Сборник статей по материалам IX и X Международных научно-практических конференций, посвященных памяти Ю.М. Козлова (февраль 2016 и 2017 гг.)

Отв. ред. и сост. Андрюхина Э.П.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 08.12.2017 ISBN: 9785392275403 Язык: Объем текста: 465 стр. Формат: epub

Оглавление

Часть I. Материалы IX Международной научно-практической конференции, посвященной памяти Юрия Марковича Козлова, на тему «Контроль и надзор в сфере государственного управления: традиции и современные тенденции». Раздел 1. Контроль и надзор в сфере исполнительной власти (общие вопросы)

Раздел 2. Проблемы государственного контроля и надзора по управленческим сферам, комплексам и отраслям

Раздел 3. Смежные с государственным контролем и надзором проблемы

Раздел 4. Труды молодых ученых

Часть II. Материалы X Международной научно-практической конференции, посвященный памяти Юрия Марковича Козлова, на тему «15 лет Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях: итоги и перспективы». Раздел 5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: вчера, сегодня, завтра

Раздел 6. Проблемы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по отдельным аспектам

Раздел 7. Иные проблемы административного права и процесса

Раздел 8. Труды молодых ученых

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Раздел 2.
Проблемы государственного контроля и надзора по управленческим сферам, комплексам и отраслям

Антонов С.Н.,
ведущий научный сотрудник
ФКУ НИЦ БДД МВД России,
кандидат юридических наук, доцент

К вопросу о понятии федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения

Проблема обеспечения безопасности дорожного движения имеет важное социально-экономическое и демографическое значение для нашей страны. Нарушения требований в области безопасности дорожного движения его участниками, юридическими и должностными лицами, индивидуальными предпринимателями являются основными причинами дорожно-транспортного травматизма.

Общеизвестно, что оптимизация любого из сегментов деятельности по обеспечению соблюдения требований безопасности в дорожном движении является одним из условий повышения степени защищенности граждан от дорожно-транспортных происшествий (далее – ДТП) и их последствий. Особая роль в решении данной задачи принадлежит федеральному государственному надзору в области безопасности дорожного движения (далее – также федеральный надзор). В специальной литературе рассмотрению сущности и содержания этого явления по ряду причин уделяется недостаточно внимания. К ним можно отнести: сравнительно недавнее появление этого термина, сложности его имплантации в действующее законодательство, а также неоднозначное толкование этого правового института учеными и практиками.

Кроме того, несмотря на несомненную значимость федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения для предупреждения дорожно-транспортного травматизма, в законодательстве отсутствует его легального определение.

Перечисленные обстоятельства не способствует уточнению его места и роли в обеспечении безопасности дорожного движения, оптимизации организационных и правовых механизмов реализации надзорных полномочий.

Важное методологическое значение для определения подходов к формулировке понятия федеральный надзор в области безопасности дорожного движения имеет универсальная трактовка государственного контроля (надзора), которое формулируется как «деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных федеральным законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Федеральный государственный контроль (надзор) закреплен в законодательстве как «деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории Российской Федерации» (п. 2 ст. 2 названного закона).

Положения, отражающие специфику федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, нашли законодательное закрепление в основном нормативном правовом акте, регламентирующем общественные отношения в этой области, где федеральный надзор закреплен в качестве одного из двенадцати основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения (ст. 5).

Что касается содержательной части исследуемого явления, то в ч. 1 ст. 30 ФЗ «О безопасности движения» установлено, что он «осуществляется в целях обеспечения соблюдения осуществляющими деятельность по эксплуатации автомобильных дорог, транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами – участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения». Таким образом, здесь идентифицируются цель и объекты федерального надзора.

На основе анализа приведенных выше положений законодательства можно выделить следующие основные элементы федерального надзора, которые составляют его теоретическую конструкцию: название; область применения; целевое назначение; субъекты надзора; объекты и предметы надзора; методы надзора.
Название надзора. Определение «федеральный» свидетельствует о том, что он является составной частью государственного надзора и осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Поэтому организация и осуществление федерального надзора отнесено к предметам ведения Российской Федерации. Следует отметить, что в ФЗ «О безопасности движения» применяется исключительно термин «надзор», в то время как в других законодательных актах, регламентирующих вопросы безопасности дорожного движения до настоящего времени одновременно используются термины и «контроль» и «надзор».

Область применения федерального надзора в ФЗ «О безопасности движения» регламентирует по-разному. В одном случае она определена как «область обеспечения безопасности (выделено авт. – А.С.) дорожного движения» (ст. 5,6, название гл. V), а в другом, – как «область безопасности (выделено авт. – А.С.) дорожного движения» (ст.30). Данное несоответствие можно было бы считать редакционной ошибкой, если бы в законодательстве отсутствовали законодательные определения названных терминов. Так в ст. 2 названного закона под «безопасностью дорожного движения» понимается «состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий». «Обеспечение безопасности дорожного движения», в свою очередь, определяется как «деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий». Таким образом, в первом случае речь идет о качественной характеристике состояния дорожного движения – его безопасности, которая определяется, прежде всего, уровнем соблюдения юридическими и физическими лицами обязательных требований безопасности, закрепленных в законодательстве (ст. 11, 12, 16, 18, 20 и др.).

Во втором – о деятельности уполномоченных субъектов (в частности, осуществляющих федеральный надзор), направленной на достижение указанного качества. В связи с этим вряд ли правомерно утверждать, что областью применения федерального надзора в дорожном движении является «область обеспечения безопасности», поскольку из данного посыла следует противоречащий здравому смыслу вывод о том, что субъект надзора осуществляет надзор за своей деятельностью.

Следовательно, областью применения федерального надзора следует признать «безопасность дорожного движения». Одновременно отметим, что в таком же значении область применения федерального надзора используется и в подзаконных нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность Госавтоинспекции.

Целевое назначение федерального надзора в нормативных правовых актах определяется по-разному. В ч. 1 ст. 30 ФЗ «О безопасности движения» установлено, что надзор осуществляется «в целях обеспечения соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения». Однако в п. 1 ст. 2 Федерального закона № 294 и в п. 1 Положения о федеральном надзоре упоминается деятельность, направленная на «предупреждение, выявление и пресечение нарушений». Таким образом, имеется определенное несоответствие в регламентации целевого назначения федерального надзора, как в законах, так и в подзаконном правовом акте.

В этой связи представляется, что формулировка, использованная в ФЗ «О безопасности движения» наиболее оптимальна, поскольку в других правовых актах речь идет не о цели, а о конкретных способах (средствах) принуждения, направленных на обеспечение соблюдения требований законодательства в рассматриваемой области общественных отношений.

Субъекты надзора. В специальной литературе в качестве субъектов надзорной деятельности в различных областях общественных отношений упоминаются: «специальные органы исполнительной власти», государственные инспекции, органы полиции (милиции) и др. В п.2 Положении о федеральном надзоре в качестве федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный надзор, определено МВД России и его территориальные органы. Непосредственное осуществление этого вида деятельности возложено на Госавтоинспекцию. Это следует из п.1 Положения о Госавтоинспекции, где федеральный надзор закреплен в качестве основного направления деятельности службы, которое реализуется через систему входящих в нее органов и подразделений. В соответствии с принципом специализации в деятельности Госавтоинспекции федеральный надзор осуществляется в отношении участников дорожного движения – дорожно-патрульной службой Госавтоинспекции, в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих дороги и транспортные средства, дорожной инспекцией Госавтоинспекции и службой технического надзора, соответственно. В настоящее время в стадии разработки находится Административный регламент по надзору за соблюдением требований безопасности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, эксплуатирующими транспортные средства (название рабочее – прим. автора).

Отдельными полномочиями по осуществлению федерального надзора в отношении соблюдения участниками дорожного движения Правил дорожного движения Российской Федерации (далее – ПДД) наделены участковые (старшие) уполномоченные полиции.

Объекты и предметы федерального надзора. Анализ ч. 1 ст. 30 ФЗ «О безопасности движения» позволяет выделить следующие объекты надзора: юридические лица; индивидуальные предприниматели; участники дорожного движения. Вместе с тем, представляется, что этот перечень не полный, поскольку в нем не упоминаются должностные лица дорожных и автотранспортных предприятий, которые так же, как и другие объекты федерального надзора, несут обязанности по соблюдению требований безопасности в области дорожного движения. Неисполнение должностными лицами соответствующих обязанностей влечет административную ответственность. Кроме того, в п. 21 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции» закреплено право полиции выдавать таким лицам предписания об устранении выявленных нарушений по результатам проверки. Следовательно, правомерно утверждать, что должностные лица наравне с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и участниками дорожного движения являются самостоятельными объектами федерального надзора.

В качестве предмета федерального надзора следует рассматривать соблюдение юридическими и должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения (обязательные требования безопасности). Исходя из анализа ст. 30 ФЗ «О безопасности движения» обязательные требования безопасности можно объединить в две группы. К первой – относятся обязательные требования безопасности, предъявляемые к юридическим и индивидуальным предпринимателям, деятельность которых связана:

а) с эксплуатацией автомобильных дорог (статьи 11 и 12). Эти требования детализируются в Техническом регламенте Таможенного союза «Безопасность автомобильных дорог». Этот документ устанавливает минимально необходимые требования безопасности к автомобильным дорогам и процессам их проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и эксплуатации, а также формы и порядок оценки соответствия этим требованиям. Отдельные требования безопасности к дорожной деятельности содержатся в пп. 13–15 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения (далее – Основные положения);

б) с эксплуатацией транспортных средств (ст. 16, 17, 19, 20) и в) с выполнением работ и предоставлением услуг по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств (ст. 18). Соответствующие требования содержатся в Техническом регламенте Таможенного союза «О безопасности колесных транспортных средств». Пп. 11–12 Основных положений, Перечне неисправностей и условий, при которых запрещается эксплуатация транспортных средств (Приложение к Основным положениям).

Вторую группу обязательных требований безопасности образуют требования к гражданам – участникам дорожного движения соблюдать законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения. Эти требования закреплены в статьях 23–29 и Правилах дорожного движения Российской Федерации.

Сравнительно-правовой анализ законодательства в области безопасности дорожного движения позволяет говорить о том, что названия отдельных видов деятельности, которые входят в первую группу и при осуществлении которых должны соблюдаться обязательные требования безопасности, не вполне корректны, а их перечень не является исчерпывающим. Прежде всего, это касается «деятельности по эксплуатации автомобильных дорог». Так, в п. 21 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции» установлено право полиции «при осуществлении государственного контроля (надзора) в области обеспечения безопасности дорожного движения проводить проверки деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей, выдавать должностным лицам этих организаций и индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений, в том числе за нарушение требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения при «строительстве, ремонте, реконструкции и содержании дорог» (выделено авт. – А.С.).

Следовательно, предметом федерального надзора здесь определено соблюдение обязательных требований безопасности при строительстве, ремонте, реконструкции и содержании дорог. Учитывая, что деятельность по «проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог» в законодательстве определяется как «дорожная деятельность», в рассматриваемом случае логичнее говорить о «дорожной деятельности», а не деятельности «по эксплуатации автомобильных дорог». Более того, лингвистическое толкование термина «эксплуатация» в буквальном смысле означает «использование». Кроме того, представляется, что перечень предметов федерального надзора является неполным и подлежит расширению за счет включения в него деятельности, связанной с «организацией дорожного движения». Это обусловлено тем, что в ФЗ «О безопасности движения» содержится специальная ст. 22 – «Требования по обеспечению безопасности дорожного движения в процессе его организации».

Основным методом реализации федерального надзора в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей является проведение проверок на предмет соблюдения ими обязательных требований. Порядок организации и проведения таких проверок является предметом регулирования Федерального закона № 294-ФЗ. Под проверкой, в законодательстве понимается совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям (ч. 6 ст. 2 Федерального закона № 294-ФЗ). Все проверки делятся на плановые и внеплановые, которые могут осуществляться в форме документарной проверки и (или) выездной проверки.

В пункте 4 Положения о федеральном надзоре сказано, что должностные лица, уполномоченные осуществлять федеральный надзор, при проведении плановых и внеплановых документарных и выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей пользуются правами, установленными Положением о Госавтоинспекции «соблюдают ограничения и выполняют обязанности», установленные законодательством.

В отношении участников дорожного движения в процессе федерального надзора сотрудниками Госавтоинспекции реализуются полномочия по применению мер административного принуждения, закрепленные в законодательстве.

Таким образом, в процессе осуществления федерального надзора применяется весь комплекс мер административного принуждения (за некоторым исключением), которые в науке принято делить на три основные группы: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; административные наказания.

Одними из основных условий эффективности федерального надзора являются систематическое наблюдение за соблюдением адресатами обязательных требований, а также анализ и прогнозирование состояния соблюдения этих требований. Систематическое наблюдение относится к универсальным способам сбора объективной информации о право послушности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также участников дорожного движения. Оно может осуществляться визуально, в процессе патрулирования, обследования участков дорог, проверки автопредприятий и др. Только при таком подходе возможно полноценное прогнозирование состояния соблюдения обязательных требований безопасности поднадзорными объектами и соответствующее планирование проведения адекватных правовых, организационных, технических и иных мероприятий по организации и осуществлению федерального надзора.

Таким образом, на основании изложенного можно сформулировать следующее понятие федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения – «это основанная на анализе и прогнозировании состояния соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими дорожную деятельность, деятельность по эксплуатации, транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств, участниками дорожного движения требований безопас­ности в области дорожного движения деятельность должностных лиц Госавтоинспекции, направленная на систематическое наблюдение и проведение проверок в целях обеспечения соблюдения указанными лицами обязательных требований безопасности, а также применение к нарушителям мер административного принуждения».

Дорошенко О.М.,
преподаватель кафедры административной деятельности
ОВД Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук

Контроль полиции в сфере профилактики правонарушений несовершеннолетних

Выбор названной темы обусловлен потребностями правоохранительной практики, нуждающейся в теоретическом осмыслении современной проблемы правонарушений несовершеннолетних, всестороннем исследовании условий и факторов, влияющих на ее остроту и актуальность, изучении состояния правовых основ борьбы с указанными правонарушениями, а также в выработке эффективных административно-правовых механизмов участия органов внутренних дел в этой борьбе в целях осуществления контроля за данной сферой.

Используя имеющийся анализ данных официальной статистики за последнее пятилетие, мы понимаем, что он свидетельствует о том, что, несмотря на принимаемые меры, существенных успехов в данном направлении правоохранительной деятельности достичь не удалось.

Уровень противоправных деяний, совершаемых лицами, не достигшими совершеннолетия, а также посягающих на их законные права и интересы продолжает оставаться высоким. Ежегодно только в дежурные части органов внутренних дел за различные нарушения доставляются сотни тысяч подростков (за 2014 год – 278 541чел.), из которых лишь около 8% состоят на профилактическом учете. При этом в масштабе страны количество несовершеннолетних, которые нигде не учатся, находясь без надлежащего надзора со стороны родителей либо иных законных представителей, составляет почти 2 миллиона человек. Именно они, чаще всего, попoлняют ряды безработных и бездoмных, а также криминaльные группы.

В ходе работы над данной статьей осуществлялся анализ эмпирических данных; проводилось сравнительно-правовое исследования федеральных, региональных и ведомственных нормативных-правовых актов; изучались научные источники, официальные материалы органов власти и институтов гражданского общества, сведения из официальных информационно-статистических ресурсов.

Определилась собственная позиция относительно сущности и особенностей современной системы противодействия безнадзорности и правонарушениям несовершеннолетних, основанная на изучении практики ее становления. На наш взгляд, упомянутую целостность можно рассматривать, как пожелание использовать в борьбе с указанными правонарушениями системный комплексный подход, который в полной мере не реализован до сих пор.

Представляется, что главное здесь – это не только определения перечня участников работы над проблемой деликтности несовершеннолетних, но и обеспечение на организационно тактическом и иных системных уровнях (стратегическом и оперативно-тактическом) эффективного функционирования каждого участника в выделенной для него зоне ответственности по кардинальному решению задач в рамках достижения единой правоохранительной цели.

Проведя анализ функционирования системы профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних и конкретно рассматривая деятельность органов внутренних дел в данном направлении, с учетом ее современного состояния, мы пришли к выводу, что полиция по-прежнему призвана выполнять основной объем работы по противодействию правонарушениям несoвершеннолетних, одновременно защищая их права и свободы. Вместе с тем, следует заметить, что все полицейские подразделения, за исключением подразделений по делам несовершеннолетних (далее – ПДН), участвуют в этой работе по остаточному принципу. Считаем это не эффективным. Необходимо всем сотрудникам, участвующим в системе профилактики безнадзорности и правонарушений выполнять конкретные внутриорганизационные, регулятивные и правоохранительные функций что, способно обеспечить позитивный результат, так как это: 1) явится гарантией включения мероприятий по организации и практическому осуществлению такого противодействия в их текущие и перспективные планы работы; 2) создаст условия для обеспечения в такой работе принципов постоянства и наступательности; 3) позволит исключить дублирование различных служб и одновременно повысить заинтересованность полицейских состоянием дел в конкретных секторах (зонах) ответственности; 4) повысит плотность полицейского контроля за поведением несовершеннолетних и уровень профессиональной подготовленности полицейских; 5) позволит активизировать инициативу полицейских и в иных вопросах совместной профилактической деятельности в подростково-молодежной среде.

Рассуждая о соотношении используемых полицией методов противодействия, обращено внимание на то, что выбор конкретных средств, применяемых ею для выявления, предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних, зависит от самих противоправных ситуаций, которые необходимо сгруппировать по следующим признакам: 1) степень территориальной локализации; 2) временные рамки; 3) объем воздействия; 4) объективное содержание; 5) субъективное содержание. Это даст возможность определить специфику противодействия правонарушениям иногородних подростков и предложить универсальную методику предупредительной деятельности сотрудников полиции.

Характеристику полномочий полиции по противодействию правонарушениям несовершеннолетних нужно осуществлять в целях их дальнейшей оптимизации.

Интересен советский опыт борьбы с детской беспризорностью, предусматривавший ответственность представителей власти за несвоевременное устройство и обеспечение детей-сирот, а опекунов – за использование опеки в корыстных целях. Если опираться на результаты опроса представителей органов местного самоуправления и должностных лиц, входящих в состав системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних городского и районного уровня, где, сосредоточен основной объем работы по противодействию правонарушениям несовершеннолетних, полагаем, что введение ответственности за безынициативность и бездеятельность чиновников, негативно повлиявшие на результаты профилактической работы в рассматриваемой сфере, положительно сказалось бы на ее состоянии и итогах.

Но все же, новые проблемы, которые могут появится в процессе совершенствования деятельности по противодействию правонарушениям несовершеннолетних, а это возможно изменение законодательства об административных правонарушениях, а также о профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, потребуют своего адекватного разрешения.

Дудин Г.Е.,
старший преподаватель
кафедры административной деятельности ОВД
Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук

Контрольно-надзорная деятельность государства и ее реализация в сфере внутренних дел

Проблема контрольно-надзорной деятельности в сфере внутренних дел – первоочередная задача, стоящая на повестке дня не только в России, но и во многих европейских стран. Но за кадром нередко остается другая не менее важная проблема – контроль власти над обществом. Данный вопрос весьма актуален, так как, с одной стороны, задавая пределы самостоятельности общества, власть тем самым в немалой степени лишает его естественного развития, с другой же стороны, общество без должного контроля лишается одного их элементов механизма, обеспечивающего его нормальное существование.

Современное общество нуждается в усилении контрольно-надзорной деятельности в силу расширяющегося спектра как внутренних, так и внешних угроз. Но при таком условии у современного государства увеличиваются риски превратиться из демократического, правового в полицейское государство. Поэтому принципиально важно знать, каковы пределы контроля и надзора государства над обществом, которые, с одной стороны, позволяют обеспечить безопасность человека перед лицом возможных угроз, а с другой стороны, не нарушают ход естественного развития общественных процессов.

Государственный контроль и надзор над обществом – процесс необходимый. С позиции стабильного существования государства и общества данный процесс не вызывает споров по поводу форм и средств его осуществления. Но когда контроль становится панацеей при решении большинства задач, когда армия контролеров неуклонно растет, а порядок от этого не становится лучше, тогда возникают неизбежные вопросы: почему контроль неэффективен, каковы его пределы, возможности и др.

Провозглашенные основным законом Российской Федерации правовые идеи и принципы, связанные с признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, а также созданием условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, обусловливают социально-экономическую направленность политического курса, укрепление демократических основ государства.

Вместе с тем рост социально-экономического развития, повышение благосостояния российских граждан, обновление общества в современных условиях социально-политической напряженности и экономической нестабильности, а также различного рода инерционных моментов, связанных с функционированием системы государственного управления (коррупция, несовершенство системы правового регулирования и др.) невозможны без преодоления указанных негативных явлений и обусловливают необходимость совершенствования этой системы. Одним из ключевых направлений в разрешении данных проблем, а также создании условий для формирования правого государства и институтов гражданского общества, является контрольная деятельности государства. При этом важно учитывать, что роль контроля усиливается по мере увеличения масштабности задач, стоящих перед обществом, а также усложнения самой общественной жизни. В этой связи существует потребность поиска новых более гибких и эффективных форм и способов осуществления контроля, которые могут оказаться адаптивными к сложившимся социально-экономическим и политическим условиям.

В контексте данных политико-правовых ориентиров особую актуальность приобретает научно-практическое осмысление вопросов функционирования контрольной деятельности, как средства обеспечения реализации механизма государственного управления.

Прежде всего, необходимо отметить, что контроль – явление, которое присуще многим процессам в природе и обществе, он необходим и универсален, поэтому употребляется весьма часто в научной и практической деятельности. Как специфический вид деятельности, контроль имеет сложную структуру и проявляется в различных аспектах, что и обуславливает различные характеристики ее понятия, а подчас не совсем точные представления о ней. Именно поэтому термин «контроль» неоднократно становился объектом самостоятельных исследований для представителей различных научных направлений: экономических, политических, правовых, философских, управленческих и др. Вместе с тем анализ существующих точек зрения позволяет сделать вывод о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства во мнениях. Контроль определяется по-разному: как средство, форма, метод, функция, деятельность, элемент и др. Различные подходы к определению данного термина, очевидно, не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена сквозь призму предмета исследования. Поэтому можно согласиться с позицией каждого из авторов, ибо в его индивидуальном подходе содержится какой-либо элемент того большого и емкого содержания, которым обладает понятие «контроль».

Проблема пределов государственного контроля и надзора полиции над обществом – это вопрос диалога общества и государства. Определение факторов, влияющих на определение границ государственного контроля, – актуальный вопрос современной теории и практики. Действительно, не нужно возлагать на контроль все связанные с властью ожидания. По сути, власть как таковая не нуждается во внешних силовых инструментах при решении внутренних вопросов. Контрольно-надзорная деятельность должна осуществляться, прежде всего, для выявлений тех отклонений, которые искусственно препятствуют функционированию общественных институтов. Система контрольно-надзорной деятельности я над обществом не должна препятствовать его развитию, функционированию самоорганизующихся общественных структур.

В современных условиях приходит понимание того, что общественная потребность в эффективном и адекватном контроле и надзоре чрезвычайно высока, поскольку в российском обществе, к сожалению, пока прогрессируют негативные социальные отклонения, растет количество правонарушений. Это объясняет важность теоретического осмысления феномена контроля и его места не только в современном государстве, тем более что контроль присущ практически каждому органу государственной власти, осуществляющему как управленческие, так и иные функции.

Рассматривая контрольно-надзорную деятельность полиции как правовое явление, необходимо учитывать природу самого государства, которая определяется как правовой, так и политический компоненты организации и осуществления контроля. Это, несомненно, находит свое отражение и в возможностях государственного контроля, и при определении критериев его действенности и пределов осуществляемых контрольных мероприятий.

Контрольно-надзорная деятельность полиции как механизм обратной связи должен отвечать на вопросы: достигло ли управленческое воздействие поставленных целей, необходимо ли вносить корректировки и т. д. Актуальной проблемой является определение того, где государственный контроль только возможен, а где он однозначно необходим, тем самым, ограничив его от сферы саморегулирования в обществе, действия общественных механизмов контроля над обществом.

Актуальность также обусловлена и сохранением проблемы нахождения оптимальных форм и средств осуществления государственного контроля и надзора в сфере внутренних дел. Кроме того, необходимо учитывать видовые характеристики контрольно-надзорной деятельности и те процессы, которые происходят в реальной государственно-правовой жизни. В частности, важно установить степень политического влияния, предпочтений и установок государственной власти при выборе форм и средств контрольно-надзорной деятельности над жизнедеятельностью общества.

Анализируя вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что государственный контроль представляет собой необходимую составляющую государственной управленческой деятельности, направленную на проверку соблюдения предписаний, выраженных в правовых актах, участниками общественных отношений, а также проверку содержания данных правовых актов на предмет соответствия общим принципам права.

Зиборов О.В.,
начальник факультета переподготовки и
повышения квалификации Московского
университета Министерства внутренних дел
Российской Федерации имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук, доцент

Отдельные направления контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти в области реализации административно-правового режима военного положения

Успешность и эффективность противодействия агрессии против Российской Федерации и непосредственной угрозы такой агрессии в значительной степени определяется возможностью органов управления всех уровней выполнять свои повседневные обязанности, а также обязанности, возникшие вследствие указанных чрезвычайных обстоятельств, в условиях военного положения. Как показывает практика противодействия военной агрессии, те органы исполнительной власти, которые функционировали в условиях мирного времени, в условиях военного положения не способны в полной мере выполнять свои функции, а также мобилизовать все силы и средства государства на отпор врагу. Это приводило к спешной, а потому не всегда эффективной, компетентностной трансформации действующих органов государственной власти, созданию абсолютно новых органов, административно-правовой статус которых не был в достаточной степени проработан заранее, что объективно приводило к смешению их полномочий и не способствовало успешной реализации задач военного времени.

Более того, учитывая имеющуюся структурную схему органов исполнительной власти различного уровня, можно говорить о более или менее упорядоченном изменении компетенции органов общегосударственного (сегодня – федерального) уровня, и практически полной неорганизованности подобных трансформаций на уровне субъектов государства, а тем более на местном уровне. Исходя из этого, в данной части работы мы остановимся на наиболее типичных примерах компетенционных изменений федеральных органов исполнительной власти, в большей степени акцентируя внимание на авторском подходе к задачам, полномочиям и примерной структуре органов, уполномоченных на реализацию мероприятий военного положения на местах.

Исследование компетенционных трансформаций органов исполнительной власти в условиях административно-правового режима военного положения методологически верно осуществлять по следующим направлениям:

1) Полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях военного положения;

2) Роль органов военного управления в реализации административно-правового режима военного положения;

3) Изменение роли и задач органов местного самоуправления на период введения военного положения.

4) Соотношение повседневных полномочий правоохранительных органов, в том числе полиции, с полномочиями, связанными с реализацией военного положения.

Глава 3 Федерального конституционного закона «О военном положении» полностью посвящена полномочиям органов государственной власти в области обеспечения режима военного положения и особенностям их функционирования в рассматриваемых условиях. Самостоятельные статьи данного раздела раскрывают полномочия Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судов, прокуратуры, Следственного комитета Российской Федерации на территории, на которой введено военное положение. Однако по своей сути каждое приведенное положение, касающееся особенностей деятельности указанных государственных органов, является ничем иным, как детальной выборкой той или иной функции государственного органа из базового документа, регламентирующего его статус, но только применительно к военному положению. На наш взгляд, подобная ситуация является недопустимой, поскольку в рассматриваемых условиях происходит кардинальное изменение структуры управленческого механизма, особенно в местностях, где не просто объявлено военное положение, но и ведутся военные действия. Поэтому ограничиться только компиляцией извлечений из иных нормативно-правовых актов и тем самым сформировать базовый документ, регламентирующий военное положение, значит в очередной раз быть не в полной мере обеспеченным добротными и тем самым эффективными документами на период военного времени. Да и сам факт заблаговременного принятия того или иного документа о военном положении выводит его из разряда «чрезвычайного», то есть принятого экстренно, в разряд «особого» документа с четко обозначенными основаниями применения.

В настоящее время в Российской Федерации предусмотрена единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в составе органов управления, сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, реализующих полномочия по решению вопросов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Структура органов данной системы представлена пятью уровнями: федеральным, межрегиональным, региональным, муниципальным и объектовым. Анализ полномочий органов, включенных в данную систему на каждом из уровней показывает, что в целом, система координирующих, повседневных и управленческих органов по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера во главе с Национальным центром управления в кризисных ситуациях, находящимся в ведении МЧС России, создана и функционирует. Вместе с тем считаем необходимым предусмотреть подобную систему органов, уполномоченных в области реализации административно-правового режима военного положения, на которые целесообразно возложить выполнение следующих задач:

6. Осуществление подготовки и содержание в готовности необходимых сил и средств для реализации военного положения, обучение населения способам защиты и действиям в данных ситуациях;

7. Принятие решений о проведении эвакуационных мероприятий в условиях военного положения и организация их проведения;

8. Осуществление в установленном порядке сбора и обмена информацией в области реализации военного положения, обеспечение своевременного информирования населения о возникающих угрозах;

9. Организация и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ, а также поддержание порядка в процессе их проведения;

10. Содействие устойчивому функционированию организаций в условиях военного положения;

11. Создание при органах местного самоуправления, постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач в области реализации военного положения.

В рамках единой государственной системы органов государственной власти, уполномоченных реализовывать чрезвычайные меры военного управления, особое место должны занимать районные звенья данной системы, на которые возлагаются следующие задачи:

4. Разработка и реализация правовых и экономических норм, связанных с обеспечением военного положения;

5. Участие в осуществлении целевых и научно-технических программ, направленных на реализацию военного положения и повышение устойчивости функционирования объектов экономики;

6. Обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных для реализации военного положения;

7. Сбор, обработка, обмен и выдача информации в рассматриваемой области;

8. Подготовка населения к действиям в условиях военного времени;

9. Прогнозирование и оценка возможной обстановки при непосредственной угрозе агрессии, а также в процессе агрессии против Российской Федерации;

10. Ликвидация возникающих чрезвычайных ситуаций;

11. Осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего в результате военных действий;

12. Реализация прав и обязанностей населения местности, в которой введено военное положение, в том числе лиц, непосредственно участвующих в военных действиях.

В структуре каждого районного звена, наряду с территориальным звеном, необходимо предусмотреть и функциональные (ведомственные) звенья, которые должны состоять из органов управления, сил и средств, служб, объединений и других ведомств, расположенных на территории района, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, непосредственно решающих общие задачи в области реализации военного положения. И, наконец, завершает систему контрольно-надзорных органов, реализующих военное положение, объектовые звенья данной системы, входящие в состав каждого районного звена, и создаваемые на конкретных предприятиях, учреждениях и организациях всех видов и форм собственности, расположенных на территории соответствующего района в целях содействия реализации тех или иных мер военного положения непосредственно на данных объектах.

При исполнении своих обязанностей, в области осуществления административно-правового режима военного положения, органы местного самоуправления должны действовать во исполнение федерального законодательства о военном положении, а также оказывать содействие федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органам военного управления в решении задач по осуществлению военного положения.

Следует подчеркнуть, что деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправления в условиях военного положения, сводится, прежде всего, к содействию органам военного управления в непосредственном решении задач по отражению агрессии против Российской Федерации или устранению непосредственной угрозы такой агрессии. Поэтому необходимым условием для эффективного решения этих задач является поддержание Вооруженных Сил Российской Федерации в нужной готовности, своевременное и правильное планирование их применения, а также осуществление целого комплекса мобилизационных мероприятий и мер территориальной и гражданской обороны.

Подводя итог, следует отметить, что методологически верным является рассмотрение военного положения не только как наличие определенных исключительных мер в государстве и обществе для нормализации обстановки в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы такой агрессии, но и его исследование как способа реагирования со стороны государства на данные обстоятельства, то есть управляющее воздействие государственных структур, то есть воздействие на управляющую систему для нужного изменения ее состояния или сохранения ее характеристик в заданных пределах. Именно поэтому военное положение как основание для изменения самой формы управляющей системы становилось объектом научного анализа. Специалистами даже сформированы основные группы подобных изменений:

5. введение военного положения может сохранить существующие органы исполнительной власти, но поставить их в прямое подчинение Президенту Российской Федерации;

6. структура органов государственной власти в целом может быть сохранена, однако она ставится в прямое подчинение специальному органу, назначаемому Президентом Российской Федерации;

7. координация работ по ликвидации агрессии против Российской Федерации или ее непосредственной угрозы, требует образования специальных временных органов управления;

8. в случае ненадлежащего осуществления своих функций органами государственной власти и управления, могут быть образованы временные специальные органы управления.

Калинина С.В.,
старший преподаватель кафедры административной деятельности ОВД
Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук

Ведомственный контроль как функция управления в органах внутренних дел

Контроль – важнейший вид управленческой деятельности. Функция контроля – это такая характеристика управления, которая позволяет выявить проблемы и скорректировать соответственно деятельность организации до того, как эти проблемы перерастут в кризис. Его значение заключается в том, что он выступает средством обратной связи субъекта с объектом управления, наличие которой является одним из обязательных условий управляемости систем. В результате контроля субъект получает информацию о действительном положении дел, о степени реального выполнения принятых решений. Следовательно, отсутствие контроля исключает целенаправленность управляющих воздействий.

Контроль представляет собой систему наблюдения и проверки, в результате которых выявляется соответствие процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, иными словами – результаты воздействия субъекта на объект.

Необходимо отметить, что в управленческой деятельности контроль выступает как самостоятельная функция процесса управления и как один из элементов организации исполнения решения. В качестве функции процесса управления он является видом управленческой деятельности субъекта управления, осуществляемой при решении всех управленческих задач (известно, что информационно-аналитическая работа, планирование, подбор, расстановка и воспитание кадров нуждаются в контроле не в меньшей степени, чем исполнение планов, приказов и т. п.). Применительно к ходу выполнения какого-то конкретного решения контроль следует рассматривать в качестве элемента организации исполнения решения (контроль за ходом выполнения задания) или стадии процесса управления (контроль итогов, результатов выполнения задания).

В органах внутренних дел основными задачами контроля являются: обеспечение неукоснительного выполнения законов и подзаконных актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел; обеспечение своевременного и качественного выполнения принимаемых органами внутренних дел решений; повышение общего уровня организаторской и оперативно-служебной деятельности; своевременное предупреждение, выявление и устранение недостатков в работе; выявление и внедрение положительного опыта; повышение дисциплины и ответственности сотрудников; содействие правильной оценке и использованию (перемещению) кадров.

Многообразие перечисленных задач обусловливает наличие нескольких видов контроля в органах внутренних дел.

По месту в управленческом цикле различают предупредительный, текущий и последующий контроль.

Предупредительный (превентивный) контроль осуществляется на стадии принятия решения подчиненными органами или сотрудниками (например, при утверждении плана работы). Он может также применяться для проверки готовности подчиненных к реализации решения вышестоящего субъекта либо к действиям в определенных, в т.ч. экстремальных условиях (например, при проверке готовности органа к действиям в условиях чрезвычайного положения).

Текущий (оперативный) контроль осуществляется субъектом в процессе организации исполнения решения. Этот вид контроля является элементом организаторской работы (например, контроль руководителя органа за проведением операции, осуществляемый в процессе ее проведения) и позволяет осуществлять коррегирование решений, регулирование системы управления.

Последующий контроль (проверка исполнения) осуществляется по окончании решения (например, при проверке выполнения плана, приказа и т. п.). Следует отметить, что, в отличие от текущего, этот вид контроля характеризуется меньшей степенью оперативности, поскольку не позволяет вмешиваться в деятельность подчиненных по реализации конкретного решения, так как она уже завершена (не исключено, что с допущенными при этом ошибками и недостатками). Вместе с тем, последующий контроль необходим для того, чтобы определить общие результаты деятельности органов внутренних дел (состояние их работы) и устранить имеющиеся в ней общие недостатки.

По назначению (цели и объему) выделяются общий и специальный контроль. Общим охватываются все стороны деятельности контролируемого органа, подразделения или сотрудника, а специальным (целевым, отраслевым) – отдельные направления, линии работы (например, борьба с правонарушениями несовершеннолетних).

В зависимости от целей, круга проверяемых вопросов и уровня субъекта контроля он может осуществляться в различных формах. В управленческой практике применяется множество этих форм. При этом контроль становится тем более действенным и эффективным, чем в более разнообразных формах он осуществляется.

Все их множество по определенным общим признакам и с известной долей условности может быть разделено на три основные группы форм осуществления контроля в органах внутренних дел: непосредственное ознакомление с деятельностью исполнителей на местах; изучение информационных материалов, характеризующих их работу; заслушивание исполнителей об их работе. Заметим, для форм контроля, отнесенных к первой группе, характерно непосредственное восприятие информации о деятельности проверяемых объектов, тогда как критерием объединения форм контроля во вторую и третью группы является преобладающий способ получения информации об этой деятельности.

Непосредственное ознакомление с деятельностью исполнителей на местах может осуществляться путем:

– непосредственного наблюдения руководителя за работой исполнителей (например, проверки несения службы сотрудниками патрульно-постовой службы на постах, приема населения участковыми уполномоченными полиции, работы по раскрытию преступления оперуполномоченными уголовного розыска посредством наблюдения за их деятельностью на месте происшествия, при проведении оперативных мероприятий и т. п.);

– инспекторских (комплексных), контрольных и иных проверок деятельности подчиненных органов внутренних дел.

Приказ МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77 «Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации» закрепляет два вида инспекторских проверок: плановые и внеплановые целевые проверки.

Плановые целевые проверки осуществляются в соответствии с планом служебных командировок сотрудников подразделений МВД России на квартал (план служебных командировок).

Подразделения МВД России, деятельность которых подлежит проверке в предстоящем квартале, определяются Министром внутренних дел Российской Федерации с учетом: предложений первого заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации, статс-секретаря – заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации, заместителей Министра внутренних дел Российской Федерации, заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации – начальника Следственного департамента МВД России, ответственных за соответствующие направления деятельности.

Деятельность территориального органа МВД России подлежит плановой проверке не реже одного раза в два года. Периодичность плановых целевых проверок подразделения, организации МВД России и плановых проверок структурных подразделений территориальных органов МВД России не устанавливается.

Внеплановая целевая проверка проводится в соответствии с решением Министра внутренних дел Российской Федерации по предложению заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации, ответственного за соответствующее направление деятельности, а также по предложению Организационно-аналитического департамента МВД России, Договорно-правового департамента МВД России, Департамента делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций МВД России.

В отношении территориальных органов внутренних дел целевая проверка производится по нескольким управлениям деятельности в соответствии с решением Министра внутренних дел Российской по предложению Организационно-аналитического департамента МВД России, главного инспектора МВД России, а также по предложению организатора зонального контроля МВД России от подразделения МВД России, являющегося субъектом зонального контроля МВД России.

Инспектирование (инспекторская проверка) – форма ведомственного контроля, включающая в себя комплекс мер по установлению фактического положения дел, изучению, проверке, оценке состояния и результатов деятельности органов внутренних дел, выработке мер по ее эффективности.

Об инспектировании деятельности органа внутренних дел подписывается распоряжение об инспектирование, которое подписывается руководителем инспектирующего органа внутренних дел.

Важность и значимость анализа механизма инспектирования обусловлена тем, что он является необходимым инструментом для определения целей инспектирования и их достижения. Целями инспектирования являются: изучение и оценка фактического положения дел в инспектируемом органе с последующим информированием Министра внутренних дел Российской федерации; совершенствование организации и повышение эффективности деятельности инспектируемого органа, а также формирование инспекторской оценки для включения в итоговую комплексную оценку деятельности территориального органа МВД России за год. Причем необходимо четко представлять, что цели вытекают из потребностей практической деятельности, а не из формальных построений теории, т. е. должны рассматриваться не как предопределенные, а как результаты глубокого изучения проблемной ситуации.

По окончании инспектирования в инспектируемом органе готовятся: акт о результатах инспектирования; план реализации предложений по устранению нарушений и недостатков, выявленных при инспектировании. Результаты инспектирования рассматриваются на совещании руководящего состава проинспектированного органа с приглашением руководителей органов государственной власти субъекта Российской федерации и правоохранительных органов. Окончательное решение по оценке деятельности проинспектированного органа принимает Министр внутренних дел Российской Федерации.

Контрольная проверка – форма ведомственного контроля, направленная на изучение состояния работы по устранению недостатков, выявленных в ходе инспектирования.

Контрольной проверке в обязательном порядке подвергаются органы и подразделения, получившие неудовлетворительные оценки и поставленные на особый контроль МВД России как в целом, так и по направлениям деятельности, или допустившие после инспектирования ухудшение результатов деятельности. Сроки выезда определяются с учетом остроты ситуации, но не ранее, чем через девять месяцев после инспектирования.

С учетом стабильно положительных результатов деятельности органа внутренних дел, подлежащего контрольной проверке, контрольная проверка может быть отменена либо заменена на целевой выезд по направлениям деятельности.

Комплексные выезды также являются одной из форм комплексного обследования деятельности органов внутренних дел, имеющих низкие показатели по основным направлениям деятельности или работающих в сложных условиях. Они осуществляются специально создаваемыми комплексными группами, включающими представителей различных подразделений и служб МВД России. Наряду с оказанием практической помощи, целью таких выездов является проверка направлений деятельности контролируемого органа, изучение документов по организации служебной деятельности и т. п.

Отв. ред. и сост. Андрюхина Э.П. Сборник статей по материалам IX и X Международных научно-практических конференций, посвященных памяти Ю.М. Козлова (февраль 2016 и 2017 гг.)

Отв. ред. и сост. Андрюхина Э.П. Сборник статей по материалам IX и X Международных научно-практических конференций, посвященных памяти Ю.М. Козлова (февраль 2016 и 2017 гг.)

Представленный вашему вниманию сборник научных статей подготовлен по результатам IX Международной научно-практической конференции, состоявшейся 19 февраля 2016 г., и X Международной научно-практической конференции, состоявшейся 16 февраля 2017 г., проведенных Национальной ассоциацией административистов и кафедрой административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) при содействии руководства университета.<br /> Данный сборник посвящен памяти виднейшего отечественного ученого, специалиста по административному праву Юрия Марковича Козлова (1925–2002). Круг его научных интересов был достаточно широк. Это проблемы определения предмета административного права, административно-правовых отношений, сущности государственного управления, его соотношения с исполнительной властью, охрана и защита прав граждан, проблемы административной юрисдикции, административной ответственности и др.<br /> Для научных сотрудников, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, а также студентов.

Внимание! Авторские права на книгу "Сборник статей по материалам IX и X Международных научно-практических конференций, посвященных памяти Ю.М. Козлова (февраль 2016 и 2017 гг.)" (Отв. ред. и сост. Андрюхина Э.П.) охраняются законодательством!