|
|
ОглавлениеГлава 1. Основные понятия административного права Глава 2. Система публичного администрирования Глава 3. Централизованная публичная администрация Глава 4. Децентрализованная публичная администрация Глава 5. Частные субъекты публичного администрирования Глава 6. Правонарушения и ответственность по административному законодательству Глава 8. Особенности публичного администрирования различных областей человеческой деятельности Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 4. Децентрализованная публичная администрацияВажно, чтобы правители и массы граждан не были разделены противоположными или различными интересами. Но это отнюдь не значит, что интересы всех должны полностью совпадать. Такого не бывает никогда. А. Токвиль «Демократия в Америке» В результате изучения главы 4 студент должен: знать: сущность, содержание и принципы организации и деятельности публичных субъектов административно-правовых отношений (децентрализованной публичной администрации), административно-правовой статус ее органов, их функции и компетенции, принципы построения и деятельности, административно-правовую природу государственных корпораций, проблемы их современного развития; уметь: оперировать соответствующим понятийно-терминологическим аппаратом административного права; анализировать принципы организации и деятельности централизованной и децентрализованной публичной администрации; оценивать компетенцию и полномочия публичных субъектов административно-правовых отношений (в том числе органов исполнительной власти России и субъектов Российской Федерации, местной администрации); самостоятельно изучать как отечественную, так и зарубежную юридическую литературу; владеть навыками: работы с юридической литературой и нормативными правовыми актами по вопросам полномочий публичных субъектов административно-правовых отношений и проблемам современного развития их статуса; правильного определения компетенции публичных субъектов; анализа различных административно-правовых явлений. 4.1. Децентрализованные органы и организации как субъекты публичного администрированияПубличную администрацию образуют как централизованные органы, так и децентрализованные органы и организации. Они создаются для управления определенными публичными службами, осуществления специфических управленческих функций и программ либо для предоставления определенных публичных услуг. Эти организации находятся в отношениях более или менее четко выраженной зависимости от органов, которые их создают. Они не входят в систему жесткой иерархической подчиненности. Выделяют относительно автономные административные учреждения (палаты, комиссии, центры) и организации (государственные корпорации, фонды и учреждения). Правительства, министерства и ведомства, представляющие централизованную администрацию, и децентрализованные учреждения связывают отношения сотрудничества и перераспределения ролей в единой системе управления. В зарубежных странах децентрализованные учреждения создавались в первую очередь для оказания публичных услуг. Что касается стратегического управления, то оно, как правило, остается прерогативой правительства и министерств. Это распространенная, подтвердившая свою состоятельность практика. Создание децентрализованных учреждений связывалось с малой эффективностью традиционных органов управления, низким качеством оказываемых ими услуг или завышенными ценами на них. Децентрализованные учреждения получили широкие управленческие полномочия и стали субъектами публичного права. В силу этого они обязаны выражать не частные, а общественные интересы. Эти учреждения напрямую не включены в систему государственных органов и, напротив, организационно обособлены от них. Такая обособленность выражается в административной автономии, т. е. самостоятельности в решении вопросов собственной компетенции, и финансовой автономии — наличии собственного имущества и бюджета. Децентрализованные учреждения подотчетны одновременно органам законодательной власти и министрам, а в некоторых случаях и главе государства. Они выполняют только те функции, которые указаны в акте об их создании и представляют собой автономные структуры публичной администрации. Тогда общими чертами, характерными для децентрализованных организаций, будут органы управления специальной компетенции; автономность структуры; субъекты публичного права. В основе их работы лежат принципы децентрализации, административной и финансовой автономии. Следовательно, децентрализованные организации имеют специфический правовой статус. Свои полномочия они получают от государства. Государство определяет как методы, так и границы их деятельности. Децентрализованные органы не включаются в иерархическую административную структуру, но они находятся в ведении центральной или местной публичной администрации: либо в ведении главы правительства (например, как Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (ГК «Олимпстрой»)), либо отраслевого министра (так, министр регионального развития координирует деятельность государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»), либо в ведении местных органов самоуправления. Административные организации несут ответственность перед контролирующими органами за законность своих действий. Децентрализованная публичная администрация — административно и финансово автономные органы управления специальной компетенции, являющиеся субъектами публичного права, не включенными в иерархическую административную структуру централизованной публичной администрации, находящиеся в ведении либо главы государства, либо главы правительства, либо центральной или местной публичной администрации, не подчиняющиеся им, но контролирующиеся ими только по стратегическим вопросам управления, несущие ответственность перед контролирующими органами за законность своих действий. Выделяют три вида независимых административных учреждений: функционирующие в хозяйственно-экономической (Банк России, государственные корпорации, саморегулируемые организации), социально-культурной и административно-политической областях (Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»). Они могут быть постоянными и временными (Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (ГК «Олимпстрой»)). Законодательство предписывает им выполнять определенную функцию (например, контролировать использование электроэнергии всеми предприятиями, организациями и частными лицами). Они чаще всего создаются как функциональные децентрализованные органы для осуществления преимущественно одной или нескольких управленческих функций. С учетом выполняемых ими функций можно выделить следующие виды децентрализованных органов: координирующие, распределяющие, регулирующие , примирительные. Координирующие обеспечивают согласованность действий предприятий, учреждений и организаций различных секторов (например, саморегулируемые организации). Эти структуры могут и не иметь собственных материальных средств, а выполнять чисто управленческие функции. Их фактическое положение максимально приближается к статусу функциональных органов централизованной публичной администрации. Распределяющие — осуществляющие финансовую и иную поддержку частных лиц и компаний (например, Государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»). Регулирующие — полномочные принимать акты управления нормативно-правового характера и осуществлять контроль за соблюдением законности частными лицами и компаниями (такие, как Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (ГК «Олимпстрой»)) и др. Примирительные — рассматривающие конфликтные ситуации и предлагающие общие пути их решения (организация, осуществляющая деятельность по обеспечению проведения процедуры медиации). В число полномочий этих частных субъектов, относящихся к сфере административного права, вполне обоснованно можно включить полномочия саморегулируемых организаций (СРО) и ряда профессиональных ассоциаций (нотариусов); полномочия конкурсных и арбитражных управляющих, внешних управляющих банков, назначаемых ЦБ РФ; полномочия определенной группы лиц, наделенных правом принимать акты, имеющие публично-правовые последствия (например, полномочия и акты консилиума врачей, содержащие решения о нетрудоспособности гражданина), полномочия (и акты) медицинской комиссии о медицинском освидетельствовании при призыве на военную службу и т. д. В этом контексте административный орган определяется как структурная единица публичной администрации. Он обладает публично-правовой правосубъектностью, действует от имени государства или местного самоуправления в публичных интересах. Для осуществления публичной функции он наделяется правом совершать юридически значимые для частных лиц действия либо принимать обязательные для них решения. Параметры правового статуса фондов, корпораций, учреждений определяются Законом «О некоммерческих организациях». Отсюда собирательным, общим для действующих в рамках публичной администрации фондов, корпораций, учреждений понятием можно считать понятие «публичная организация», т. е. организация, являющаяся агентом публичного интереса, действующая в публичных целях и в той мере, в какой она наделена властными прерогативами, выступающая как административный орган. К числу децентрализованных публичных организаций можно отнести такие организации, как Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и др. Такие организации объединяет то, что они, хотя и создаются государством, но не входят в систему органов исполнительной, а тем более законодательной или судебной власти. Банк России осуществляет такие публично-властные полномочия, как установление правил осуществления расчетов в Российской Федерации и правил проведения банковских операций; государственная регистрация кредитных организаций, выдача им лицензий на осуществление банковских операций, приостановление и отзыв лицензий; банковский надзор; регистрация эмиссии ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами; организация и осуществление валютного регулирования и контроля и т. д. (ст. 4 Закона о ЦБ РФ). Пенсионный фонд РФ имеет свои источники доходов, отличные от доходных источников других публично-правовых образований. Положение о Пенсионном фонде РФ определяет его как юридическое лицо и самостоятельное финансово-кредитное учреждение, созданное для государственного управления финансами пенсионного обеспечения. Этот фонд, как и другие социальные фонды, наделен государственно-властными полномочиями (в частности, по бесспорному взысканию денежных средств), а потому в литературе однозначно рассматривается как государственный орган. При этом Пенсионный фонд РФ, как и Центральный банк РФ, наделяется такими публично-властными полномочиями, как проведение проверок документов, связанных с назначением (перерасчетом) и выплатой обязательного страхового обеспечения, представлением сведений индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц; назначение и выплата обязательного страхового обеспечения (трудовых пенсий), а также предусмотренных законодательством Российской Федерации других видов пенсий и пособий; осуществление контроля за обоснованностью представления документов для назначения (перерасчета) сумм обязательного страхового обеспечения и др. Аналогичной правовой природой обладает Фонд социального страхования, а также Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, а равно и любые другие государственные внебюджетные фонды, которые могут быть созданы на основании Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования вправе начислять и взыскивать со страхователей недоимку по страховым взносам, штрафы и пени; устанавливать формы отчетности и определяет порядок ведения учета и порядок ведения отчетности оказанной медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию; издавать нормативные правовые акты и методические указания; осуществлять контроль над соблюдением законодательства об обязательном медицинском страховании и за использованием ими средств обязательного медицинского страхования, в том числе проводить проверки и ревизии. Территориальный фонд обязательного медицинского страхования в своей деятельности подотчетен высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации и Федеральному фонду, осуществляет следующие полномочия страховщика: осуществляет администрирование доходов бюджета Федерального фонда, регистрирует и снимает с регистрационного учета страхователей; осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования, в том числе проводит проверки и ревизии. Особое место в системе децентрализованной публичной администрации занимают торгово-промышленные палаты. Статья 1 Закона о торгово-промышленных палатах РФ устанавливает, что торгово-промышленная палата является негосударственной некоммерческой организацией, объединяющей российские предприятия и российских предпринимателей. Законодатель использует лишь общую формулировку, не дающую точной характеристики самой организационно-правовой формы, хотя именно данный вопрос вызывает наиболее острые дискуссии о типологии юридических лиц, их системе и особенностях организаций частного права, выполняющих публичные функции. В то же время можно с уверенностью утверждать, что в состав торгово-промышленных палат не входят органы государственной власти или органы местного самоуправления. Закон подчеркивает негосударственный статус палаты, которая является объединением предпринимателей и выражает именно их интересы. |
||||||||||||||||||||||
