от их гражданской активности (например, участия в выборах), этнической принадлежности (русские, башкиры, татары, якуты и пр.) и т. д. выступает первичным субъектом конституционных правоотношений. Обязанной стороной в этих правоотношениях выступает государство.

Именно народ обладает всей полнотой учредительной власти, т. е. власти, учреждающей Конституцию, которая не может передаваться кому бы то ни было, за исключением Конституционного Собрания. Государственная же власть — законодательная, исполнительная или судебная — это власть, учреждаемая народом и действующая от его имени и им уполномоченная. Народ передает учреждаемым Конституцией органам, формируемым в соответствии с установленным ею порядком, не саму власть, а право на власть, причем только на определенный срок.

Отсюда следует, что пределы государственной власти и ее «свободного» усмотрения определяются народом, они причинно обусловлены волей народа и потому не могут быть нарушены государством без риска утраты своей легитимности. В этом отношении сама Конституция выступает способом ограничения государства путем установления пределов государственной власти. Этим, в свою очередь, предопределяется инструментальная роль государства, которое служит благу народа и обеспечивает условия для развития личности и обеспечения ее свободы в демократическом обществе.

Многонациональный характер страны и осознание нашим народом себя как части мирового сообщества обусловили также признание общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. В преамбуле Конституции выражены преемственность российской государственности и уважение к историческому прошлому народа, предыдущие поколения которого передали гражданам России любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость. В ней нашли отражение решающая роль самого народа в настоящем и будущем Родины, его доминирующее место во всей системе субъектов конституционно-правовых отношений. В связи с этим особенно важно учитывать, что Конституция, моделируя новый конституционный строй, не может быть оторвана от складывавшихся столетиями традиций и устоев отечественной политической истории; она жизнеспособна лишь при условии, что отвечает потребностям общества и адекватна реалиям жизни народа, преобразование которой — процесс постепенный и достаточно длительный, требующий тщательно продуманных решений умной и энергичной власти.

Указание преамбулы на многонациональный народ Российской Федерации имеет еще один важный аспект, без учета которого невозможна адекватная оценка и должная интерпретация конституционных основ единства и целостности Российского государства, с одной стороны, и природы этнических прав — с другой. Многонациональный народ России в конституционно-правовых отношениях выступает в качестве единой государственной гражданской нации, составляющей основу государственной идентичности России. Именно этим предопределяются характер отечественной модели федерализма и взаимоотношения различных уровней единой федеративной системы, а также выступающих от их имени публичных властей.

Что же касается народа как органически целого и духовно единого в социальном отношении, неразрывно связанного с Отечеством, то его общая воля предопределяется «единством общей судьбы на своей земле», выражается в «сохранении исторически сложившегося государственного единства», почитании «памяти предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость», «возрождении суверенной государственности России», насчитывающей много более тысячи лет, а также «ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями».

Именно в этом смысле по Конституции России государство является синонимом страны, Отечества, Родины. Государство первично, Конституция вторична, а ее учредительная функция означает в действительности не учреждение государства — России, а его преобразование, т. е. иное состояние государства, наделение его новыми качествами, в конечном счете ориентированными на восприятие демократических стандартов организации и функционирования. Россия вечна, Российская Федерация в государственно-правовом смысле — результат действующей Конституции. В связи с этим наименование «Россия» позволяет связать Конституцию 1993 г. и юридически оформленное ею государство со всей историей отечественной государственности; что же касается наименования «Российская Федерация» — оно отражает современный этап развития России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. Причем указанная новизна относительна, а не абсолютна.

Действующая федеральная Конституция исходит из наиболее демократичной и более реальной формулы о народе, как единственном источнике власти (ст. 3). Авторы Конституции намерен­но ушли от прямого указания на характер власти, исходящей от народа, но это не означает, что речь идет о публичной власти: в семье, трудовом коллективе, совете директоров акционерного общества и т. д. Очевидно, что речь идет о публичной власти, т. е. власти, осуществляемой в публично-правовой сфере: обществе и государстве в целом и отдельных их институтах.

Часть 2 ст. 3 Конституции перечисляет формы реализации принципа народовластия: народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, происходит не только разделение власти на осуществляемую в форме непосредственной и представительной демократии, но и разделение публичной власти на государственную и муниципальную, т. е. осуществляемую через органы местного самоуправления.

Например, в процессе выборов путем взаимодействия и аккумулирования индивидуального волеизъявления отдельных избирателей формируется воля народа (индивидуальное трансформируется в коллективное). Народ, поддерживая или отвергая предложенные кандидатами политические программы, принимает властные решения о представительстве в системе публичной власти носителей тех ценностей и интересов, которые в наибольшей степени соответствуют его интересам на данном этапе развития, одновременно обязывает избранных лиц действовать в соответствии с заявленным.

Народ, обладая всей полнотой власти, при формировании представительных органов и иных выборных должностных лиц, поручая им ежедневное осуществление властных функций в законом установленных рамках, не отчуждает ее от себя. Наоборот, он создает надежные механизмы, при помощи которых может высказать, исходя из собственного понимания своих интересов, мнение относительно целесообразности и результативности осуществления государственной власти ее институтами: народ всегда волен внести коррективы в систему власти, в ее функционирование и направленность.

Народ осуществляет принадлежащую ему публичную власть в форме непосредственной (прямой) и представительной (непрямой) демократии.

Непосредственное народовластие можно определить как прямое волеизъявление особого круга субъектов по решению вопросов государственной и общественной жизни, коррекции осуществления властных функций органами власти, сопоставление воли народа с их деятельностью.

Особенностями правовой системы России определяется система форм непосредственной демократии. В частности, в последние годы происходит расширение системы форм непосредственной демократии, особенно используемых при осуществлении муниципальной власти: появилось территориальное общественное самоуправление, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования и преобразования муниципального образования, сельский сход, публичные слушания. Сегодня в России насчитывается более 20 форм прямой демократии на всех трех уровнях публичной власти.

Непосредственное осуществление власти народа является высшим выражением народовластия. Но каждодневное осуществление государственной власти на федеральном уровне, уровне субъектов федерации, муниципальной власти в муниципальных образованиях требует постоянно действующих государственных и муниципальных органов власти. Будучи сформированными демократическим образом и находясь под контролем населения, эти органы являются важнейшими каналами осуществления народовластия в России. В связи с этим представительная демократия есть осуществление народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ, население, проживающее на той или иной территории.

Осуществление представительного правления происходит путем работы представительных органов и выборных должностных лиц. Представительными органами на федеральном уровне является Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации формируются свои представительные органы. В систему представительного правления уровня субъектов Федерации в недавнем прошлом был возвращен выборный глава субъекта Федерации, что позволяет включить институт глав субъектов Российской Федерации в систему представительного правления. К представительным органам на уровне муниципальных образований относятся выборные главы муниципальных образований и представительные органы. Отличительными чертами форм представительного правления являются: выборность, осуществление функций представительства, ограниченный срок деятельности.

Иначе говоря, представительное правление — это деятельность сформированного народом органа (выборного должностного лица) по выполнению определенных функций на протяжении срока полномочий. Функции представительного органа выполняет строго определенный круг избранных лиц, используя определенный набор процедур.

§ 2. Референдум и свободные выборы — высшее непосредственное выражение власти народа

Конституция нашей страны закрепляет единственным источником власти многонациональный народ России и признает за ним полноту верховной власти, одновременно определяет формы осуществления народом своей власти непосредственно, т. е. через референдум и свободные выборы, и опосредованно, т. е. через органы государственной власти и местного самоуправления. Запрещается присвоение власти кем бы то ни было, от имени народа могут действовать только специально уполномоченные на то органы и должностные лица. В конституционном правопорядке, установленном волей народа России, нет места ни толпе с ее низменными страстями и погромами, ни узурпатору.

Таким образом, для демократического государства характерны по меньшей мере следующие черты и принципы: принцип политического единства общеобязательной воли, формирующейся в результате противоборства множества частных воль; принцип большинства; непосредственное политическое волеизъявление народа на свободных демократических выборах и референдуме; свобода и гласность политического процесса, которые предполагают защиту меньшинства, поскольку демократия имеет плюралистический характер, и др. Эти черты демократии в ее конституционном измерении пронизывают организацию и функционирование власти, суверенитета, свободы и прав личности и должны учитываться как в ходе конкретизации Конституции в законах, так и в процессе применения ее норм. Противостояние конституционному правопорядку ведет к анархии и произволу; дорога в демократию требует уважения к Конституции и готовность ее защищать в случае необходимости.

Принципиально важно принять во внимание еще одно положение, вытекающее из Конституции: народный суверенитет означает, что народ в правовой сфере может только то, что предусмотрено принятой самим народом Конституцией. В противном случае утрачивается ее рационализирующая и стабилизирующая функция, а общество превращается в заложника охлократии, т. е. господства толпы с ее низменными устремлениями, примитивными лозунгами и требованиями, погромами и уличными беспорядками, смертельно опасными для демократии.

Это означает, что Конституция закрепляет такую организацию политического процесса, которая обеспечивает политическое единство народа в условиях многопартийности и идеологического многообразия. Отсюда в том числе следует, что прямая и представительная формы демократии равноценны по своему значению и занимаемому в системе демократии месту.

В самом деле, провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа и гарантируя в ч. 2 ст. 32 право граждан страны на участие в свободных выборах и референдуме, Конституция Российской Федерации исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в ст. 3 (референдум — свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов ст. 32 Конституции, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем — право участвовать в референдуме.

Это означает, что референдум не может использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии. Он не может выступать и как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти. Тем самым определены конституционные границы «самодержавия народного суверенитета», которые очерчиваются исключительными полномочиями парламента, главы государства, органов судебной власти и т. д. и которые не могут быть легитимно им преодолены. «Самодержавие» народа ограничено и правами человека и гражданина, как они установлены Конституцией. Права и свободы человека и гражданина ни при каких условиях не могут становиться жертвами деспотизма большинства.

Иными словами, воля народа может двояко проявиться в организации и функционировании государственной власти:

1) воля народа в практике современного конституционализма выступает как положительная сила, не просто лежащая в основе государственной жизни, но регулирующая ее. Речь в этом случае идет о непосредственной демократии, формы которой различны и включают референдум, народную инициативу и др. Именно в этих формах идея народного суверенитета непосредственно, минуя опосредующее звено в виде представительных органов, проявляется в политико-правовой действительности;

2) как руководящее начало, основополагающий принцип организации государства, который выражается в форме народного представительства. В этом случае народная воля осуществляется не самим народом, а избранными им представителями, которые формируют и выражают ее, и пределы усмотрения которых ограничены принципом разделения властей, правами человека и гражданина и другими принципами конституционного строя.

Под ред. Эбзеева Б.С. Конституционное право Российской Федерации. Учебник

Под ред. Эбзеева Б.С. Конституционное право Российской Федерации. Учебник

Учебник подготовлен по нетипичной для учебной литературы методике, которая позволяет одновременно осваивать основы теории государства и права и важнейшие конституционно-правовые институты России. Помимо традиционной для подобной литературы проблематики, авторы уделили внимание ряду новых вопросов, поставленных современным этапом развития отечественного конституционализма.<br /> Законодательство приведено по состоянию на декабрь 2016 г.<br /> Для студентов, аспирантов и преподавателей неюридических вузов.

Внимание! Авторские права на книгу "Конституционное право Российской Федерации. Учебник" (Под ред. Эбзеева Б.С.) охраняются законодательством!