|
|
ОглавлениеГлава 1. Основные понятия административного права Глава 2. Система публичного администрирования Глава 3. Централизованная публичная администрация Глава 4. Децентрализованная публичная администрация Глава 5. Частные субъекты публичного администрирования Глава 6. Правонарушения и ответственность по административному законодательству Глава 8. Особенности публичного администрирования различных областей человеческой деятельности Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 7. Реализация и защита публичных прав частных лиц и обеспечение режима законности в публичном администрированииПрофессия юриста состоит в том, чтобы все ставить под сомнение, ни с чем не соглашаться и без конца говорить. Т. Джефферсон В результате изучения главы 7 студент должен: знать: основные положения о реализации и защите публичных прав частных лиц и обеспечении режима законности в публичном администрировании, субъективные публичные права частных лиц и конфликты при их реализации, проблемы современного развития; смысл и содержание способов обеспечения защиты прав во внесудебном и судебном порядке (административное судопроизводство); административные процедуры; особенности защиты прав частных лиц при разрешении споров об административных правонарушениях; сущность и содержание основных понятий контроля и надзора сфере публичного администрирования; уметь: оперировать соответствующим понятийно-терминологическим аппаратом административного права; анализировать основные положения о реализации и защите публичных прав частных лиц; организовывать защиту публичных прав частных лиц во внесудебном и судебном порядке; проводить контроль и надзор в сфере публичного администрирования, самостоятельно изучать как отечественную, так и зарубежную юридическую литературу; владеть навыками: работы с юридической литературой и нормативными правовыми актами по вопросам защиту публичных прав частных лиц во внесудебном и судебном порядке; составления процессуальных документов; проведения контроля и надзора в сфере публичного администрирования; составления документов при проведении контроля и надзора; анализа различных административно-правовых явлений. 7.1. Субъективные публичные права частных лиц и конфликты при их реализацииКатегория « действие права» охватывает и процессы функционирования его норм во времени, в пространстве и по кругу лиц, и все формы воздействия этих норм на общественные отношения на психологию и сознание их участников, и результаты такого воздействия, и связанные с ним социальные, психологические и другие факторы. Действие права имеет свою внутреннюю и внешнюю стороны. Внутренняя сторона связана с восприятием права его адресатами. Внешняя сторона — с теми специфическими формами и методами, которыми заявляет о себе право, а также формами и методами правомерного поведения управомоченных и обязанных субъектов. В механизме действия права так или иначе присутствует широкий спектр нормативных и ненормативных явлений, начиная с самой управляющей подсистемы и кончая результативными действиями правомерного и активного характера. Некоторые из таких явлений находятся за пределами непосредственного содержания правореализации. Вполне возможны случаи, когда правовая норма действует, оказывает какое-то влияние на сознание граждан, однако по каким-либо причинам фактически не реализуется. При реализации права в регулируемых общественных отношениях воплощаются государственная воля, выраженная в соответствующих правовых нормах, и соотнесенная с ней индивидуальная воля непосредственных участников этих отношений. Государственная воля находит свое воплощение в тех юридических формах, в которых складываются регулируемые отношения, индивидуальная — в конкретных действиях субъектов правореализации. Согласованность индивидуальной воли с государственной, их общая направленность способствует единству юридического и фактического содержаний этих общественных отношений, обеспечению претворения, намеченного законодателем, в повседневную жизнь на всех ступенях, происходящих при этом процессов. Итак, реализация права по своей сущности есть воплощение в регулируемых им общественных отношениях возведенной в закон государственной воли, а также чаще всего и соотнесенной с ней индивидуальной воли непосредственных участников этих отношений. В содержательном плане под реализацией правовых норм надо понимать воплощение в регулируемых ими общественных отношениях всего того, что в этих нормах заложено. Под этим углом зрения реализация права предстает как определенная система взаимосвязанных, идущих друг за другом в строго определенной последовательности разнообразных целостных участков воплощения в общественных отношениях возведенной в закон воли правящих кругов, заключенной в каждом структурном элементе реализуемой правовой нормы. Речь идет о воплощении в общественных отношениях как самих общих масштабов поведения, предусмотренных в диспозициях норм права, так и их велений относительно цели, субъективного состава, требуемых жизненных ситуаций и средств государственного обеспечения, если в этом есть необходимость. Соблюдение запретов, исполнение юридических обязанностей, использование субъективных прав представляют собой варианты сообразования своего собственного поведения непосредственно с требованиями правовых норм, т. е. реализацию в форме саморегуляции. Однако в ряде случаев правореализация не может начаться или быть доведена до конца без вмешательства государственного органа, без индивидуально-правового регулирования. Подобный вариант «опосредствованной» реализации сопряжен с правоприменением. Индивиды и их организации (т. е. частные лица, не наделенные официальными публичными полномочиями) в рамках модели правового публичного управления вступают с государством, его органами и должностными лицами не просто во властеотношения, а в отношения юридические, урегулированные правом. В этих отношениях частные лица являются носителями не только обязанностей перед публичной властью, но и прав — субъективных публичных прав. За рубежом субъективные публичные права понимаются как права частных лиц в юридических отношениях с государственными органами как властью. В соответствии с современной немецкой доктриной к субъективным публичным правам относятся все права частных лиц, признанные правопорядком, независимо от уровня и иерархии правовых норм. Судебная практика также исходит из теории О. Бюллера «защитной нормы». Для признания субъективного публичного права требуется двойное условие: оно существует лишь в том случае, если императивная норма и вытекающая из нее юридическая обязанность администрации служат не только публичному интересу, но также предназначены для защиты интересов отдельного гражданина. Отсюда субъективное публичное права присутствует только в том случае, если правовая норма накладывает на администрацию определенную объективную юридическую обязанность и данная норма как минимум также нацелена на защиту индивидуальных интересов. Закон об административных судах ФРГ устанавливает в абз. 1 § 13 двойное условие для отмены административного акта и возможного решения о возражении: его противоправность и вследствие этого нарушение прав истца. При этом для признания существования субъективного публичного права за частным лицом не требуется, чтобы правовая норма, в которой содержится это право, включала четко определенное требование или словосочетание «право на…» что-то. Принципиально значимо лишь то, чтобы правовая норма в соответствии с объективной волей законодателя служила не только общему, но и индивидуальному (и это обязательно) интересу частных лиц. Субъективные публичные права в современной отечественной и зарубежной доктрине принадлежат как частным лицам, так и органам государственной и муниципальной власти. В последнем случае говорят о властных полномочиях. Еще М. Д. Загряцков отмечал, что признание субъективных публичных прав граждан есть последовательное развитие «принципа равноправности» граждан и государства как субъектов публичных прав. Равноправность граждан и государства как субъектов публичных прав и обязанностей выражается во взаимности прав и обязанностей. При этом они обусловлены одной равнообязательной нормой и объективным публичным порядком в целом, подчиняющим государство правовым установлениям и обеспечивающим баланс суверенных прав государства со встречными правами частных лиц, и наоборот. Статья 2 Конституции РФ, определяющая в качестве обязанности государства и соответственно его органов и должностных лиц признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, является юридической основой установления такого баланса и равноправности. Нормы публичного правопорядка определяют равнообязательные границы и требования правомерного поведения не только частных лиц в отношении с государством, но и государства в отношениях с частными лицами. Публичное фактическое властеотношение становится правоотношением, в котором права и обязанности его субъектов взаимно скореллированы. В этом контексте А. Б. Зеленцов определяет субъективное публичное право «как установленную и гарантированную законом возможность действовать определенным образом ради достижения определенного блага (публичного или частного интереса), которая выражает меру и вид допустимого поведения в сфере публичного управления и дозволение требовать соответствующего поведения от правообязанного субъекта». Он отмечает, что категория «мера» выражает, с одной стороны, свободу субъекта, его личное усмотрение в поведении, с другой — ограничение этого усмотрения, т. е. обязанность соблюдать установленные нормой права границы этой свободы. Нарушение обязанности влечет применение санкций и распространяется как на частных лиц, так и на публичных субъектов. Следовательно, субъективное публичное право выступает как обремененная юридической обязанностью возможность притязания, которое не может быть реализовано вне публично-правовых отношений, опосредующих управленческое взаимодействие в сфере публичной власти. Субъективное публичное право — элемент административного правоотношения, обязательной стороной которого является государство как власть. Частное лицо обладает этим правом, когда в соответствии с публично-правовой нормой реализация его индивидуальных интересов необходимо сопряжена с обязательными действиями носителей публичной власти. Субъективные публичные права частных лиц возникают и реализуются как в регулятивных отношениях с органами публичной власти, так и в охранительных публичных правоотношениях, возникающих в связи с нарушением этими органами любых статутных прав частных лиц. Содержание этих охранительных правоотношений характеризуется наличием субъективных публичных прав и юридических обязанностей. Например, в Германии по общей формуле (clausula generalis) доступ к административным судам частных лиц обеспечивается в соответствии с законом каждому, чье право нарушено публичной властью, а исключения описываются особо. Субъективные публичные права можно и нужно подразделять на права свободы (субъективные права частных лиц) и права властвования (полномочия публичных органов и/или должностных лиц). Под субъективными публичными правами частных лиц понимается установленная законом мера и вид возможных действий ради достижения определенного социального блага, осуществление которых в сфере публичного управления обеспечено нормативно закрепленной обязанностью органов (должностных лиц) публичной власти совершить определенные действия или воздержаться от них. Права властвования (полномочия публичных органов и/или должностных лиц) — это мера и вид дозволенного поведения, юридически выражающиеся в установленных правовой нормой полномочиях публичных органов и/или должностных лиц, которыми они наделены для реализации властного управленческого воздействия посредством издания обязательных для исполнения частными лицами правовых предписаний. Они суть императивны и неотчуждаемы. Субъективные публичные права частных лиц неотчуждаемы, но не императивны. Они не подлежат обязательному осуществлению как властные полномочия и не являются правами-обязанностями. Однако соответствующие этим правам частных лиц обязанности публичных органов не являются обязанностями-правами, ибо они не могут отказаться от осуществления своих обязанностей в публично-правовом отношении либо произвольно изменить их, не нарушая законы. Императивность полномочий публичных органов и/или должностных лиц обусловлена тем, что они выступают как права-обязанности: права по отношению к частным лицам и обязанности по отношению к государству, от осуществления которых органы (должностные лица) отказаться не могут. Их неотчуждаемость проявляется в том, что властные полномочия не могут быть устранены, изменены или переданы не иначе, как на основе закона или подзаконного акта. О субъектах публичного администрирования (административно-правового регулирования) различных сфер деятельности написано немало работ. Субъект административного права — это одна из сторон публичной управленческой деятельности, участник управленческих отношений, наделенный законодательством правами, обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения. Анализ публичных прав частных субъектов показывает, что их перечень достаточно полно отражается в законодательстве. Реализация субъективных публичных прав частных лиц может натолкнуться на определенные трудности как объективного, так и субъективного состава. Это может приводить и приводит к конфликтам, которые выражаются в спорах. Реализация субъективных публичных прав частных лиц в различных сферах проходит в двух формах: конфликтной и бесконфликтной. Наиболее общий подход к определению конфликта состоит в определении его через противоречие как более общее понятие и прежде всего через социальное противоречие. Между тем противоречия и конфликт, с одной стороны, не могут рассматриваться как синонимы, а с другой — противопоставляться друг другу. Противоречия, противоположности, различия — это необходимые, но недостаточные условия конфликта. Противоположности и противоречия превращаются в конфликт тогда, когда начинают взаимодействовать силы, являющиеся их носителями. Конфликт — это всегда противоборство сторон с противоречивыми интересами. Именно противоборство сторон, т. е. совершение сторонами определенных действий, направленных друг против друга, следует понимать как конфликт. Применение юридических норм и процедур является одним из способов разрешения противоборства интересов, а несоответствие или несовместимость материальных и процессуальных норм может лишь привести к осложнению возможности разрешения конфликта, но не к его урегулированию. Юридическим конфликтом следует признавать любой конфликт, в котором спор так или иначе связан с правовыми отношениями сторон (их юридически значимыми действиями или состояниями), и, следовательно, субъекты, либо мотивация их поведения, либо объект конфликта обладают правовыми признаками, а конфликт влечет юридические последствия. Можно предложить следующее определение конфликта, например, в сфере недропользования. Конфликты, связанные с нарушением административного законодательства в области недропользования, — это противоборство субъектов права, связанное с толкованием, реализацией или нарушением норм. Конфликт в области публичного администрирования служит способом выявления и разрешения противоречий. Проблема выявления всех причин возникновения конфликтов занимает ключевое место в поиске путей их предупреждения и конструктивного завершения. Юридический конфликт может устранить противоборство сторон либо, наоборот, усугубить противоборство и противоречие интересов. Он отражает правовую действительность, вскрывает юридические противоречия и способствует разрешению спора, указывает на дефекты правовой системы, несовершенство законодательства и судебной практики. С помощью конфликтов могут выявляться и пробелы в законодательстве, а также несоответствия норм права реальной действительности. Юридический конфликт может негативно либо позитивно влиять на процесс изменения правовой действительности. Противоборство может привести к ликвидации, преобразованию и созданию новых государственно-правовых институтов, к изменению законодательства и созданию новых правовых норм, и обновлению существующих, внесению изменений и дополнений в нормативные акты. В этом проявляется основная функция юридического конфликта. А. Б. Зеленцов отмечает, что правовой конфликт в области государственного управления может иметь две разновидности: спор о праве административном и спор об административной ответственности при наложении ее в состязательном процессе. Спор об ответственности — это лишь стадия развития такой формы правового конфликта, как правонарушение. Отсюда корректнее говорить о выражении фактического конфликта в виде правового конфликта, понятие которого объемлет не только спор о праве, но и правонарушение. Теория административно-правового конфликта подробно рассмотрена А. Б. Зеленцовым. Административно-правовой конфликт, пишет он, — это возникающее в процессе правореализации противоборство, связанное с нарушением, применением либо толкованием норм субъектами административного права, один из которых как минимум наделен властными полномочиями. Это — конфликт, в котором предметом разногласий и обсуждений являются юридические права, обязанности и ответственность субъектов административно-правовых отношений. Он проявляется в двух конкретных формах: административном правонарушении и административном споре. Одним из важнейших признаков административно-правового конфликта является его связь с административно-правовыми отношениями: он возникает из этих отношений и, становясь конкретным правоотношением, несет в себе их свойства. Реализация норм административного права может происходить в двух формах: бесконфликтной и конфликтной. При бесконфликтной форме реализации права происходит соблюдение, исполнение и использование норм права. Она является формой осуществления главным образом правоустанавливающих норм — управомочивающих и обязывающих, а субъекты права добровольно реализуют правовые предписания в позитивных формах. Правовой конфликт в области публичного администрирования между органами исполнительной власти (должностными лицами) и частными лицами складываются в следующих случаях. С одной стороны, частные лица нарушают нормы административного права; не выполняют возложенные на них обязанности в сфере исполнительной власти; злоупотребляют предоставленными им правами и свободами в сфере исполнительной власти. С другой стороны, властными действиями и решениями нарушены права, свободы и законные интересы частных лиц; создаются препятствия их осуществлению; на них незаконно возлагаются какие-либо обязанности или ответственность. Следовательно, административно-правовой конфликт является противоборством субъектов административного права, вызываемым ограничением и ущемлением прав и свобод частных субъектов, угрозой их безопасности, нанесением ущерба личным имущественным интересам, посягательством на правопорядок путем превышения власти, нарушения или несоблюдения правовых норм, защищаемых и охраняемых от имени общества государством. Другими словами, воспрепятствования реализации субъективных публичных прав частными лицами. Между тем, как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд РФ, именно нарушения требований определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона. Таким образом, с точки зрения публичного администрирования можно говорить о двух основных видах административных конфликтов: административное правонарушение, юридическая конструкция которых закреплена в КоАП РФ и административно-правовой спор, специфика которого определена особенностями субъектного состава и основаниями возникновения. 7.2. Способы обеспечения защиты субъективных публичных прав частных лиц во внесудебном порядкеВ нынешний сложный и ответственный период российской истории неизмеримо возросли роль и значение проблем прав человека и гражданина, их реализации, всестороннего обеспечения. В связи с этим необходимо серьезное усиление внимания к обеспечению надлежащей охраны и защиты интересов частных субъектов во всех сферах государственной жизни, и прежде всего в административно-правовой сфере. Здесь они наиболее часто встречаются с определенными государственно-властными предписаниями, касающимися как осуществления их прав, так и выполнения ими обязанностей. Именно их реализация и обусловливает возникновение многочисленных административно-правовых отношений. Следует отметить такое объективное обстоятельство: суть названных отношений во многом представляет собой столкновение различных интересов государства (публичных), с одной стороны, и всех других субъектов правоотношений (частных), с другой стороны. Это, в свою очередь, предполагает вывод: эти отношения могут выливаться и подчас неизбежно выливаются в правовые споры и конфликты, нуждающиеся в законодательном регулировании. Понятие «административный спор» в контексте действующего законодательства охватывает споры, возникающие не только непосредственно из административно-правовых отношений, но также из иных публично-правовых отношений. Совокупность этих споров в научной литературе вполне обоснованно обозначается как публично-правовые споры. Разработка теоретической конструкции административного спора, установившей определенный консенсус среди ученых относительно его понятия, структуры, видов, была сделана А. Б. Зеленцовым. Исходя из сущности административного спора, его понятие определяется через категорию «разногласие». При этом разногласие выражает различие правовых позиций субъектов права, их несходство. Разногласия об административных правах и обязанностях в административном правоотношении — это одновременно разногласия по поводу законности административных действий и решений. Разногласия между субъектами административного права могут возникать и по поводу соответствия нормативных актов иным нормативным актам большей юридической силы, т. е. по поводу их законности (правомерности). В процессе разрешения административных споров осуществляется не только защита субъективных публичных прав, но и контроль над соблюдением органами и должностными лицами публичной администрации норм и принципов в этой области. Анализ законодательства различных государств показывает, что разрешение административных споров регулируется главным образом посредством трех основных видов законодательных актов: – законы об административных процедурах; – законы об административных судах и/или об административном судопроизводстве; – законы об альтернативных средствах разрешения споров. В отдельных странах (Германия, Франция и др.) приняты два основных акта, касающиеся разрешения административных споров: закон об административных процедурах и закон об административном судопроизводстве. При этом самостоятельные законы, регулирующие порядок применения альтернативных средств разрешения административных споров, могут отсутствовать или находиться в стадии разработки, а отдельные вопросы, касающиеся их использования, — регламентироваться разрозненными правовыми нормами, разбросанными в различных законодательных актах (например, во Франции). В США, напротив, в силу особенностей правовой системы отсутствует специальный закон об административном судопроизводстве, однако приняты законы об административных процедурах (в том числе на уровне штатов) и об альтернативных средствах разрешения административных споров. В настоящее время по общему правилу, действующему в административном законодательстве Российской Федерации, административная жалоба на действия должностных лиц и государственных органов может быть подана в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или направлена в суд. Судебный способ защиты прав и свобод граждан и интересов организаций в сфере публичной администрации рассматривается сейчас как универсальный, однако нельзя исключать участие в этом процессе административно-юрисдикционных органов, которые рассматривают огромное количество жалоб и заявлений граждан и организаций. Имеющийся институт административной судебной жалобы не может и не должен исключать реализацию конституционных основ административного (досудебного и внесудебного) рассмотрения административных дел (ст. 45, 53 Конституции РФ). |
||||||||||||||||||||||
