|
|
ОглавлениеГлава 1. Основные понятия административного права Глава 2. Система публичного администрирования Глава 3. Централизованная публичная администрация Глава 4. Децентрализованная публичная администрация Глава 5. Частные субъекты публичного администрирования Глава 6. Правонарушения и ответственность по административному законодательству Глава 8. Особенности публичного администрирования различных областей человеческой деятельности Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 2. Система публичного администрированияСвобода состоит в том, чтобы зависеть только от законов. Вольтер В результате изучения главы 2 студент должен: знать: понятие и сущность механизма публичного администрирования; административно-правовые нормы; административно-правовые формы публичного администрирования (акты и договоры); особенности административных регламентов как нормативных актов публичной администрации; сущность административного правоотношения, его составные части; классификации субъектов и объекты правоотношений; уметь: оперировать соответствующим понятийным аппаратом; оценивать степень эффективности публичного администрирования; самостоятельно изучать как отечественную, так и зарубежную юридическую литературу; владеть навыками: анализа различных правовых явлений, юридических фактов, правовых норм, определения административного правоотношения, его отделения от других видов правоотношений. 2.1. Понятие системы публичного администрированияДействие права — это любое проявление его вовне, выполнение своих предназначения и функций, реальное обнаружение своих ценностных свойств, достижение намечаемых результатов. При этом не следует забывать, что смысл права предполагает не только наличие самого правила поведения, но, конечно же, и субъекта, которому это правило адресуется и которым оно интерпретируется как правовое. Действие права возможно только через субъектов, воспринимающих право, которые одновременно являются главными действующими лицами в рамках правовой жизни. В связи с этим действие права как его системное функционирование по своей субстанции представляет собой не что иное, как совокупную правовую деятельность, осуществляемую субъектами в рамках правовой системы общества. Право, как инструмент социального управления, призвано упорядочивать общественные отношения, обеспечивая реализацию интересов субъектов. Правовое регулирование в процессе своего осуществления складывается из определенных этапов и соответствующих элементов, обеспечивающих удовлетворение интересов субъектов. Понятие механизма действия права следует начать с уяснения таких категорий, как правовое воздействие и правовое регулирование, имея в виду огромное значение механизма регулирования для юридической науки и практики. Термин «воздействие» — это влияние на что-либо при помощи системы действий. Таковое оказывается всеми правовыми явлениями и правовыми процессами, имеющими место в правовой действительности (например, правосознанием, правовыми принципами, правовыми отношениями, правовыми актами и т. п.). Образуя целостную систему, действуя в комплексе, все эти правовые явления влияют на сознание и поведение людей. В общей теории права уже давно разрабатывается категория «действие права». При этом оно охватывает и процессы функционирования его норм во времени, в пространстве и по кругу лиц, и все формы воздействия этих норм на общественные отношения, на психологию и сознание их участников, и результаты такого воздействия, и связанные с ним социальные, психологические и другие факторы. Действие права имеет свою внутреннюю и внешнюю стороны. Внутренняя сторона связана с восприятием права его адресатами. Внешняя сторона — с теми специфическими формами и методами, которыми заявляет о себе право, а также формами и методами правомерного поведения управомоченных и обязанных субъектов. На уровне восприятия права как внутренней стороны его действия выделяют следующие виды воздействия права: информационное; ценностно-воспитательное (ориентационное); превентивно-психологическое; культурологическое. Итак, право оказывает воздействие не только на внешнее поведение людей, но и на их внутренний мир — интеллект, подсознание, эмоционально-чувственную сферу. «Право, — отмечает Л. Петражицкий, — есть психологический фактор общественной жизни, и оно действует психически. Его действие состоит, во-первых, в возбуждении или подавлении мотивов к разным действиям и воздержаниям (мотивационное или импульсивное действие права), во-вторых, в укреплении и развитии одних склонностей и черт человеческого характера, в ослаблении и искоренении других, вообще в воспитании народной психики в соответствующем характеру и содержанию действующих правовых норм направлении (педагогическое действие права)». На уровне внешнего проявления действия права речь может идти о собственно правовом регулировании и правореализации. Смысл категории «механизм правового регулирования» усматривается преимущественно в том, чтобы собрать вместе все явления правовой действительности и представить их в «работающем», «взаимодействующем, системно-динамичном виде, высвечивая те специфические функции, которые выполняются каждым из них в общей системе» (С. С. Алексеев). Термин «механизм правового регулирования» был введен в оборот С. С. Алексеевым в середине 60-х гг. XX в. В теории права механизмом правового регулирования одни ученые называют систему юридических средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование. Другие авторы под ним понимают также систему юридических средств, но организованных наиболее последовательным образом в целях упорядочения общественных отношений, содействия удовлетворению интересов субъектов права. С. С. Алексеев в настоящее время определяет механизм правового регулирования как взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения. Аналогичное определение дается и другими исследователями. Н. М. Конин отмечает, что «механизм административно-правового регулирования общественных отношений … включает следующие элементы: административно-правовые нормы; административно-правовые отношения и защиту административно-правовых отношений в случаях отклоняющегося поведения субъектов административно-правовых отношений, правовое сознание которых в силу различных причин и обстоятельств деформировано, извращено или вовсе отсутствует». Система или механизм публичного администрирования — организационное воздействие правовых средств, позволяющее в той или иной степени достигать поставленных целей, т. е. результативности, эффективности. Прямая и непосредственная цель механизма публичного администрирования — регулировать общественные отношения, поведение людей и деятельность коллективов. И уже в процессе этого регулирования опосредуются (защищаются, охраняются, достигаются) разнообразные цели, интересы, потребности, которые присутствуют везде, во всех правовых явлениях. Механизм публичного администрирования показывает, как работает то или иное звено при достижении его целей, позволяет выделить основные, ключевые, опорные юридические инструменты, занимающие определенное иерархическое положение среди всех иных. Следовательно, механизм публичного администрирования — система различных по своей природе и функциям юридических средств, позволяющих достигать его целей. Названный механизм — комплекс правовых элементов, с одной стороны, различных по своей природе и функциям, а с другой — все же взаимосвязанных общей целью в единую систему. Можно выделить следующие элементы системы публичного администрирования: нормы права, нормативные правовые акты, акты официального толкования, юридические факты, правоотношения, акты реализации права, правоприменительные акты, правосознание, режим законности. Каждый элемент механизма публичного администрирования выполняет свои регулятивные функции, воздействует на поведение людей и общественные отношения своим способом. Вначале формулируется общее правило поведения (модель), которое направлено на удовлетворение тех или иных интересов, находящихся в сфере права и требующих их справедливого упорядочения (нормы права). Важным элементом является юридический факт или система юридических фактов (фактический состав). Правоприменительный акт органа управления как решающий факт скрепляет их в единый состав, придает им достоверность и влечет возникновение персональных субъективных прав и юридических обязанностей, создавая возможность для удовлетворения интересов участников отношений. Это является лишь функцией специальных компетентных органов, субъектов управления, о которых ниже. Подобный вид правоприменения называют оперативно-исполнительным, ибо он основан на позитивном регулировании и призван развивать социальные связи. Именно в нем в наибольшей мере воплощаются правостимулирующие факторы, что характерно, например, для актов о выдаче разрешительных документов, и т. п. В дальнейшем выявляется, какая из сторон имеет интерес и соответствующее субъективное право, призванное его удовлетворять, а какая обязана либо не препятствовать этому удовлетворению (запрет), либо осуществить известные активные действия в интересах именно управомоченного (обязанность). В любом случае речь идет об установлении конкретной юридической связи с весьма определенным разделением субъектов на управомоченных и обязанных, т. е. о правоотношении, которое возникает на основе норм права и при наличии юридических фактов и где абстрактная программа трансформируется в персонифицированное правило поведения для соответствующих субъектов. Данный этап воплощается именно в таком элементе механизма публичного администрирования как правоотношение. Реализация субъективных прав и юридических обязанностей участников процесса управления, при которой публичное администрирование достигает своих целей, позволяет интересу субъекта удовлетвориться. Акты реализации субъективных прав и обязанностей — это основное средство, при помощи которого права и обязанности претворяются в жизнь, т. е. осуществляются в поведении конкретных субъектов. Эти акты могут выражаться в трех формах: соблюдении, исполнении и использовании. Названный этап механизма публичного администрирования отражается в таком его элементе, как акты реализации прав и обязанностей. Система публичного администрирования вступает в действие тогда, когда субъекты в процессе правореализации нарушают нормы права и когда на помощь неудовлетворенному интересу должна прийти соответствующая правоприменительная деятельность. Возникновение правоприменения в этом случае связывается с обстоятельствами негативного характера, выражающимися в наличии либо реальной опасности правонарушения, либо прямого правонарушения одним из участников отношений. Данный этап отражается в таком элементе механизма публичного администрирования, как охранительные правоприменительные акты. Категория «правовое регулирование», или в нашем случае «публичное администрирование», обретает свое специфическое, самостоятельное значение и в то же время «встраивается» в смысловое поле действия права лишь при условии более строгого ее понимания как разновидности социального регулирования. Термин «регулирование» (лат. regylo — правило) обозначает упорядочение, налаживание, приведение чего-либо в соответствие с чем-либо. Поэтому правовое регулирование можно охарактеризовать как специальную юридическую деятельность наделенных государственно-властными полномочиями субъектов по целенаправленному государственно-властному упорядочению (организации) общественных отношений путем установления правовых норм и принятия в необходимых случаях индивидуально-регламентирующих решений в соответствии с этими нормами по юридически значимым вопросам, возникающим в рамках таких отношений. Правовым регулированием следует считать не любую властную деятельность уполномоченных на то органов и должностных лиц, а лишь ту, которая имеет непосредственной целью направить в четко определенное русло поведение участников упорядочиваемых общественных отношений при помощи нормативно-правовых или индивидуально-правовых велений. Систематизация нормативных правовых актов, толкование содержащихся в них норм, координация деятельности правотворческих правоприменительных и иных органов, организация исполнения принятых решений индивидуального характера, контрольная деятельность, профилактическая работа правоохранительных органов, изучение, обобщение, объективизация и внедрение в практику положительного опыта и другое составляют, скорее, иные разновидности юридической деятельности, призванные «обслуживать» правовое регулирование. Из изложенного выше следует, что под понятие правового регулирования не подпадают ни само правомерное поведение участников упорядочиваемых общественных отношений (саморегуляция), ни идеологическое воздействие юридическими средствами на сознание членов общества, ни некоторые разновидности властной юридической деятельности компетентных органов и должностных лиц. Правовое регулирование общественных отношений происходит во всех случаях, когда принимается властное нормативное или индивидуальное решение юридического характера, регламентирующее цели, задачи, принципы, варианты поведения возможных или конкретно поименованных участников этих отношений. Правовое регулирование в обществе пронизывает две области правовой действительности — полностью правотворчество и частично правореализацию. Соответственно оно имеет две разновидности — общее правовое регулирование и индивидуальное правовое регулирование. Общее правовое регулирование заключается в упорядочении общественных отношений путем создания, изменения, дополнения или отмены правовых норм, а равно определения сферы их действия в пространстве, во времени и по кругу лиц и означает правотворческую деятельность. Его осуществляют правотворческие органы, каждый из которых принимает нормативно-правовое решение в пределах своей компетенции и вводит его в действие. В целом правовое регулирование далеко не всегда исчерпывается правотворческой деятельностью. Индивидуально-правовое регулирование представляет собой властную деятельность компетентного субъекта. Оно заключается в дополнительном упорядочении общественных отношений на основе действующих правовых норм путем конкретизации правила поведения их персональных участников. При этом учитываются установленные в ходе этой деятельности фактические данные. Таким образом, решается юридическое дело (вопрос) применительно ко всем конкретным его обстоятельствам и принимается индивидуально-правовое решение, имеющее обязательное значение. Всякое правоприменение есть индивидуально-правовое регулирование. Однако не всегда бывает наоборот. Если правоприменение целиком относится к сфере реализации права, то индивидуально-правовое регулирование возможно также в области правотворчества. Возложение одним компетентным органом на другой обязанности, например, разработать и принять определенный нормативный правовой акт будет являться индивидуальным предписанием. Выделяют два типа правового регулирования: разрешительный и общедозволительный. Так, разрешительный тип правового регулирования основывается на всеобщем запрете каких-либо действий, деятельности и другом, однако в индивидуальном порядке запрещенное поведение разрешается. Общедозволительный тип правового регулирования основывается на общем дозволении, из которого путем запрещения делается исключение. Данный тип правового регулирования способствует (или хотя бы не препятствует) проявлениям инициативности, активности, самостоятельности в решении тех или иных задач. Однако он не применим к деятельности государственных органов, ибо это создало бы возможности для различного рода злоупотреблений. Такой тип правового регулирования связан с закреплением в праве социальной свободы, с правом субъекта на выбор средств и способов достижения поставленных целей. Можно выделить особенности системы публичного администрирования, вытекающие из сущности публичной государственно-управленческой деятельности и предмета административного права. Во-первых, для такой системы наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т. е. предписания (однако это не исключает и запреты). Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне. Такая сторона обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон, иное превратило бы их в равноправных субъектов. Публичное администрирование и его система — это форма юридического опосредования отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (орган управления), а другая — управляемого. Подобного рода отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти (исполнительный орган). Во-вторых, как следствие первого, публичное администрирование любой деятельности предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Следовательно, волеизъявление одной стороны неравнозначно волеизъявлению другой. Объясняется это, прежде всего, тем, что юридически властные предписания отнесены к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти. В-третьих, в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми. Либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона, либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти). Следовательно, складывается такой механизм публичного администрирования, который не является результатом взаимного (т. е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых. Данная особенность, в частности, свидетельствует о том, что публичное администрирование исходит из наличия официальной публичной инстанции, полномочной решать в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями законов и административно-правовых норм возникающие в рамках регулируемых управленческих отношений вопросы независимо от того, по чьей инициативе они возникают. В-четвертых, властность и односторонность, как наиболее существенные признаки публичного администрирования, не исключают использования в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений, т. е. их волеизъявлений. Но использование дозволений также предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде административного договора, соглашения, взаимодействия между органами исполнительной власти одного уровня). Таковы отличительные особенности публичного администрирования управленческих общественных отношений. Во всех вариантах регулирующего воздействия административное право проявляет себя властно, независимо от конкретной формы выражения властности (предписание, запрет, дозволение или разрешение). Однако, как уже отмечалось, в основе административно-правового регулирования лежит предписание. 2.2. Административно-правовые нормыРяд основополагающих общих правовых понятий — категорий, имеющих методологическое значение для отраслевых правовых наук, для юридической практики выработала правовая наука. В них отражаются наиболее общие существенные черты, свойственные системе юридических явлений вообще, отдельным историческим ступеням развития права в мировой истории и наиболее развитым правовым системам современности. Наиболее общей правовой категорией является понятие объективного права. Оно является системой общеобязательных норм, признанных либо установленных и охраняемых государством. Свое непосредственное выражение развитое, исторически сложившееся право находит в общеобязательных правилах поведения членов общества — правовых нормах. |
||||||||||||||||||||||
