|
|
ОглавлениеГлава 1. Основные понятия административного права Глава 2. Система публичного администрирования Глава 3. Централизованная публичная администрация Глава 4. Децентрализованная публичная администрация Глава 5. Частные субъекты публичного администрирования Глава 6. Правонарушения и ответственность по административному законодательству Глава 8. Особенности публичного администрирования различных областей человеческой деятельности Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 3. Централизованная публичная администрацияАдминистрация, или власть исполнительная, говоря вообще, соответствует настоящему времени, если законодательство — предстоящему, а суд — протекшему. Д. И. Менделеев «Желательное для блага России устройство правительства» В результате изучения главы 3 студент должен: знать: сущность, содержание и принципы организации и деятельности публичных субъектов административно-правовых отношений (публичной администрации), административно-правовой статус ее органов, их функции и компетенции, принципы построения и деятельности, систему органов исполнительной власти России и субъектов Российской Федерации, административно-правовой статус должностных лиц и государственных служащих; уметь: оперировать соответствующим понятийно-терминологическим аппаратом административного права; анализировать принципы организации и деятельности централизованной публичной администрации; оценивать компетенцию и полномочия публичных субъектов административно-правовых отношений (в том числе органов исполнительной власти России и субъектов Российской Федерации); самостоятельно изучать как отечественную, так и зарубежную юридическую литературу; владеть навыками: работы с юридической литературой и нормативными правовыми актами по вопросам полномочий публичных субъектов административно-правовых отношений и проблемам современного развития их статуса; правильного определения компетенции публичных субъектов; анализа различных административно-правовых явлений. 3.1. Принципы организации и деятельности публичной администрацииКак было отмечено, к публичным субъектам административного права могут быть отнесены Президент РФ, Правительство РФ, их аппараты, органы исполнительной власти, как федерального, так и уровня субъектов РФ (публичная администрация), а также децентрализованные органы и организации. Научный термин «публичная администрация» был разработан в странах континентальной системы административного права и был воспринят административно-правовой наукой подавляющего большинства стран мира. Административное право устанавливает границы деятельности публичной администрации; закрепляет правовой статус служащих органов публичной администрации; определяет формы контроля над ней. Органы и учреждения публичной администрации признаются обязательными субъектами административно-правовых отношений. Характерными чертами публичной администрации будут подчиненное положение, обеспечение исполнения и применения законов, действие в публичных интересах, наделение ее прерогативами публичной власти. Подробно исследуя понятие публичной администрации в зарубежных государствах, М. А. Штатина определяет ее «как организацию и деятельность органов и учреждений, подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона, действующих в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти». Следовательно, можно говорить об организации различных звеньев государственного аппарата, т. е. совокупности органов и организаций, осуществляющих административные функции. Такая трактовка данного понятия наиболее часто применяется, особенно в странах романо-германской правовой семьи, в том числе и в России. Однако и сама административная деятельность, осуществляемая в общественных интересах, также включается автором в понятие публичной администрации. Принципами организации публичной администрации являются централизация и децентрализация, концентрация и деконцентрация, координация, единство и неделимость публичной администрации (единство исполнительной власти). Вертикальные взаимоотношения внутри публичной администрации строятся на основе принципов централизации и децентрализации. На основе централизации строятся взаимоотношения между правительством и министерствами, между правительством и подчиненными ему агентствами и службами, между министерствами и подчиненными им агентствами и службами. Построение административных органов по иерархическому принципу означает централизацию. При децентрализации происходит передача части функций публичной администрации на места. Другими словами, децентрализованные органы получают относительную самостоятельность и имеют право на окончательное решение вопросов. Централизованную публичную администрацию России составляют органы, работающие непосредственно под руководством Президента РФ и Правительства РФ. Они им подотчетны и несут перед ними ответственность за свою деятельность. Работа централизованной администрации нацелена на обеспечение политического единства и стабильности государственного управления. При этом важнейшими звеньями централизованной администрации являются Администрация Президента РФ и аппарат Правительства РФ, министерства и ведомства (агентства и службы). При децентрализации каждый орган существует независимо. Законом он наделяется полномочиями самостоятельно принимать решения. Центральное правительство контролирует только способы осуществления их деятельности. Таким образом, у децентрализованных учреждений складываются специфические отношения с органами центральной публичной администрации. На основе децентрализации в России создаются такие функциональные органы, как Банк России, государственные корпорации, саморегулируемые организации. Кроме того, принцип децентрализации, но территориальной, кладется в основу местного самоуправления. Такой принцип создает возможности для более эффективного поиска путей оптимизации управления, формирует гибкие механизмы, способные учитывать изменяющуюся политическую ситуацию и быстро реагировать на запросы и потребности общества. Принципами концентрации и деконцентрации регулируются горизонтальные взаимоотношения между органами управления одного уровня или между органами, относящимися к одной структуре управления. При этом концентрация предполагает сосредоточение у одного органа всех властных полномочий, тогда как другие управленческие структуры не могут принимать решения вопреки его воле. В современном административном праве принцип концентрации используется для организации управления в одной отрасли, осуществления конкретной управленческой функции или в исключительных, строго определенных случаях. Ограниченное действие принципа концентрации определяется многими причинами, но прежде всего возросшей сложностью публичного управления. Принцип деконцентрации подразумевает рассредоточение властных полномочий между различными органами. Властный орган передает своим подчиненным часть полномочий, сохраняя за собой всю полноту ответственности. Таким образом, происходит делегирование полномочий. Вышестоящий орган передает на нижестоящий уровень административные задачи для самостоятельного выполнения, и различные органы одной иерархической системы специализируются на выполнении отдельных функций, действуя от имени вышестоящего органа. Вся полнота ответственности в случае конфликтов с частными лицами лежит на вышестоящем органе, а не на административном учреждении, фактически реализовавшем полномочия. Таким образом, деконцентрация обеспечивает специализацию и представляет собой технический прием управления (М. А. Штатина). Однако, по нашему мнению, под деконцентрацией следует понимать передачу не только части властных полномочий, но и всю полноту ответственност и за свои решения . При этом не только своим подчиненным, но и другим лицам, не находящимся в непосредственном подчинении (например, передача полномочий субъектам Российской Федерации). Принципы централизации и децентрализации, концентрации и деконцентрации показывают, насколько дифференцирована публичная администрация. Их дополняет принцип единства и неделимости публичной администрации. Центральное место среди публичных субъектов административно-правовых отношений занимают органы исполнительной власти. Ведь именно они в непосредственном контакте с частными лицами обеспечивают практическую повседневную реализацию публичного интереса. Наряду с понятием органа исполнительной власти в юридической литературе нередко используется термин «административный орган». Характерно, что в праве многих государств понятию «административный орган» отдается предпочтение, и оно рассматривается не просто как синоним, но как более широкое понятие, чем орган исполнительной власти. К административным органам относят, например, органы, действующие не только в сфере исполнительной власти, но и обеспечивающие деятельность законодательных и судебных учреждений, а также входящие в структуру децентрализованной администрации. Понятие «исполнительная власть» рассматривается как конституционно-правовое, «административная власть» — как административно-правовое. При этом в систему исполнительной власти включают не только административные, но и политические органы. В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня, которые включают руководящие (высшие) органы (Президент РФ, Правительство РФ) и органы публичной администрации (аппараты Президента РФ и Правительства РФ, министерства, агентства и службы). Президент РФ осуществляет руководство публичной администрацией как через правительство, так и непосредственно. В области исполнительной власти он наделен широкими полномочиями, которые распространяются на всю сферу публичного управления. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80–90) и федеральными законами он определяет внутреннюю и внешнюю политику страны, создает органы исполнительной власти, определяет содержание и важнейшие направления деятельности ее системы. Президент назначает (с согласия Государственной Думы) и смещает Председателя Правительства РФ, единолично назначает и смещает всех членов правительства. Он может председательствовать на заседаниях правительства, которое только ему подотчетно и подконтрольно. Президент вправе отменять акты Правительства РФ. Председатель Правительства РФ обязан систематически информировать Президента РФ о работе правительства. Президент напрямую руководит целым рядом ведомств государственной администрации: более чем четвертая часть федеральных органов исполнительной власти (21 из 76) находится в непосредственном подчинении Президента РФ. Широкие полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти не означают, что Правительство РФ обезличено. В пределах своей компетенции, определенной Конституцией РФ и федеральными законами, оно также осуществляет руководство системой исполнительной власти, самостоятельно решает отнесенные к его ведению вопросы и несет полную ответственность за свои действия. Статья 110 Конституции РФ устанавливает, что исполнительную власть осуществляет Правительство РФ, а ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» определяет его как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ. Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства РФ, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента РФ либо подведомственности Президенту РФ в соответствии с законодательными актами Российской Федерации. Правительство РФ осуществляет руководство министерствами и ведомствами, действующими прежде всего в экономической и социально-культурных сферах. Оно полностью отвечает за формирование, реализацию и результаты деятельности исполнительной власти в этих сферах. В то же время Президент РФ непосредственно руководит публичной администрацией, осуществляющей управление в таких сферах, как оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, предотвращение чрезвычайных ситуаций и ликвидация последствий стихийных бедствий. Правительство РФ вправе лишь координировать деятельность этих органов. Правительство РФ в пределах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики РФ; обеспечивает единство системы исполнительной власти в России, направляет и контролирует деятельность ее органов. Для решения оперативных вопросов Правительство РФ по предложению председателя может образовать Президиум Правительства РФ. Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. Порядок принятия актов Правительства РФ устанавливается самим Правительством России. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны для исполнения в Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации могут быть обжалованы в суд. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Система федеральных органов исполнительной власти включает совокупность государственных институтов, виды которых определены указами Президента РФ. Их структура может меняться в зависимости от изменения целей и приоритетов социально-экономического развития, государственной политики в отношении отдельных отраслей управления. В соответствии с указом Президента РФ на федеральном уровне действуют органы исполнительной власти таких организационно-правовых форм, как федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России. Правительство РФ в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Правительство в зарубежных государствах «находится в центре политической жизни страны, решает преимущественно государственно-политические задачи, и, вследствие подверженности различным политическим потрясениям, как правило, крайне нестабильно». При этом правительство, помимо этого, выполняет и административные функции, связанные, прежде всего, с общим руководством публичной администрацией. Для реализации административных функций правительства и создается его аппарат. Такое же положение сложилось и в России. Правительство РФ также выполняет государственно-политические задачи, осуществляет общее руководство. Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля над выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ, образуется аппарат Правительства РФ. Он взаимодействует с Администрацией Президента РФ и аппаратами палат Федерального Собрания. Аппарат возглавляет руководитель аппарата в ранге заместителя Председателя Правительства РФ или федерального министра. Положение об аппарате утверждается Правительством РФ. В соответствии с конституционным принципом разделения властей исполнительная власть является самостоятельной и независимой ветвью государственной власти. Ее основное назначение — организация практического исполнения Конституции и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направляемой на удовлетворение публичных (общественных) интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права. |
||||||||||||||||||||||
