|
|
Оглавление§ 2. Нормы и источники международного трудового права: понятие и юридическая природа § 2. Эффективность выработки международных трудовых стандартов § 3. Принятие государствами обязательств в отношении норм международного трудового права § 4. Факторы, влияющие на эффективность соблюдения норм международного трудового права § 2. Соответствие внутреннего трудового законодательства России международным договорам § 4. Соответствие внутреннего трудового законодательства России международным рекомендательным актам Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу§ 4. Факторы, влияющие на эффективность соблюдения норм международного трудового права§ 4.1. Гибкость норм МТПГибкость либо жесткость МТС — это важнейший фактор, связанный с их эффективностью. Причем он может рассматриваться как фактор, снижающий, либо наоборот, повышающий эффективность их принятия и применения. C одной стороны, гибкость необходима для того чтобы международный договор в сфере труда сначала был принят, а потом в его отношении приняли обязательства государства. Поэтому в нормотворческой деятельности МОТ гибкость играла очень важную роль с самого момента ее создания. В п. 3 ст. 19 Устава МОТ предусматривается возможность принимать акты с учетом недостаточного уровня экономического развития или других специфических обстоятельств в отдельных странах-участницах. Этой статьей МКТ воспользовалась на первой же своей сессии 1919 г., состоявшейся в Вашингтоне. С другой стороны, как говорил бывший Генеральный директор МБТ У. Дженкс, «гибкость — это не самоцель. Максимум гибкости обеспечивается отсутствием какого-либо международного стандарта». Или, как писал Н. Валтикос, при выработке текста конвенции МОТ необходимо найти «справедливый баланс между излишней гибкостью и чрезмерной конкретизацией». Проблема гибкости и жесткости МТС — это один из наиболее обсуждаемых вопросов в МТП, а для МОТ — это одна из важнейших характеристик и нормотворческой деятельности, и работы по применению МТС. Гибкость МТС можно понимать в нескольких смыслах. Во-первых, существует содержательная гибкость актов, т.е. расплывчатость и обтекаемость формулировок, либо специально сформулированные нормы или механизмы гибкости (англ.— flexibility clauses). Далее все эти явления будут называться гибкостью содержания МТС. Во-вторых, сама форма, в которой принимаются МТС, может быть связана с политикой гибкости, когда речь идет о «мягком праве» (англ.— soft law), т.е. МТС, не обладающих силой международного договора (далее — гибкость формы). В-третьих, существует гибкость, связанная с применением МТС. Этот тип гибкости связан с особенностями международных контрольных процедур и фактической практики их реализации. Далее этот тип гибкости именуется гибкостью применения МТС. § 4.1.1. Гибкость содержанияОдной из характерных особенностей содержания международных договоров, в том числе, в сфере труда, можно назвать расплывчатость и неопределенность их формулировок. Такой подход к формулировкам международных договоров неслучаен. Расплывчатость формулировки, с одной стороны, облегчает ратификацию договора государствами, не считающими, что они несут четкие юридические обязательства, а с другой стороны, дает возможность для расширительного толкования договора в дальнейшем. А. М. Лушников считает, что принятие гибких рамочных конвенций МОТ — одна из тенденций совершенствования роли МОТ в условиях глобализации. Этот подход оправдывается и авторитетным специалистом по МТП — Ж.— М. Сервэ. Другие исследователи более осторожно относятся к наметившемуся с 1980-х гг. повороту от принятия конвенций, устанавливающих конкретные условия труда, к рамочным актам широкого плана, предусматривающим общие и широкие направления социальной политики. В языке международных договоров о труде часто используются оценочные выражения. В конвенциях МОТ очень распространены такие формулировки как «адекватный» (англ. — adequate), «уместный» (англ. — appropriate), «подходящий» (англ. — suitable), «должный» (англ. — proper), «относящийся к делу» (англ. — relevant), «соотносимый» (англ. — consistent) (как правило, в контексте с национальной практикой), «удобный» (англ. — convenient), (не) совместимый (англ.— (in) compatible) (как правило, в контексте с национальным законодательством), «удовлетворительный» (англ.— satisfactory), «существенный» (англ.— substantial) и другие, аналогичные им. В отношении выражений «разумно» (англ.— reasonable), «насколько это практикуется», (англ.— practicable), «возможно», (англ.— possible), «разумно практикуется» (англ. — reasonably practicable) в руководстве МОТ по разработке актов дается рекомендация их не употреблять в связи с их избыточной неопределенностью и различным значением в официальных языках МОТ — английском и французском. Тем не менее, они весьма распространены в актах МОТ, в том числе и в новейших — принятых уже после издания данного руководства. Несмотря на это, некоторые специалисты считают, конвенции, вместо того, чтобы предусматривать лишь общие принципы, стали чрезмерно детальными. Создатели Устава МОТ объясняли нечеткость его формулировок тем, что «определение всегда подразумевает и некоторого рода ограничения», подразумевая возможность дальнейшего расширительного толкования его норм. Но этот подход эффективен для правотворца только в том случае, если он обладает достаточными возможностями для применения правовой нормы в рамках собственного толкования. Например, в тоталитарном государстве правовые нормы часто формулируются нечетко, намеренно оставляя простор для произвола правоприменителя. Но в случае с международными нормами, особенно с нормами МОТ, ситуация противоположная: чрезвычайно расширительное толкование МОТ противопоставляется ограничительному национальному толкованию, в результате чего становится особенно актуальным афоризм Салтыкова-Щедрина о компенсации строгости законов необязательностью их исполнения. Помимо расплывчатых текстовых формулировок, при создании актов МОТ используется целый арсенал специальных средств обеспечения гибкости. Исторически первым из них было установление возможности временных или постоянных изъятий в отношении применения конвенций для конкретно названных стран с отстающим уровнем экономического развития (см. об этом выше). Такого рода изъятия вскоре перестали делать, поскольку выяснилось, что «страны-бенефициары», ради которых эти изъятия и делались, чаще всего так и не ратифицировали соответствующие конвенции. Более распространенные средства гибкости — установление в тексте конвенции исключения какой-либо отрасли или вида деятельности из сферы действия, либо предоставления права государству права при ратификации исключить их сферы применения или иную категорию работников или вид деятельности, или предмет регулирования, или тип предприятий, или территорию из сферы применения. В ряде случаев эти средства обеспечения гибкости отчасти компенсируются обязанностью государства осуществлять консультации с социальными партнерами по поводу соответствующих исключений, уведомлять МОТ о причинах исключений, докладывать контрольным органам МОТ о возможности устранения этих исключений с течением времени, либо о прогрессе в отношении возможности устранения исключений, или обязанностью государства урегулировать соответствующий вопрос во внутреннем законодательстве. При этом МБТ исходит из того, что в случае, когда в принимаемой конвенции предусматривается возможность государства объявить об исключении тех или иных категорий, желательно предусмотреть обязанность государства делать соответствующие декларации в момент ратификации, а не при осуществлении докладов, предусмотренных ст. 22 Устава, поскольку в этом случае можно предусмотреть систематическое информирование со стороны государства. Еще один механизм обеспечения гибкости — установление в тексте конвенции обязанности для государств по постепенной (или прогрессирующей) реализации ее положений. Например, в Конвенции 1973 г. о минимальном возрасте для приема на работу (№ 138) предусматривается обязательство государств «...осуществлять национальную политику, имеющую целью обеспечить эффективное упразднение детского труда и постепенное повышение минимального возраста для приема на работу до уровня, соответствующего наиболее полному физическому и умственному развитию подростков». При принятии конвенций, предусматривающих возможность их постепенного применения, на МКТ неоднократно высказывались опасения, что эта гибкость может привести к выработке субъективных критериев и использованию двойных стандартов. Тем не менее, конвенции принимались именно в этой редакции. Когда в конвенции предусматривается постепенное выполнение тех или иных положений, либо устанавливаются определенные стадии, направленные на достижение предусмотренного конвенцией результата, МБТ рекомендовало устанавливать в конвенциях четкие временные рамки, насколько это возможно. Однако этого, как правило, не делается. Зачастую в конвенциях и рекомендациях конкретное регулирование того или иного вопроса, определение существенного для данного акта понятия, переадресовывается на национальный уровень (законодательство, правила, коллективные соглашения, арбитражные решения, консультации с социальными партнерами, национальная практика, национальные условия и др.). Еще более гибко формулируются нормы-отсылки на национальный уровень, когда в государствах предлагается установить не строго соответствующие требованиям конвенции нормы, а «равноценные» или «эквивалентные» положения или положения, «по существу» или «в основном» соответствующие данным требованиям. Например, в соответствии с Конвенцией 1976 г. о минимальных нормах на торговых судах (1976 г.), государства-участники обязаны «...удостовериться, что положения такого [о социальном обеспечении и безопасности и гигиене труда — Н. Л.] законодательства и правил в основе своей эквивалентны Конвенциям или статьям Конвенций, приведенных в приложении к настоящей Конвенции». В своем докладе МКТ в 1984 г. Генеральный директор МБТ Ф. Бланшар предостерегал против использования такого рода «норм существенной эквивалентности», говоря о том, что они выходят за рамки разумного уровня гибкости, перекладывают слишком большую ответственность на контролирующие органы МОТ по определению того, что следует считать существенно эквивалентной защитой, а также приводят к противоречиям и отсутствию единого понимания содержания нормы. Однако эти формулировки использовались и в более поздних конвенциях. Еще одно средство обеспечения гибкости содержания международных договоров в сфере труда заключается в возможности частичной ратификации государством отдельных положений соответствующего акта. Такую практику нельзя смешивать с допустимостью оговорок при ратификации. Из современных международных актов в сфере труда наиболее известна в этом отношении ЕСХ, предусматривающая частичную ратификацию ее положений государствами-участниками СЕ. Механизм принятия на себя обязательств по ЕСХ достаточно сложен. Прежде всего, в соответствии с частью III ЕСХ, каждое государство имеет право выбрать для ратификации определенное количество статей из части II, при условии, что будет ратифицирован «минимальный набор», без которого ратификация не будет считаться состоявшейся. В первой части ЕСХ эти же самые права перечислены в общем виде. Согласно п. I ст. А технической части ЕСХ вся часть I — это «декларация целей, к достижению которых [присоединившееся государство — Н. Л.] ...будет стремиться всеми надлежащими средствами». Это не означает, как может показаться с первого взгляда, что данные статьи, указанные в части I ЕСХ, носят лишь рекомендательный характер. На государства возлагается конкретная юридическая обязанность предпринимать действия, направленные на достижение целей, перечисленных в статьях этой части. Другое дело, что практически невозможно доказать, что отсутствие тех или иных конкретных действий со стороны государственных органов свидетельствует о том, что государство не рассматривало в течение определенного периода ту или иную статью части I для себя в качестве декларации целей. Контролировать движение к достижению этих целей можно лишь политическими, а не юридическими средствами. Как указывается в Федеральном законе о ратификации ЕСХ, Россия приняла на себя обязательства по всей части I, которые более конкретно расшифровываются в части II, которую Россия ратифицировала частично, не став принимать на себя формальные обязательства по положениям, требующим бюджетных расходов. Механизм ратификации ЕСХ по частям по-разному оценивается специалистами с точки зрения эффективности Хартии. Так, финский ученый М. Миккола считает, что такая возможность ратификации «a la carte» лишь снижает уровень применения ЕСХ. В то же время представитель правительства Швейцарии в Рабочей группе Вентейола, помимо прочего, предлагал заимствовать именно этот механизм ЕСХ для повышения эффективности актов МОТ. М. В. Лушникова говорит об этом механизме как о слабости ЕСХ, имеющей, однако, «обратную сторону медали», а именно, гибкость, позволяющую добиться большего количества ратификаций. До ЕСХ схожий подход, предусматривающий возможность ратификации определенного «минимального набора» положений, применялся в актах МОТ 1950-х — 1960-х гг., отличавшихся повышенной детализированностью и объемом принимаемых обязательств. Наиболее важная из них — Конвенция 1952 г. о минимальных нормах социального обеспечения (№ 102). Для МОТ этот вид механизмов гибкости менее характерен и относится, скорее, к исключениям. Такой подход к ратификации подвергался критике в момент обсуждения проектов конвенций. Высказывалось мнение, что возможность подбора минимального набора стандартов приведет к принятию совершенно разных обязательств государствами, несмотря на то, что формально государства принимают обязательства по одной и той же конвенции. Представляется, что общего ответа на вопрос о целесообразности использования механизма частичной ратификации норм МТП быть не может. Это зависит от содержания норм. Нормы, закрепленные в ЕСХ, в настоящее время уже трудно признать настолько жесткими, что государства СЕ не могут позволить себе их ратифицировать. В то же время, государственные чиновники используют факт «гибкой» ратификации в качестве способа демонстрации собственному населению и международному сообществу приверженности международным социальным правам, хотя в действительной это и не соответствует действительности. В связи с этим представляется целесообразным, чтобы СЕ начал проводить политику убеждения государств-членов присоединяться к возможно большему количеству норм ЕСХ, используя при этом опыт кампании МОТ по продвижению ратификации фундаментальных конвенций, но не ограничиваясь, как МОТ, лишь базовыми правами в сфере труда. Близок к возможности частичной ратификации и другой механизм гибкости, допускающий исключение отдельных частей или статей конвенции при ратификации. В случае с Конвенцией 1975 г. о трудящихся-мигрантах (дополнительные положения) (№ 143) такая урезанная ратификация допускается в связи с тем, что изначально планировалось принять две конвенции, связанные с мигрантами,— одну о плохих условиях, в которых осуществляется трудовая миграция и о практике торговли людьми, а вторую — о равенстве прав, коллективных и индивидуальных правах работников-мигрантов. В ходе обсуждения проектов этих конвенций на МКТ в 1974 г. было решено объединить тексты проекта, а возможность исключения отдельных частей связана с разногласиями по поводу того, насколько эти положения сочетаемы в рамках одного акта. Несмотря на обилие средств обеспечения гибкости, позволяющих государствам принимать на себя меньший объем обязательств в отношении конвенций, по оценкам специалистов МОТ, сами государства достаточно слабо используют возможности, предоставляемые ими конвенциями. Связано это с недостаточной информированностью об имеющихся в их распоряжении механизмах. Этот факт говорит о том, что международные организации и, прежде всего, МОТ, принимая нормы МТП, перестраховываются, закладывая в них избыточную гибкость, которая, с одной стороны, снижает закрепляемые в нормах социальные гарантии, а с другой стороны, не обеспечивает существенно лучшую «ратифицируемость» этих норм, бывшую изначальной целью механизмов содержательной гибкости. Очевидно, что полностью избежать оценочных и относительно расплывчатых формулировок в МТС невозможно. Это связано не только с недостаточным экономическим развитием разных государств, принимающих на себя обязательства по нормам МТП, но и с крайне разнообразными системами национального трудового права в разных странах, подразумевающими принципиально различные механизмы реализации норм МТП на национальном уровне. Однако использовать механизмы содержательной гибкости надо с существенно большей сдержанностью, нежели это делается сейчас, чтобы не лишить соответствующую норму МТП реального содержания. Представляется, что наиболее оптимальный механизм содержательной гибкости — это механизм прогрессирующей реализации нормы МТП, сопровождаемый указанием на конкретные временные рамки или условия, при наступлении которых норма должна быть реализована государством в полном объеме. § 4.1.2. Гибкость формыВопрос о трудности имплементации жестких трудовых стандартов стоял с самого начала деятельности МОТ. Поэтому при ее учреждении был выработан механизм принятия конвенций, т.е. юридически обязывающих международных договоров по наиболее важным проблемам в сфере труда, сопровождаемых рекомендациями — не имеющими юридической силы актами, в которых содержатся более конкретные положения, считающиеся ориентиром, к которым должны стремиться государства. Подавляющее большинство рекомендаций конкретизирует положения принятой вместе с нею конвенции (далее они именуются «связанные рекомендации»). Они или уточняют общие положения конвенции более конкретными рекомендациями, или расширяют сферу применения конвенции в отношении не затронутых ею категорий работников, отраслей экономики или областей правового регулирования. Однако существуют и так называемые автономные рекомендации, не связанные с конвенциями. Их существенно меньше чем связанных. Несмотря на то, что рекомендации МОТ не относятся к международным договорам, это не значит, что их принятие не влечет никаких международно-правовых последствий и юридических обязанностей для государств-членов МОТ. В Уставе МОТ предусматриваются специальные контрольные процедуры в отношении рекомендаций, касающиеся информирования органов власти на предмет придания рекомендации силы нормативного правого акта, а также обязанность государств-членов информировать МОТ по запросу АС относительно состояния законодательства и правоприменительной практики по предмету рекомендации. Органы МОТ, осуществляющие регулярный надзор за выполнением актов МОТ даже в своих названиях содержат упоминание рекомендаций. Тем не менее, в силу крайней перегруженности контрольных органов МОТ, в реальности они не справляются в полной мере даже с контролем за соблюдением ратифицированных конвенций, а о рекомендациях речь фактически не идет. Советник МБТ по юридическим вопросам Ф. Мопэн высказывал мысль о том, что разница между конвенциями и рекомендациями МОТ — это вопрос в большей степени теории, нежели практики, поскольку вырабатываются рекомендации с помощью похожих механизмов, в их отношении также существует процедура докладов и они, так же, как и конвенции, могут оказывать серьезное фактическое воздействие на национальное законодательство и практику государств-членов МОТ. Если с этим утверждением и можно согласиться, то скорее в части «неюридического» характера контроля за соблюдением конвенций, а не «юридического» характера рекомендаций. В докладе Генерального директора МБТ М. Хансенна 85-й сессии МКТ в 1997 г. отмечалось, что «...если рекомендации восстановят полагающееся им значение, они снова должны стать автономным актом, не связанным с конвенцией; и, что особо важно, в их отношении должен на регулярной основе осуществляться контроль за соблюдением, предусмотренный Уставом». Вряд ли было корректно говорить о «восстановлении» их автономного статуса, поскольку такого рода рекомендации были в меньшинстве с самого начала нормотворческой деятельности МОТ. Но приблизительно с начала 1970-х гг. рекомендации действительно практически перестали приниматься вне связи с конвенциями. И эта тенденция явно была изменена после 1997 г., когда автономных рекомендаций стало появляться заметно больше. Но в отношении контроля за соблюдением рекомендаций, за прошедшие 15 лет положительных изменений, к сожалению, не произошло. В последние десятилетия прослеживается явная тенденция к увеличению значения так называемого «мягкого права» в составе МТС. В правовой доктрине даже появились предложения о выделении специальной правовой категории «международное модельное трудовое право». Речь идет скорее о количественном, чем о качественном росте: растет количество актов, а ситуация с контролем за их применением не улучшается. На фоне общего замедления темпов нормотворчества МОТ заметна тенденция к увеличению удельного веса рекомендательных актов. Этот подход поддерживается представителями работодателей в МОТ, считающими, что «минималистические» конвенции, сопровождаемые объемными ни к чему не обязывающими рекомендациями, наиболее эффективны с точки зрения развития экономики. Кроме того, явно увеличилось значение, придаваемое МОТ немногочисленным декларациям, принятым в ее рамках. Между тем, и в международном, и в трудовом праве перемещение правотворчества в сферу «мягкого права» воспринимается, скорее, как негативная тенденция, ослабляющая возможности в области применения правовых норм. Конвенция МОТ 2006 г. о труде в морском судоходстве (MLC) стала новацией с точки зрения формы — впервые акт МОТ стал полномасштабно сочетать в себе элементы юридически обязательного акта и рекомендации. Идея о такой гибридной форме обсуждалась в АС совете еще в 1994 г. Такой смешанный подход был впервые отчасти опробован немного раньше — в 2003 г. была принята Конвенция об удостоверениях личности моряков (№ 185), в которой приложение III содержит две части, причем первая из них предусматривает обязательные результаты, которые должны быть достигнуты государствами при применении системы выпуска документов, удостоверяющих личность моряков, а вторая касается рекомендуемых процедур и практики, которые должны приводить к этим результатам. Вторая часть этого приложения специально сформулирована как альтернатива самостоятельной рекомендации. Но в морской Конвенции 2006 г. этот подход по смешению обязательных и рекомендательных положений был использован существенно шире. При принятии этой Конвенции МОТ ориентировалась на опыт Международной морской организации (ИМО), которая ранее принимала такие смешанные акты. Такая форма акта позволяет избавиться от принятия связанных рекомендаций, что, возможно, немного упростит сложную систему актов МОТ. Еще одно принципиальное новшество, введенное Конвенцией № 185, которое можно также отнести к механизмам гибкости, — это возможность упрощенного изменения приложений к конвенции. Согласно ст. 8, п. 1 Конвенции № 185, внесение поправок в приложения к конвенции на основе консультаций с трехсторонним морским органом МОТ решением МКТ, принимаемым большинством в две трети голосов делегатов, включая не менее половины государств-членов, ратифицировавших Конвенцию. Механизм упрощенного изменения конвенции был существенно развит в Конвенции MLC 2006 г. Статьи и Правила Конвенции могут быть изменены только Конференцией в рамках ст. 19 Устава МОТ т.е., по сути, путем принятия новой конвенции, причем поправки к Конвенции вступают в силу при столь же жестких условиях, что и сама Конвенция. Кодекс, конкретизирующий положения Правил, может быть изменен по отдельной процедуре, предусмотренной статьей XV Конвенции. Поправка к Кодексу конвенции может быть принята в порядке, аналогичном порядку принятия новой конвенции, т.е. большинством в две трети делегатов МкТ. После этого Генеральный директор МБТ рассылает государствам, ратифицировавшим Конвенцию, уведомление о принятии поправок, а государства в течение двух лет после рассылки уведомления имеют право официально уведомить МОТ о возражениях против поправок или о том, что оно не будет применять поправку в течение определенного периода времени. Если в течение этого двухлетнего срока в отношении поправок не поступит возражений от не менее 40% государств, ратифицировавших Конвенцию с суммарным тоннажем торгового флота не менее 40% от общего числа участников Конвенции, поправки считаются окончательно принятыми. Государства, заявившие о своих возражениях против поправок, несут обязательства по Конвенции в ее изначальной редакции, а сама Конвенция будет открыта для ратификации только в измененной редакции. Интересно, что в Руководстве по процедурам, касающимся конвенций и рекомендаций, переизданном МБТ в том же самом 2006 г., среди средств обеспечения гибкости норм называется более «классический» механизм частичного пересмотра более ранней конвенции, при котором ранее принятая конвенция остается открытой для ратификации в ее прежнем виде. Таким образом, можно утверждать, что в рамках МОТ пока еще нет единого понимания в отношении того, какая из моделей пересмотра старых конвенций более эффективна. Представляется, что способ пересмотра конвенции MLC в отношении принятия изменений более эффективен, чем классический путь принятия пересматривающей конвенции или протокола, потому что помогает избежать «нагромождения» старых и новых конвенций по одному и тому же вопросу. В МОТ высказывалось опасение, что хотя устаревшие стандарты уже не подходят для ратификации, они в определенных ситуациях представляют собой наивысший уровень защиты, который конкретное государство может обеспечить на данный момент. Однако анализ ратификации конвенций, обладающих статусом назначенных к пересмотру, либо переходных, показывает, что эти конвенции крайне редко ратифицируются в современных условиях, а в тех редких случаях, когда это происходит, наиболее распространена их ратификация вновь создаваемыми государствами, т.е. речь идет в большей степени о стремлении государства закрепить свой суверенный статус путем участия в различных международных договорах, нежели реальное намерение обеспечить защиту тех или иных трудовых прав. Вряд ли стоит специально поощрять такие чисто политические ратификации. В отношении поправок к Конвенции 2006 г. действует механизм распространения, аналогичный тому, который используется для распространения отраслевых соглашений в российском трудовом праве: отсутствие реакции на поправки означает молчаливое согласие с ними. Так же как и в случае со смешанным — «обязательно-рекомендательным» — характером Конвенции, для упрощенной процедуры внесения поправок был использован опыт ИМО. При обсуждении возможности установления упрощенной процедуры внесения изменений в конвенцию в рамках МОТ возникали споры по поводу необходимости сохранения договорного характера конвенций и недопустимости их превращения в подобие законодательства. Но поскольку за государством сохраняется возможность возразить против поправок и тем самым не принять их в своем отношении, принцип международного права о добровольности принятия на себя суверенными государствами международных обязательств в данном случае не нарушается. В целом этот новый механизм гибкости может быть оценен позитивно с точки зрения дальнейшего развития системы источников МТП. Внимание! Авторские права на книгу "Эффективность норм международного трудового права. Монография" ( Лютов Н.Л. ) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
