|
|
ОглавлениеГлава 1. Основные понятия административного права Глава 2. Система публичного администрирования Глава 3. Централизованная публичная администрация Глава 4. Децентрализованная публичная администрация Глава 5. Частные субъекты публичного администрирования Глава 6. Правонарушения и ответственность по административному законодательству Глава 8. Особенности публичного администрирования различных областей человеческой деятельности Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 1. Основные понятия административного праваВластвование есть тонкий, художественно слагающийся процесс общения более могучей воли с более слабой волей. И. А. Ильин «О сущности правосознания» В результате изучения главы 1 студент должен: знать: основные положения об административном праве, проблемы современного развития; смысл и содержание понятийно-терминологического аппарата административного права; роль права в общественной жизни; основные положения административно-правовой науки, сущность и содержание основных понятий, категорий, принципов и источников административного права; уметь: оперировать соответствующим понятийно-терминологическим аппаратом административного права; анализировать основные проблемы его современного развития; оценивать методы, принципы и источники административного права; самостоятельно изучать как отечественную, так и зарубежную юридическую литературу; владеть навыками: работы с юридической литературой по вопросам происхождения и проблемам современного развития административного права; применения имеющихся методов; правильного определения источников административного права; анализа различных административно-правовых явлений. 1.1. Предмет административного праваАдминистративное право как отрасль в системе российского права играет, наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом, ведущую роль в регулировании общественных отношений. В сфере его регулирующего воздействия находятся отношения, которые складываются по поводу реализации субъективных и объективных публичных прав частных лиц и их защиты, организации и осуществления исполнительно-распорядительной деятельности органов государства. Эта деятельность непосредственно связана с реализацией целей, задач и функций исполнительной власти, которая обеспечивает (или должна обеспечивать) повседневную реализацию и защиту публичных прав частных лиц. Отсюда как в России, так и за рубежом административное право нередко называют «право исполнительной власти» — «управленческое право», «право государственного управления». В XIX в. оно называлось также «полицейское право». Под полицией понималось «внутреннее управление» государством. В качестве объекта этого управления рассматривалось «общественное благоустройство и благочиние» — внутренний порядок и безопасность страны, значительная часть экономики, финансы, торговля, общественная нравственность. Традиционно право представляется как система установленных или санкционированных от имени государства норм и правил поведения, которые регулируют общественные отношения. А под основаниями деления права на отрасли признаются предмет и метод правового регулирования. Однако, например, В. Д. Сорокин замечает, что « право следует понимать не только как сумму законов, установленных государством. И генетически, и функционально, и с точки зрения развития оно представляет собой определенную систему общественных отношений, природа которых объективно имеет правовой характер и которые именно в силу этого, так сказать, вынужденно, требует правового выражения или законодательного оформления». Д. А. Керимов отмечает, что «если право — это, прежде всего, сама жизнь, а не формально-абстрактное ее отражение, то законы, лишь постольку являются правом, поскольку адекватно отражают динамику объективного общественного развития. Смысл связи права и закона состоит в том, что закон как выражение государственной воли призван быть точной, в научном плане безупречной формулировкой, выражающей объективно существующее и развивающееся право… Законодатель обязан подразумевать под правом саму действительность, ибо содержание закона, которое предстоит выразить в акте государственной воли, определено и дано реально существующими общественными отношениями, тенденциями, закономерностями из развития». Отраслью российского права признается группа норм не потому, что законодатель принял соответствующий кодекс, а как раз наоборот: реальное существование отрасли, как отражение реального существования определенных общественных отношений, потребовало определенной систематизации нормативного материала. Если позволяют обстоятельства, принимается соответствующий закон в форме кодекса. При этом ясно, что такая отрасль, как материальное административное право, никогда не будет иметь единого «обособленного» кодекса, чего как раз нельзя сказать об административно-процессуальном праве, для нужд которого в принципе возможно и необходимо разработать Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации, либо Кодекс об административных процедурах и Кодекс административного судопроизводства. Предмет правового регулирования — целостная система тех общественных отношений, которым система права должна соответствовать и на которые она в свою очередь активно воздействует с помощью соответствующих социальных управленческих и регулятивных систем российского государства. Структура единого предмета правового регулирования складывается из нескольких взаимосвязанных составных частей. Каждая из них обладает присущими только ей свойствами, которые влияют на выбор методов их правового регулирования. В. Д. Сорокин относит к ним статус субъекта права, бесчисленные конкретные связи в социально-правовой среде и «поведение вне правоотношения». Определение возможностей субъекта как потенциального участника того или иного правоотношения является закреплением его правового статуса. Бесчисленные конкретные связи, которые постоянно возникают, изменяются и прекращаются в социально-правовой среде, образуют вторую системную часть единого предмета правового регулирования. Эти связи, будучи опосредованными соответствующими юридическими нормами, приобретают форму правовых отношений различной отраслевой принадлежности. При этом возникновение конкретных связей между субъектами права делает последних в данном случае еще и субъектами правоотношений, т. е. обладателями определенных, так сказать, дополнительных правомочий и обязанностей. И в этом проявляется особенность этой части единого предмета правового регулирования. Что касается «поведения вне правоотношения», можно отметить, что речь идет о том, что регулирование этого элемента достигается путем обеспечения, надлежащего соблюдения требований запрещающих правовых норм. Мы говорим о пассивном поведении по отношению к таким действиям, которые государство расценивает как правонарушения. Имеются в виду такие варианты поведения субъектов в сфере социально-правовой среды, на которые социальные управленческие системы воздействуют установлением соответствующих запретов, сформулированных в правовых нормах различной отраслевой принадлежности. При этом воздержание от действий, запрещенных правом, есть одна из форм реализации норм права. Правовой запрет осуществляется не тогда, когда он нарушен (и когда, следовательно, возникает соответствующее правоотношение), а в повседневной жизни, когда субъекты права не совершают действий, в отношении которых в праве установлено соответствующее запрещение. Этим самым субъекты сообразуют свои поступки с требованиями запрещающих норм российского права. Предмет материального административного права «составляют управленческие отношения, возникающие, изменяющиеся или прекращающиеся в связи с практической деятельностью механизма реализации исполнительной власти». Административное право часто проявляет свою регулятивную роль и там, где действуют нормы иных материальных отраслей российского права, т. е. там, где складываются управленческие по своей сути отношения, входящие в предмет трудового, финансового, природоохранного, предпринимательского и даже гражданского и других отраслей права, что не исключает, однако, их из механизма административно-правового регулирования. Необходимо отметить, что наряду с материальным административным правом существует, и об этом многие пишут, процессуальное административное право. Однако в нашем курсе мы будем в основном говорить о материальном административном праве и именовать его «административное право». Административное право, как отрасль публичного права, регулирует общественные отношения, представляющие интересы всего общества и государства в первую очередь. Публичное право (лат. — jis publicum) — часть системы действующего права, и его нормы направлены на защиту общего блага, государственного интереса. Они связаны с полномочиями и организационно-властной деятельностью государства, с выполнением общественных целей и задач. Это отличает его от права частного (лат. — jis privatum), которое защищает частный интерес отдельной личности, коллективов людей. Оно регулирует отношения граждан и организаций, обеспечивает их свободную самореализацию, право частной собственности и частного предпринимательства и основано на договоре между равноправными сторонами. Публичное право регулирует отношения государства, его органов с гражданами, организациями, отношения между государственными органами. При этом орган государства выступает носителем государственно-властных (публичных) полномочий, обеспечивающих интересы всего общества, отдельных его социальных слоев, групп. В сфере публичного права властный орган должен обеспечивать повседневную реализацию субъективных и объективных публичных прав частных лиц и их защиту, может императивно предписывать определенные варианты поведения граждан и других субъектов права, требовать от них точного соблюдения предписаний законодательства, применять к нарушителям меры юридической ответственности. Обязанное лицо призвано подчиняться и выполнять правовые предписания. Необходимость научного осмысления и формирования обновленного теоретического подхода к некоторым фактическим реалиям административно-правовой теории и практики требует теоретически корректно определить такие правовые категории, как «государственное управление», «исполнительная власть», «реализация исполнительной власти», «публичное управление», «публичная администрация», «публичное администрирование», а также некоторые иные важные правовые понятия. В административно-правовой науке долгое время велись и ведутся дискуссии о сущности и содержании понятия «государственное управление». Вопрос о данном понятии, его значении в административном праве продолжает оставаться на повестке дня, с одной стороны, в силу своей значимости, а с другой — отсутствия по нему определенности. Государственное управление всегда было и сейчас остается самым фундаментальным и одновременно самым трудноопределимым понятием. Будучи сложным явлением, государственное управление исследуется под разным углом зрения в рамках различных концептуальных схем. Большинство современных научных работ, посвященных как проблемам государственного управления, так и проблемам административного права, определяют государственное управление как целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния. Это воздействие обеспечивается именно силой государства, т. е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств. Под управлением, например, в германском административном праве понимается такая государственная деятельность, которая не является ни законодательством, ни правосудием. Первоочередной задачей управления выступает практическое воплощение государственной воли во всеобщее благо. В учебной и научной литературе по административному праву наиболее распространенным является понятие государственного управления как «самостоятельного вида государственно-властной деятельности, которая имеет организующий, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер, осуществляемого особой категорией субъектов административного права — государственных органов (и их должностных лиц) по практической реализации задач и функций государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством». Конституционный термин «исполнительная власть» не может отождествляться с государственным управлением в силу уже хотя бы того, что исполнительная власть — это политико-правовая категория, характеризующая конституционно обособленную ветвь государственной власти, а государственное управление — организационно-правовая категория, характеризующаяся непрерывным подзаконным властным воздействием организационного, правоустановительного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера, осуществляемым субъектом управления на объект управления. Реализация исполнительной власти может осуществляться только ее субъектами — органами исполнительной власти, их структурными подразделениями и лицами, занимающими должностное положение в структуре органов исполнительной власти и осуществляющими полномочия ее представителей. Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» определил перечень федеральных государственных органов, имеющих статус органа исполнительной власти. Этот перечень охватил далеко не все исполнительно-распорядительные органы. Соответственно официально закреплено разделение таких органов на собственно органы исполнительной власти и иные органы — органы государственного управления. При этом органы исполнительной власти остаются исполнительно-распорядительными органами, а следовательно, и органами публичного управления. Соответственно государственное управление представляет собой не что иное, как государственную деятельность, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть. В предмет административного права включаются все вопросы публичного управления, т. е. общественные отношения в сфере государственного (публичного) управления. Они складываются в связи с реализацией исполнительно-распорядительными органами своих полномочий по регулированию различных сфер общественной жизни (обеспечение и соблюдение прав и свобод человека, защита всех форм собственности, охрана природы и природных ресурсов, экология, промышленность, транспорт и т. д.). |
||||||||||||||||||||||
