|
|
ОглавлениеРаздел II. Система и организация прокуратуры Российской Федерации Раздел III. Прокурорский надзор Раздел IV. Участие прокурора в рассмотрении дел судами Раздел V. Служба в органах и организациях прокуратуры. Кадры органов и организаций прокуратуры Раздел VI. Особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры Раздел VII. Иные вопросы организации и деятельности органов прокуратуры Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуРаздел I. Общие положенияСтатья 1. Прокуратура Российской Федерации1. Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. 2. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами. 3. Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее — суды), опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. 4. Прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности. 5. Генеральная прокуратура Российской Федерации выпускает специальные издания. 1. Закон о прокуратуре начинается со статьи, в которой приводится определение прокуратуры Российской Федерации и излагаются основные направления ее деятельности. Первый пункт содержит законодательную формулировку, раскрывающую (легальное) понятие отечественной прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов. Это государственно-правовой институт, который от имени государства осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на ее территории. Прежние советские нормативные акты о прокуратуре не содержали отдельно подобной дефиниции, однако поименование ведомства как единого государственного органа, выполняющего надзорные задачи и функции, имело употребление и слагалось из текста нескольких статей. Эта практика законотворчества наложила свой отпечаток, в силу чего первые законы о прокуратуре Украины 1991 г. и Туркменистана 1992 г. не содержали обособленного законодательного определения прокуратуры. В дальнейшем законодатели стран ближнего зарубежья приходят к пониманию необходимости легального обозначения прокуратуры. В законах Казахстана 1995 г. (ст. 3), Азербайджана 1999 г. (ст. 2), Грузии 1997 г. (ст. 1) и 2008 г. (ст. 1), Узбекистана 1992 г. (ст. 1), Таджикистана 2005 г. (ст. 1), Приднестровской Молдавской Республики 2006 г. (ст. 1), Республики Беларусь 2007 г. (ст. 1), Южной Осетии 2007 г. (ст. 1), Туркменистана 2009 г. (ст. 6), Абхазии 2006 г. (ст. 1) и Украины 2014 г. (ст. 1) эта норма уже имеется. По действующему закону Республики Беларусь, прокуратура — это единая и централизованная система органов, осуществляющих от имени государства надзор за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов на территории Республики Беларусь, а также выполняющих иные функции, установленные законодательными актами (ст. 1 ЗБ 2007). Молдавский законодатель установил, что прокуратура — это автономное публичное учреждение в рамках судебной системы, которое в уголовном и иных предусмотренных законом производствах содействует соблюдению правопорядка, осуществлению правосудия, защите прав и законных интересов личности и общества (ст. 1 ЗМ 2016). Принцип единства и централизации системы прокуратуры унаследован с петровских времен и последовательно закрепляется в советских положениях о прокурорском надзоре, Законе СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. (ст. 4), постановлении Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР», в действующем Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и подзаконных нормативных актах. К числу последних относятся подзаконные нормативные акты главы государства: в частности, Указ Президента РФ от 16 мая 2014 г. № 338 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации» устанавливал общую штатную численность единой централизованной системы органов прокуратуры РФ в количестве 47 912 единиц. Новый штат единой централизованной системы прокуратуры России, включая органы военной прокуратуры, вводит с 1 января 2017 г. Указ Президента РФ от 22 декабря 2016 г. № 701 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации» в количестве 51 014 единиц, в том числе органов военной прокуратуры в количестве 3102 единицы, из них военнослужащих в количестве 2063 человека, гражданского персонала — 1039 человек. Единство органов прокуратуры и ее централизованный характер деятельности закрепляют законодательные акты Узбекистана (ст. 1 ЗУз 1992), Казахстана (ст. 3 ЗКа 1995), Грузии (ст. 3 ЗГ 1997, ст. 4 ЗГ 2008), Абхазии (ст. 4 ЗАб 2006), Приднестровской Молдавской Республики (ст. 1 ЗПМ 2006), Республики Беларусь (ст. 1 ЗБ 2007), Южной Осетии (ст. 1 ЗЮО 2007) и др. Анализируемые принципы в законе Республики Узбекистан закреплены в определении и означают, что прокуратура — это единая централизованная система органов прокуратуры, возглавляемая Генеральным прокурором Республики Узбекистан (ст. 1 ЗУз 1992). По закону Республики Казахстан прокуратура составляет единую централизованную систему органов, ведомств, учреждений, куда даже входят организации образования (ст. 3 ЗКа 1995). Латвийский законодатель установил, что прокуратура является единой централизованной трехступенчатой системой учреждений, возглавляемой Генеральным прокурором (ст. 4 ЗЛа 1994). Количественный состав органов прокуратуры определяли и определяют законы Украины (ст. 5 и 6 ЗУк 1991; ст. 1, 3, 7 ЗУк 2014). В настоящее время общая численность централизованной системы работников органов прокуратуры представляет 15 000 лиц с уменьшением количества прокуроров с 1 января 2018 г. до 10 000 лиц (ст. 14 ЗУк 2014). Общая численность прокуроров в Прокуратуре Молдовы устанавливается Парламентом по предложению Генерального прокурора, согласованному с Высшим советом прокуроров. Численность прокуроров в каждой прокуратуре устанавливается Высшим советом прокуроров по предложению Генерального прокурора Молдовы (ст. 7 ЗМ 2016). Прокуратура России осуществляет свою деятельность по надзору и иным функциям «от имени Российской Федерации». Под этим словосочетанием следует понимать российское федеративное государство. От имени политической организации общества надзорный орган и в советские времена выполнял возложенные на него задачи. На заре его становления по Положению о прокурорском надзоре 1922 г. — это осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений (п. «а» ст. 2). В послевоенное время Генеральная прокуратура СССР в лице Генерального прокурора страны и подчиненных ему прокуроров производила от имени государства надзор за законностью (ст. 4 П 1955 г.).В период развитого социализма государственный характер деятельности прокуратуры страны получает закрепление в Конституции СССР 1977 г. (гл. 21). Все органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР (ст. 168). Эта конституционная новелла подтвердила государственно-властный характер органов прокуратуры и создавала необходимые и достаточные условия для установления единообразного понимания законов и их применения на территории Советского государства. Приведенный краткий анализ осуществления деятельности отечественных органов прокуратуры позволяет констатировать, что надзорное ведомство всегда осуществляло свои функции от имени государства. Это не позволяет выразить полную солидарность с мнением комментаторов Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которые утверждают: «Впервые в Законе подчеркивается, что прокурорский надзор осуществляется от имени Российской Федерации». От имени суверенных государств воплощают в жизнь свою деятельность прокуратуры Казахстана (ст. 1 ЗКа 1995), Абхазии (ст. 1 ЗАб 2006), Южной Осетии (ст. 1 ЗЮО 2007) и Республики Беларусь (ст. 1 ЗБ 2007). Надзорный орган Грузии от имени государства в качестве истца участвует в делах, подлежащих рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, связанных с передачей государству незаконного и необоснованного имущества и имущества, добытого путем рэкета, группировки, занимающейся рэкетом, рэкетира, должностного лица, члена воровского сообщества, лица, торгующего людьми, лица, способствующего распространению наркотических средств, а также лица, осужденного согласно подп. «в» ч. 3 ст. 194 Уголовного кодекса Грузии (п. «з» ст. 3 ЗГ 2008). История свидетельствует, что российский надзорный орган получает жизнь в ответ на одну из существенных болезней государственного управления — бюрократизм, мешавший осуществлению намеченных Петром I преобразований в имперском государстве. «Бюрократизм показал себя как самодовлеющая сила, стремящаяся обособиться от государственной власти и нужд общества. Известный историк В. О. Ключевский писал следующее. “Непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления, превосходящей даже смелость московских дьяков, которые, бывало, на пятнадцатом указе непременно послать подьячего по делу стойко помечали “и по тому его великого государя указу подьячий не послан”. Необходим был орган, задачей которого являлась бы борьба с бюрократизмом, противостоящим царской власти, и осуществление контроля над государственным аппаратом. Это было важно для укрепления целостности и единства империи. Ознакомившись с деятельностью прокуратуры во Франции, которая является родоначальником этого органа, а также в Англии, Петр I, взяв название из французской практики, создал орган с учетом особенностей России и задач, которые он предназначал решать с его помощью”».Основные направления деятельности прокуроров определены первым законодательным актом о прокуратуре — Именным Высочайшим Указом Петра I Правительствующему Сенату от 12 января 1722 г. «Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, а та каждой коллегии по прокурору и обер-прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору». При введении указанных должностей им ставится задача путем надзора добиться того, чтобы «сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал… Должен смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании ревностно и истинно поступали». Надзорная функция определялась как главная и в последующей истории прокуратуры. Екатерина II в своем указании при назначении Генерал-прокурора писала, что ему следует «…выслушать всякого, имея только единственно пользу отечества и справедливость в виду, и твердыми шагами идти кратчайшим путем к истине…». На начальном этапе строительства советских государственных органов основная деятельность прокуратуры от имени государства получает наименование надзора (п. «а» ст. 2 П 1922; п. «а», «г» ст. 4 П 1933). Полномочия по осуществлению высшего надзора закрепляются в Конституции СССР 1936 г. (ст. 113). В 1955 г. вновь принятое Положение о прокуратуре Союза ССР (ст. 1, 2) приводят в соответствие с довоенным основным законом. Конституционные новеллы развитого социализма о высшем надзоре (ст. 164 Конституции СССР 1977 г. и ст. 176 Конституции РСФСР 1978 г.) дословно трансформируются в 1979 г. в общесоюзный прокурорский закон. По нему «в соответствии с Конституцией СССР высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами возлагается на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров». С целью осуществления своих полномочий «высшего надзора, прокуроры следят за тем, чтобы все перечисленные в части первой настоящей статьи государственные органы, общественные организации, должностные лица действовали на основе социалистической законности, обеспечивали в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них обязанностями охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан» (ст. 1 З 1979). Действующее постановление государственной власти о прокуратуре России не столь многословно и не упоминает о высшей ступени осуществления надзора. Оно включает надзор за соблюдением положений Конституции страны и исполнением всех законов, действующих на ее территории, что, безусловно, уже равносильно его главенствующему уровню. Такой вывод следует, в частности, из того, что впервые в Закон введено общеправовое понятие «функции прокуратуры». Под ними следует понимать основные направления деятельности ведомства страны, которые выражаются в осуществлении надзора, а спектр его распространения охватывает широкий круг субъектов. Применительно к деятельности надзорных ведомств практически все страны ближнего зарубежья отказались от словосочетания «высший надзор». Функции по его осуществлению сохранились в Республике Казахстан (ст. 1 ЗКа 1995). Некоторые страны вообще дистанцировались от термина «надзор», заменив его на «контроль». Так, в Молдове «в деятельности Прокуратуры внутренний иерархический контроль и судебный контроль являются принципами, обеспечивающими реализацию права вышестоящего прокурора осуществлять контроль законности решений нижестоящих прокуроров, а также возможность обжалования решений и процессуальных действий прокурора в судебную инстанцию» (п. 5 ст. 2 ЗМ 2008). Среди направлений деятельности прокуратуры Азербайджана надзорные функции не упомянуты, значится только «контроль за исполнением и применением законов в деятельности органов дознания и оперативно-розыскных органов» (ст. 4 ЗАз 1999). В дефиницию, раскрывающую содержание деятельности прокуратуры, законодатель заложил надзор как главную функцию, определяющую ее предназначение в государстве. Кроме основных направлений деятельности надзорный орган может выполнять и иные функции, установленные федеральными законами (поддержание государственного обвинения в суде, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности и др.). Круг дополнительных функциональных полномочий органа предусматривает закон Республики Беларусь (ст. 1 ЗБ 2007), Абхазии (ст. 1 ЗАб 2006), Южной Осетии (ст. 1 ЗЮО 2007). По данному поводу имеется формулировка в законе Республики Таджикистан, согласно которой прокуратура выполняет и другие функции, предусмотренные Конституцией страны и другими законами Республики Таджикистан. Прокуратура в соответствии с законодательством Республики Таджикистан в пределах своих полномочий может действовать в других направлениях, где необходим прокурорский надзор (ст. 1, 5 ЗТа 2005). Иные функции, установленные законами Приднестровской Молдавской Республики, отнесены к ведению ее прокуратуры (ст. 1 ЗПМ 2006). К иному направлению деятельности органов прокуратуры Казахстана относится надзор за законностью в сфере государственной правовой статистики и специальных учетов (ст. 47.3 ЗКа 1995). 2. В п. 2 определяются общие направления деятельности прокуратуры, которые осуществляются в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Содержание деятельности заключается в осуществлении прокурорского надзора, который состоит из двух взаимосвязанных этапов. Первоначально прокурор наблюдает, т. е. осуществляет прокурорский надзор за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства. При обнаружении нарушений на втором этапе своей деятельности принимает меры к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности. Основной предмет ведения прокуратуры при осуществлении надзора перечислен в абз. 2 и 3 п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Прокурорский надзор распространяется на органы государственного управления, а также органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Это касается исполнения ими законов, соответствия законам издаваемых ими правовых актов, а также соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Первоочередное перечисление в норме органов управления и упоминание руководителей коммерческих и некоммерческих организаций связано с многочисленностью данных субъектов и их основным предназначением, которое состоит в реальном обеспечении прав и свобод любого человека, находящегося на территории России. Одновременно с этим приоритетным направлением деятельности прокуратуры является защита прав и свобод человека и гражданина, что предопределено положениями ст. 2 Конституции РФ о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. В ранее действовавших законах о прокуратуре на первое место ставились охрана и защита интересов государства. В правозащитной деятельности состоит принципиально новое назначение прокуратуры России и других стран ближнего зарубежья. Защита прав и свобод человека и гражданина через надзор за органами управления и руководителями различных организаций — это приоритетное направление в работе прокуратур Казахстана (ст. 4 ЗКа 1995), Абхазии (п. 2 ст. 1 ЗАб 2006), Туркменистана (ст. 1 ЗТу 2015) и др. Так, задачами прокуратуры Республики Беларусь являются обеспечение верховенства права, законности и правопорядка, защита прав и законных интересов граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов. В целях выполнения этих задач прокуратура осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями (ст. 4 ЗБ 2007). Основными направлениями деятельности органов прокуратуры Таджикистана являются: 1) надзор за точным соблюдением и единообразным исполнением законов министерствами, государственными комитетами и другими ведомствами Республики Таджикистан, местными органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, банками, предприятиями, учреждениями, общественными и религиозными объединениями, политическими партиями и иными объединениями, независимо от их подчиненности, принадлежности и форм собственности, их должностными лицами, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых ими; 2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, признанными высшей ценностью, всеми структурами и должностными лицами, указанными в первом абзаце настоящей статьи (ст. 5 ЗТа 2005). В качестве самостоятельных направлений российский закон перечисляет некоторые виды деятельности в сферах правовых отношений. Нарушение законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие, судебными приставами, а также администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, в том числе администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, наиболее существенно затрагивают права и свободы человека и гражданина. Этому участку работы, как правило, уделяется повышенное внимание. Именно этим можно объяснить то, что законодатели Украины, Грузии, Латвии поставили на первое место надзор за исполнением законов блоком так называемых силовых структур. На прокуратуру Украины возлагаются такие функции, как «надзор за сдержкой законов органами, которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие» и «надзор за сдержкой законов при выполнении судебных решений в уголовных делах, а также при применении других мероприятий принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан» (п. 3 и 4 ст. 2 ЗУк 2014). Первоочередные задачи грузинской прокуратуры состоят в том, что она в установленном порядке: а) осуществляет уголовное преследование; б) для обеспечения уголовного преследования осуществляет процессуальное руководство в стадии расследования; в) в предусмотренных Законом случаях проводит расследование в полном объеме; г) осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением Закона при ведении оперативно-розыскной деятельности; д) проводит проверку фактов нарушения прав лиц, лишенных свободы, и исполняет процессуальные обязанности в местах задержания, пенитенциарных и других учреждениях, исполняющих наказания или назначаемые судом иные меры принудительного характера (ст. 3 ЗГ 2008). Основные функции прокуратуры Латвии: 1) осуществляет надзор за работой учреждений дознания и оперативной деятельностью других учреждений; 2) организует, возглавляет и осуществляет досудебное расследование; 3) начинает и осуществляет уголовное преследование; 4) поддерживает государственное обвинение; 5) осуществляет надзор за исполнением наказаний (ст. 2 ЗЛа 1994). Закон наделяет прокуратуру функцией уголовного преследования в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. Глава 3 Уголовно-процессуального кодекса РФ регулирует уголовное преследование, которое «от имени государства по уголовным делам частного и частно-публичного обвинения осуществляет прокурор» (ч. 1 ст. 21 УПК РФ). В полномочия прокурора входит дача согласия дознавателю на возбуждение уголовного дела о любом преступлении, указанном в ч. 2 и 3 ст. 20 УПК по делам частного и частно-публичного обвинения, при отсутствии заявления потерпевшего или его законного представителя, если данное преступление совершено в отношении лица, которое в силу зависимого или беспомощного состояния либо по иным причинам не может защищать свои права и законные интересы. К иным причинам относится также случай совершения преступления лицом, данные о котором неизвестны. Прокурор вправе после возбуждения уголовного дела заключить с подозреваемым или обвиняемым досудебное соглашение о сотрудничестве (ч. 4 ст. 20, ч. 5 ст. 21 УПК РФ). Функцию уголовного преследования за органами прокуратуры в виде производства предварительного расследования преступлений закрепляют нормативные акты Узбекистана (ст. 4 ЗУз 1992); Таджикистана (ст. 5 ЗТа 2005), Республики Беларусь (ст. 4 ЗБ 2007), Туркменистана (ст. 3 ЗТу 2015) и др. Азербайджанская прокуратура в порядке и случаях, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством, возбуждает уголовные дела и ведет предварительное следствие. В целях обеспечения ведения уголовного преследования прокуратура осуществляет процессуальное руководство предварительным следствием (ст. 17 ЗАз 1999). Прокуратура Молдовы реализует уголовную политику государства и выполняет следующие функции: руководит уголовным преследованием и осуществляет его; представляет обвинение в судебной инстанции; организует деятельность органов уголовного преследования в рамках уголовного процесса, руководит ею и контролирует ее (ст. 5 ЗМ 2016). Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями была возложена на надзорные органы Законом о прокуратуре СССР 1979 г. С тех пор координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью выступает в качестве самостоятельного направления деятельности российского ведомства. Для реализации координационной функции прокуроры — руководители прокуратур всех уровней наделены соответствующими организационно-управленческими полномочиями, определяемыми Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567. Аналогичные положения приняты в Республиках Беларусь и Грузия, а решением Совета глав правительств Содружества Независимых Государств от 25 ноября 2005 г. утверждено Положение о Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств — участников СНГ. Это направление деятельности прокуратур различного уровня находит постоянное отражение в нормативных актах российского надзорного ведомства. Положение об управлениях Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах от 28 января 2010 г. гласит, что данные подразделения обеспечивают координацию деятельности федеральных правоохранительных органов в округе по борьбе с преступностью (п. 3.2). Генеральный прокурор РФ является председателем Координационного совещания руководителей правоохранительных органов России. Заместитель Генерального прокурора РФ — Главный военный прокурор возглавляет Главную военную прокуратуру, является председателем ее коллегии и координационного совещания руководителей правоохранительных органов в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах (п. 1.2, 1.4 Регламента Генеральной прокуратуры РФ, утв. приказом Генерального прокурора РФ от 11 мая 2016 г. № 276). Руководство координацией деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью возлагается на прокуроров субъектов Федерации и нижестоящих прокуроров на обслуживаемой территории. Военные и другие специализированные прокуроры различных уровней руководят координацией деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в соответствующих поднадзорных соединениях и на объектах. Основное правило по руководству прокуратурой координационными мероприятиями имеет исключение. Имеется опыт, когда координация деятельности правоохранителей по борьбе с преступностью на определенной территории возлагается на органы исполнительной власти. На арендуемой Российской Федерацией у Республики Казахстан территории комплекса «Байконур» по Соглашению между РФ и РК о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти от 23 декабря 1995 г. к полномочиям главы городской администрации по вопросам управления городом Байконур отнесена координация деятельности правоохранительных органов России и Казахстана, расположенных на ее территории (ст. 7). В данном случае на основании п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации верховенство получает норма, установленная двусторонним межгосударственным соглашением России и Казахстана. Объем координационных полномочий главы администрации г. Байконур, в отличие от компетенции российского прокурора комплекса «Байконур» и военного прокурора — войсковая часть 34135, распространяется на всех, находящихся на данной территории, правоохранителей России и Казахстана. Функция координации деятельности правоохранительных органов по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью как отдельного вида деятельности прокуратуры закреплена в законах Казахстана (ст. 4, 8.1 ЗКа 1995), Абхазии (ст. 1 ЗАб 2006), Грузии (ст. 3, 19 ЗГ 2008), Беларуси (ст. 4, 12 ЗБ 2007), Молдовы (ст. 8 ЗМ 2016) и др. Прокуратура Грузии координирует борьбу против преступлений, взаимосогласованную деятельность правоохранительных органов в целях своевременного выявления, расследования, раскрытия, пресечения и предотвращения преступлений, улучшения криминогенной обстановки, устранения причин преступлений и условий, способствующих их совершению, а порядок такой координации определяется Положением, утверждаемым Правительством Грузии (ст. 19 ЗГ 2008). Генеральный прокурор Украины, руководители региональных и местных прокуратур, их первые заместители и заместители в соответствии с распределением обязанностей, осуществляя надзор за соблюдением законов органами, которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие, координируют деятельность правоохранительных органов соответствующего уровня в сфере противодействия преступности. Координационные полномочия прокуроры осуществляют путем проведения общих совещаний, создания межведомственных рабочих групп, а также проведения согласованных мероприятий, осуществления аналитической деятельности (ст. 25 ЗУк 2014). К компетенции прокуратуры относится возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами. По нормам Кодекса прокурор в пределах своих полномочий вправе: 1) возбуждать производство по делу об административном правонарушении; 2) участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; 3) приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия (ст. 25.11 КоАП РФ). Данными полномочиями в различной степени наделены прокуроры Латвии (ст. 17 ЗЛа 1994), Казахстана (ст. 20, 29, 40–42 ЗКа 1995), Азербайджана (ст. 24 ЗАз 1999), Абхазии (ст. 20 ЗАб 2006), Беларуси (ст. 27, 29, 32, 35 ЗБ 2007), Грузии (ст. 25 ЗГ 2008), Украины (ст. 23 ЗУк 2014) и др. При осуществлении общего надзора в установленном законодательством Республики Таджикистан порядке прокурор вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении и направлять материалы в соответствующие органы для рассмотрения (ст. 24 ЗТа 2005). В Законе Казахстана надзору за законностью административного производства посвящена отдельная восьмая глава, где изложены цели надзора, полномочия и акты прокурора по обеспечению законности административного производства (ст. 40–42). По результатам проверок казахстанский прокурор вправе выносить постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении. Прокуратура Приднестровской Молдавской Республики осуществляет возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом ПМР об административных правонарушениях (ст. 6 ЗПМ 2006). 3. Органы прокуратуры наделяются процессуальным законодательством специфическими полномочиями по участию в рассмотрении дел судами и опротестованию противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов. Эта деятельность имеет самостоятельную задачу, сферу правовых отношений и средств их реализации, в которых она осуществляется. Предоставление данных исключительных полномочий прокуратуре предусмотрено нормативными актами Узбекистана (ст. 4 ЗУз 1992), Латвии (ст. 2 ЗЛа 1994), Казахстана (ст. 4 ЗКа 1995), Азербайджана (ст. 4 ЗАз 1999), Таджикистана (ст. 5 ЗТа 2005), Армении (ст. 4 ЗАр 2007), Беларуси (ст. 4 ЗБ 2007), Южной Осетии (ст. 1 ЗЮО 2007), Грузии (ст. 3 ЗГ 2008), Украины (ст. 2 ЗУк 2014), Туркменистана (ст. 2 ЗТу 2015) и Молдовы (ст. 5 ЗМ 2016). Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Республики Абхазия участвуют в рассмотрении дел судами общей юрисдикции, военным и арбитражным судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов (ст. 1 ЗАб 2006). К их ведению в Приднестровье отнесено участие в рассмотрении дел судами, Арбитражным судом, а также внесение представлений на незаконные и необоснованные акты судов (ст. 6 ЗПМ 2006). 4. Участие органов прокуратуры в правотворчестве является одним из важных направлений прокурорской деятельности. Авторы учебного издания по прокурорскому надзору констатируют: «К сожалению, в соответствии с действующим законодательством ни Генеральный прокурор Российской Федерации, ни подчиненные ему прокуроры не наделены правом законодательной инициативы, хотя этот вопрос неоднократно поднимался как практиками, так и в научных кругах. Отсутствие права законодательной инициативы нисколько не умаляет роли органов прокуратуры в подготовке, обсуждении и принятии нового законодательства, прежде всего в сфере уголовного, административного, гражданского и процессуального права». В настоящее время особенно актуально участие прокуроров в правотворчестве на муниципальном уровне, так как органы местного самоуправления издают наибольшее количество нормативных правовых актов, противоречащих действующему законодательству. В приказе Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» предусмотрена обязанность прокуроров выявлять потребности в правовом регулировании общественных отношений и в рамках предоставленных полномочий принимать меры к устранению пробелов и коллизий правового регулирования (п. 2.2). При этом взаимодействие с органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также участие в правотворческой деятельности следует подчинить задачам обеспечения соответствия принимаемых нормативных правовых актов федеральному законодательству, потребностям в правовой регламентации общественных отношений, максимально используя для этого предоставленные законом полномочия. Упомянутым приказом Генпрокурора России утверждено Положение об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации и определены направления участия прокуратуры в правотворческой деятельности: инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры; участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти; подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты; участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов России (п. 1.2). При реализации правотворческой функции на старших помощников прокуроров возлагаются следующие основные задачи: обеспечение участия прокуратуры в разработке региональных нормативных правовых актов; подготовка предложений по совершенствованию федерального законодательства; организация постоянного представительства прокуратуры в органах государственной власти субъекта РФ; обеспечение участия представителей прокуратуры в рассмотрении органами государственной власти субъекта РФ протестов и представлений прокуратуры; инициирование принятия нормативных правовых актов субъекта РФ, необходимых для реализации федеральных законов; предотвращение принятия законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству (п. 6.1). Кроме того, в приказе Генпрокурора России от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» предписано обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан. Для осуществления этой работы своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ; участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам. При отклонении замечаний прокуроров на проекты законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, прокурорам следует направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) региона, главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования ими права отклонить законы, муниципальные нормативные правовые акты, принятые соответствующими представительными органами власти. В ситуациях длительного непринятия представительным (законодательным) органом субъекта РФ предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов прокуроры должны вносить представления об устранении нарушений закона, предложения об изменении, дополнении, отмене нормативных правовых актов, использовать имеющееся у них право законодательной инициативы, в первую очередь в целях урегулирования отношений с участием категорий граждан, являющихся объектами особой социальной защиты государства (п. 2.1, 2.8). Другим приказом Генпрокурора России от 24 ноября 2008 г. № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» на правовое управление Генпрокуратуры возложены следующие обязанности: определение основных направлений и организация планирования законопроектной деятельности в системе прокуратуры РФ; координация законопроектной работы структурных подразделений Генпрокуратуры России (включая деятельность представителей структурных подразделений в рабочих группах палат Федерального Собрания Российской Федерации), согласование разрабатываемых ими проектов законов, обеспечение сопровождения проектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации; обеспечение структурных подразделений Генпрокуратуры России и прокуратур субъектов Российской Федерации информационными материалами по законопроектной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации; организация доступа прокуратур субъектов России к электронным базам данных актов субъектов Российской Федерации; подготовка для прокуратур субъектов Российской Федерации проектов модельных законов (предложений), которые могут быть внесены в порядке законодательной инициативы в законодательные органы субъектов РФ в целях единообразного правового регулирования актуальных вопросов борьбы с преступностью и правонарушениями; организация и проведение во взаимодействии с управлением по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генпрокуратуры России антикоррупционной экспертизы проектов законов; подготовка методических рекомендаций и информационных писем по вопросам организации и осуществления законопроектной деятельности в системе органов прокуратуры (п. 2). Полномочиями по участию в правотворческой (нормотворческой) деятельности наделены прокуратуры Казахстана (ст. 4 ЗКа 1995), Приднестровья (ст. 6, 12 ЗПМ 2006), Республики Беларусь (ст. 13, 17 ЗБ 2007), Южной Осетии (ст. 1, 9 ЗЮО 2007) и др. Законодатель Республики Беларусь возложил участие в нормотворческой деятельности на Генеральную прокуратуру, которая в порядке, установленном законодательством, принимает участие в подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов. Генеральный прокурор Республики Беларусь вправе вносить на рассмотрение Пленума Верховного Суда Республики Беларусь, Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь предложения о даче судам разъяснений по вопросам применения законодательства, возникающим при рассмотрении дел и исполнении судебных постановлений. Кроме того, все прокуроры страны и их заместители вправе в установленном порядке в пределах своей компетенции направлять предложения в нормотворческий орган (должностному лицу) о принятии (издании), изменении, дополнении, толковании или признании утратившими силу нормативных правовых актов. Прокурору Приднестровской Молдавской Республики принадлежит право законодательной инициативы. Он вправе обратиться в Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики по вопросам о толковании законов и правовых актов, не имеющих законодательного характера, принимаемых Верховным Советом ПМР, в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики по вопросам, отнесенным к ведению Конституционного суда ПМР в соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики и Конституционным законом ПМР о Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики. Правом законодательной инициативы по вопросам его ведения обладает Генеральный прокурор Республики Южная Осетия. Он и иные прокуроры, при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов, вправе вносить в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. 5. На Генеральную прокуратуру Российской Федерации возлагается выпуск специальных изданий. В СССР такой юридический журнал, издаваемый с января 1934 по 1992 г. именовался «За социалистическую законность», «Социалистическая законность». В настоящее время освящают актуальные вопросы прокурорского надзора, следственной практики, применения уголовного и уголовно-процессуального законодательства России печатные издания «Законность», «Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации», «Прокурор», «Прокурорская и следственная практика». По своей направленности эти журналы преимущественно информационного и методического характера, но вполне соответствуют своему главному предназначению — служить делу формирования правовой культуры, повышения профессиональных знаний и мастерства прокуроров. Для выполнения аналогичных задач и функций прокурорские работники ближнего зарубежья используют печатные юридические, научно-практические и общественно-правовые издания: «Закон и Жизнь» (Республика Молдова); «Законность и правопорядок» (Республика Беларусь); «Прокуратура Азербайджана» (Республика Азербайджан); «Туркменистан» (Туркменистан); «Щит» (Республика Узбекистан); «Законность» (Республика Таджикистан); «Фемида», «Экономика и право Казахстана» (Республика Казахстан) и многие другие периодические журналы, газеты и средства интернет-ресурсов. Примечание. Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П норма, содержащаяся во взаимосвязанных п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 настоящего Федерального закона, п. 2 ч. 1 ст. 26, ч. 1 ст. 251 ГПК РФ и наделяющая прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречащими закону, признана не соответствующей Конституции РФ, ее ст. 66 (ч. 1 и 2), 76 (ч. 3, 4, 5 и 6), 118 (ч. 2), 125 (ч. 2, 3 и 5), 126 и 128 (ч. 3), в той мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону. В соответствии с ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Статья 2. Международное сотрудничествоГенеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации. Международное сотрудничество и взаимодействие с зарубежными прокуратурами, а также со специализированными международными организациями — важное направление деятельности российского надзорного ведомства. После распада Советского Союза особую актуальность приобретает сотрудничество с прокуратурами стран ближнего зарубежья. Такая совместная деятельность обусловлена множеством факторов, в том числе необходимостью объединения усилий в связи с растущими угрозами со стороны транснациональной, организованной преступности, киберпреступности и иных криминальных вызовов. Соседствующие народы затрагивают и другие аспекты, побуждающие прокуратуры к взаимодействию в сферах экономики, культуры, науки, экологии, миграционных процессов, происходящих на постсоветском пространстве и других отраслях деятельности. Приоритет международных договоров и их прямое действие, закрепленное в п. 4 ст. 15 Конституции РФ, налагает на органы прокуратуры обязанности как по надзору за их соблюдением, так и по осуществлению взаимодействия с прокуратурами других стран или их иными компетентными органами. По информации, изложенной на сайте надзорного ведомства, сотрудничество с компетентными органами иностранных государств, а также с международными органами и организациями является одним из приоритетных направлений деятельности Генеральной прокуратуры РФ. Для обеспечения этого важного направления «в июне 2006 г. приказом Генпрокурора России вместо Международно-правового управления было создано Главное управление международно-правового сотрудничества, в состав которого вошли управление экстрадиции, управление правовой помощи и управление международного права» (genproc.gov.ru Раздел «Международное сотрудничество»). На сегодняшний день наиболее важное место в международной деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации занимают вопросы взаимодействия с зарубежными партнерами в сфере уголовного судопроизводства. Это вопросы выдачи и оказания правовой помощи по уголовным делам, в том числе в области возврата из-за рубежа имущества, полученного в результате совершения преступлений. Международное сотрудничество и взаимодействие прокуратуры происходит в трех основных направлениях: 1) осуществление прямых связей и сотрудничество с соответствующими органами других государств и международными организациями; 2) заключение соглашений по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью; 3) участие в разработке международных договоров Российской Федерации. 1. Закон возлагает на Генпрокуратуру России осуществление прямых связей с зарубежными прокуратурами, иными компетентными органами других государств и международными организациями. Это официальные прямые контакты по самым различным правовым вопросам взаимодействия и сотрудничества между странами. Генеральная прокуратура РФ является одним из инициаторов и активным участником учрежденной в 1996 г. международной ассоциации прокуроров, объединяющей надзорные органы около 40 стран мира. Ее главная задача — налаживание тесного сотрудничества правоохранителей всех государств мирового сообщества. В рамках Содружества Независимых Государств действует Совет генеральных прокуроров, который создан в целях укрепления сотрудничества органов надзора в сфере обеспечения законности, борьбы с транснациональной преступностью, обмена необходимой информацией, оказания взаимной помощи по конкретным вопросам, выработки единой политики по соглашениям правоохранительного характера. Полномочия прокуратуры в сфере международного сотрудничества закреплены в законах Узбекистана (ст. 52 ЗУз 1992), Азербайджана (ст. 6 ЗАз 1999), Абхазии (ст. 2 ЗАб 2006), Беларуси (ст. 15, 59 ЗБ 2007), Южной Осетии (ст. 2 ЗЮО 2007), Грузии (ст. 47 ЗГ 2008), Туркменистана (ст. 4 ЗТу 2015) и др. Реализация указанных полномочий в основном возлагается на центральный аппарат. Однако украинский законодатель дополнительно предоставил права по осуществлению международного сотрудничества в пределах реализации своих функций и Специализированной антикоррупционной прокуратуре (ст. 8 ЗУк 2014). Законодательство Республики Беларусь предусматривает, в частности, направление прокурорских работников за пределы страны для выполнения международных обязательств, связанных с деятельностью прокуратуры (ст. 59 ЗБ 2007). В отличие от российского нормативного правового акта, в законах о прокуратуре Казахстана (ст. 12, 47.1, 47.2 ЗКа 1995), Таджикистана (ст. 47–52 ЗТа 2005), Украины (ст. 2, 92–94 ЗУк 2014) реализации международно-правового сотрудничества посвящены отдельные разделы. В них содержатся нормативные положения, регулирующие предмет и принципы такого сотрудничества, закрепляются отдельные виды совместной деятельности и устанавливаются полномочия ведомств по международно-правовому сотрудничеству. Генеральная прокуратура Республики Таджикистан определила основные исходные положения взаимодействия с органами прокуратуры, иными правоохранительными органами зарубежных стран на основе следующих принципов: уважения суверенитета государств и неукоснительного соблюдения национального законодательства и норм международного права; всемерного расширения и углубления сотрудничества и доверия между правоохранительными и другими компетентными органами взаимодействующих стран; приоритета защиты прав и свобод граждан сотрудничающих стран, а также общепризнанных норм международного права; равноправия сторон; добросовестного выполнения международных обязательств (ст. 48 ЗТа 2005). При отсутствии соглашений между прокуратурами одним из способов осуществления официальных прямых связей является принцип международной вежливости и условие взаимности. Политес предписывает государственным органам относиться к чужому правопорядку вежливо и обходительно. Именно этот порядок отношений установил украинский законодатель в случае отсутствия международного договора. В такой ситуации сотрудничество осуществляется органами прокуратуры Украины с зарубежными ведомствами на основании взаимных письменных гарантий (ст. 92 ЗУк 2014). Прямые связи органов прокуратуры охватывают вопросы экстрадиции подозреваемых, обвиняемых и осужденных. В межгосударственных соглашениях часто встречается положение о розыске и возможной выдаче лиц, совершивших преступления, на условиях взаимности. Взаимность предполагает единообразное поведение государств: если одно государство в отсутствие международного договора удовлетворяет требование о выдаче другого государства, то оно вправе рассчитывать на аналогичное поведение своего контрагента. 2. Важной формой прокурорской деятельности является ее участие в сфере сотрудничества с соответствующими органами иностранных государств, связанное с заключением соглашений по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью. Для осуществления этих целей Генеральной Ассамблеей ООН от 14 декабря 1990 г. (Резолюция 45/117) принят Типовой договор о взаимной помощи в области уголовного правосудия. В документе основное внимание уделено отказу от оказания помощи, содержанию и исполнению запроса, сохранению тайны, получению документов, доступу к лицам, находящимся в заключении, и к другим лицам в целях получения доказательств, предоставлению документов, обыску и задержанию. В оказании помощи может быть отказано, в частности, если запрашиваемое государство полагает, что это нанесет ущерб его суверенитету, безопасности, общественному порядку или иным важным интересам общества; если помощь несовместима с его законами; если совершенное деяние является преступлением лишь по военному праву (ст. 4). Определены гарантии безопасности для лиц, предоставляющих информацию или документы. В целом типовой договор направлен на расширение взаимной помощи государств по уголовным делам и служит руководством для органов прокуратуры в данном направлении работы. Прокуратуры стран ближнего зарубежья, учитывая новый характер взаимоотношений между ними, идут по пути заключения дву- и многосторонних международно-правовых соглашений, регламентирующих эти отношения. Характер и содержание оказываемой правовой помощи в определенной мере зависит от того, к какому международному сообществу относится государство, с которым российская прокуратура вступает во взаимодействие: к Совету Европы или СНГ. Правовой основой международного сотрудничества в рассматриваемой сфере между Россией и странами Совета Европы являются следующие документы: Конвенция о передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания наказания (1948 г.), Европейская конвенция о выдаче (1957 г.), Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам (1959 г.) и др. Среди многосторонних соглашений в сфере международно-правового пространства стран Содружества Независимых Государств действует Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минск, 22 января 1993 г.). В соответствии с Конвенцией, граждане и юридические лица каждой из подписавших ее стран, а также другие лица, проживающие на территории этих стран, имеют право свободно и беспрепятственно обращаться в суды, прокуратуру и иные учреждения других договаривающихся сторон, к компетенции которых относятся гражданские, семейные и уголовные дела; могут выступать в них, подавать ходатайства, заявлять иски и осуществлять иные процессуальные действия на тех же условиях, что и граждане и юридические лица других договаривающихся сторон. Правовая помощь по гражданским, семейным и уголовным делам оказывается прокуратурой, иными учреждениями юстиции стран СНГ в соответствии с положениями названного международного соглашения (п. 1 ст. 4). Объем правовой помощи определен Конвенцией довольно широко. Это выполнение процессуальных и иных действий, в том числе проведение обысков и экспертиз, изъятие вещественных доказательств, допрос обвиняемых, свидетелей, экспертов, возбуждение уголовного преследования, розыск и выдача лиц, совершивших преступления. Основываясь на положениях Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (1993 г.), двенадцать постсоветских стран в 1996 г. подписали соглашение «О сотрудничестве в борьбе с преступлениями в сфере экономики», где обязались осуществлять сотрудничество в банковской и кредитно-финансовых системах, в области внешнеэкономической деятельности и отмывании (легализации) доходов, полученных преступным путем (ст. 1). Межгосударственные и межправительственные двусторонние соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, как правило, сопровождаются межведомственными, устанавливающими непосредственный порядок сношений. В них конкретизируются вопросы сотрудничества надзорных ведомств и более детально определяются задачи, порядок решения вопросов, входящих в их компетенцию. Примером такого сотрудничества является Соглашение между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Прокуратурой Республики Таджикистан о правовой помощи и сотрудничестве от 7 декабря 1995 г. В этот же день было подписано аналогичное Соглашение между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Прокуратурой Туркменистана о правовой помощи и сотрудничестве. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о взаимодействии правоохранительных органов в обеспечении правопорядка на территории комплекса «Байконур» от 4 октября 1997 г. обязывает прокуратуры сторон взаимодействовать при решении вопросов, связанных с оказанием взаимной помощи. Правовая помощь по вопросам борьбы с преступностью включает предупреждение, выявление, пресечение, раскрытие и расследование любых противоправных действий в отношении как российских, так и казахстанских физических и юридических лиц и их собственности, находящихся на территории комплекса «Байконур». При оказании правовой помощи российские надзорные ведомства (прокуратура комплекса «Байконур» и военная) и казахстанская прокуратура устанавливают между собой сношения непосредственно, за исключением вопросов, связанных с выдачей, уголовным преследованием и исполнением следственных поручений, затрагивающих права граждан и требующих санкции прокурора или судебного решения, сношения по которым осуществляются в порядке, установленном Конвенцией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. (ст. 2, 3). 3. Правовой основой участия прокуратуры в разработке международных договоров Российской Федерации является Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»; комментируемое положение ст. 2 Закона о прокуратуре и приказ Генпрокурора России от 12 марта 2009 г. № 67 «Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации». Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» наделяет Генерального прокурора РФ правом представления рекомендаций о заключении межгосударственных договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, и межправительственных, заключаемых от имени Правительства РФ, либо о прекращении или приостановлении их действия. Руководитель надзорного ведомства в зависимости от характера затрагиваемых вопросов вносит такие рекомендации на рассмотрение Президента или Правительства России. Президент РФ и Правительство РФ или по их поручению федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти или уполномоченной организации в месячный срок дают ответ на рекомендацию (ст. 8, 35). Кроме того, Генеральный прокурор в вопросах, связанных с заключением договоров межведомственного характера, вправе самостоятельно (но по согласованию с Министерством иностранных дел РФ) принимать решение о проведении переговоров с соответствующими органами зарубежных стран. В круг его полномочий входит подготовка проектов таких соглашений и их подписание. Вышеупомянутый приказ Генпрокурора России «Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации» обязывает прокуроров субъектов РФ, городов и районов, других территориальных, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур, руководителей научных и образовательных учреждений Генеральной прокуратуры РФ в пределах своей компетенции считать взаимодействие с органами, организациями и учреждениями иностранных государств, а также международными органами и организациями одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры Российской Федерации (п. 1.1). По результатам практики международного сотрудничества вышеперечисленные сотрудники прокуратуры обязаны готовить и вносить руководству Генеральной прокуратуры РФ предложения о заключении международных договоров по актуальным вопросам борьбы с преступностью, защиты прав и свобод человека, укрепления законности и правопорядка, о совершенствовании законодательства (п. 1.4). Участие прокуратур в разработке международных договоров является важным участком работы, который способствует созданию новых правовых механизмов взаимного сотрудничества государственных органов, осуществляющих надзор. Модельный закон о прокуратуре рекомендует законодателям стран Содружества закрепить в качестве полномочий прокуратур их участие в международном сотрудничестве. Это касается инициатив по разработке международных договоров, подготовке предложений к проектам таких соглашений, а также об изменении и дополнении действующих (ст. 60 МЗ 2006). Рекомендации Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ были услышаны и реализованы в законах Абхазии (ст. 5 ЗАб 2006), Луганской Народной Республики (ст. 9 ЗЛНР 2014), Донецкой Народной Республики (ст. 2 ЗДНР 2016) и др. Содержащиеся в них положения об участии в разработке международных договоров по вопросам правовой помощи способствуют налаживанию информационных и оперативных связей, направленных на консолидацию усилий прокуратур в борьбе с преступностью. Законы «О международных договорах Украины» от 29 июня 2004 г. № 1906-IV, «О прокуратуре» (2014 г.) и приказы Генерального прокурора Украины составляют правовую основу участия украинской прокуратуры в разработке международных договоров. Закон «О международных договорах Украины» предоставляет Генеральной прокуратуре Украины право подачи предложений о заключении международных договоров вместе с Министерством иностранных дел (ст. 4). Конкретизация этого полномочия содержится в норме прокурорского акта «Межведомственные международные договоры Украины, которые заключаются Генеральной прокуратурой Украины». Статья гласит, что Генеральная прокуратура Украины в порядке, предусмотренном Законом Украины «О международных договорах Украины», участвует в подготовке международных договоров Украины относительно сотрудничества в сфере криминального судопроизводства, заключает межведомственные международные договоры Украины о сотрудничестве по вопросам деятельности прокуратуры с соответствующими государственными органами иностранных государств и международными организациями, к компетенции которых принадлежат вопросы, которые регулируются договорами (ст. 93 ЗУк 2014). Внимание! Авторские права на книгу "Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный)" (Зюбанов Ю.А.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
