|
|
ОглавлениеГлава 1. Российская правовая система в фокусе Совета Европы: постановка проблемы Глава 2. Создание объединенной Европы: от возникновения идеи до ее воплощения Глава 3. Вступление Российской Федерации в Совет Европы: европейский и российский подходы Глава 5. Стандарты Совета Европы: примеры имплементации в российскую правовую систему Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 5. |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
Для справки В течение последних двух десятилетий российское государство неоднократно демонстрировало уважительное отношение к международному праву. В подтверждение выбранного в стране курса 12 февраля 2013 г. была принята новая Концепция внешней политики Российской Федерации до 2020 года которая содержит положения о повышении роли общепризнанных международных норм и принципов, усилении поиска цивилизационной идентичности страны, развитии тенденции деидеологизации международных отношений, обеспечении подлинного партнерского взаимодействия России, Европейского Союза и США, а в перспективе и создания единого экономического и гуманитарного пространства от Атлантики до Тихого океана. |
Помимо указанных выше норм и иные статьи российской Конституции предписывают руководствоваться общепризнанными принципами и нормами международного права, например, при предоставлении политического убежища (ч. 1 ст. 63), при осуществлении юрисдикции на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне (ч. 2 ст. 67), при обеспечении гарантий прав коренных малочисленных народов (ст. 69.).
В ст. 17 Конституции РФ в наиболее общем виде устанавливаются права и свободы человека не просто в соответствии с Конституцией РФ, но и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Такое конституционное взаимодействие правовых гарантий в национальной правовой системе с правовыми гарантиями, провозглашенными в международных договорах, а также распространение юрисдикции ЕСПЧ на россиян усиливает степень правовой защищенности индивида (ст. 46 Конституции РФ). В результате такого взаимодействия реально заработал конституционный механизм, обеспечивающий защиту человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности, как это провозглашено в ст. 2 Конституции РФ.
Рассмотрим подробнее институт прав и свобод человека. При этом отдельно выделим свободу слова и избирательные права заключенных, поскольку свобода слова — один из примеров наиболее существенного влияния со стороны права Совета Европы, а избирательные права заключенных — иллюстрация противоречия российского и европейского подходов.
5.1.1. Основные права и свободы человека
Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью порождает у государства конституционную обязанность по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ), в том числе закрепленных в международных договорах Российской Федерации.
|
|
Мнения ученых По мнению заместителя председателя Европейского суда А. Шайо (András Sajó), признание прав человека в международно-правовых актах «придает конституционализму своеобразную самовозбуждающую динамику, которую усиливают международные организации и международные суды». |
Поэтому вступление Российской Федерации в Совет Европы и приобретение обязательств в соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод стало важным этапом в развитии отечественной правовой системы в этом отношении.
Европейская конвенция вместе с принятыми позднее Протоколами к ней представляет собой базовый документ Совета Европы, преследующий одну из главных целей данной организации — защиту прав человека.
Институт прав и свобод человека и гражданина является традиционным и неотъемлемым элементом системы конституционного права. Личные и политические права и свободы, гарантируемые Европейской конвенцией, занимают важное место в ряду конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Конституция РФ, разработка которой велась еще до вступления России в Совет Европы, во многом ориентирована на Европейскую конвенцию в части правовой регламентации статуса личности. В результате этого многие положения ее главы 2 оказались созвучны положениям Европейской конвенции. В фундамент Устава Совета Европы, Европейской конвенции и Конституции РФ были заложены одни и те же базовые ценности:
• принцип верховенства права
• гарантированность прав и свобод человека и гражданина
• принципы демократического политического режима.
|
|
Важно Большинство положений главы 2 Конституции РФ чрезвычайно близки в текстовом и смысловом звучании положениям Европейской конвенции. Схожая тенденция в целом просматривается и в законодательстве, конкретизирующем нормы Конституции РФ (подробнее об этом см. в главе 5). |
Влияние, оказываемое Европейской конвенцией на правовую систему нашей страны, прежде всего направлено на обеспечение соответствия законодательства Российской Федерации и правоприменения стандартам Европейской конвенции, что, в свою очередь, необходимо для эффективной защиты прав и свобод человека и гражданина на национальном уровне.
|
|
Для справки Стандарты Европейской конвенции — правовые обязательства государства-участника Европейской конвенции по обеспечению на национальном уровне прав и свобод согласно тому содержанию, какое эти права и свободы получили в Европейской конвенции и практике Европейского суда. |
Вместе с тем, в Концепции внешней политики Российской Федерации до 2020 года определяется, что Россия проводит самостоятельный и независимый внешнеполитический курс, продиктованный ее национальными интересами и опирающийся на безусловное уважение международного права. Этой же идеей пронизан включенный в ч. 3 Концепции специальный подраздел «Верховенство права в международных отношениях». Таким образом, можно говорить об особом значении принципа уважения государственного суверенитета, который положен в основу всей системы правового регулирования международной безопасности и поддержания международного правопорядка.
|
|
Важно Европейская конвенция в системе источников конституционного права по своей юридической силе занимает место непосредственно после Конституции РФ, как и иные международные договоры Российской Федерации в сфере прав и свобод человека и гражданина. В случае возникновения коллизии между международным договором Российской Федерации и Конституцией, должно действовать правило о высшей юридической силе Конституции (ч. 1 ст. 15, п. «г» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). |
5.1.2. Свобода слова
Свобода слова — основополагающая ценность демократического государства, одна из важнейших правовых основ развития современного общества. Право каждого свободно выражать свое мнение является краеугольным камнем демократии.
5.1.2.1. Свобода слова в российском праве
В российском законодательстве свобода слова закреплена на конституционном уровне, а также конкретизирована в ряде законов и иных нормативных правовых актов, которые дополняют и раскрывают содержание свободы слова как правовой категории.
Так, согласно п. 1 ст. 29 Конституции РФ каждому гарантируется свобода мысли и слова. При этом последняя подкрепляется запретом на принуждение к выражению своих мнений и убеждений и отказу от них, что продиктовано опытом истории страны. Одновременно с этим в п. 4 ст. 29 Конституции РФ закреплено право человека и гражданина свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; гарантируется свобода массовой информации, цензура запрещается (п. 5 ст. 29 Конституции РФ).
|
|
Важно Таким образом, конституционно свобода слова понимается не только в узком смысле, т. е. как свобода выражать свое мнение, но и в широком смысле, связанным также с процессами свободного получения и распространения информации, в том числе посредством средств массовой информации. Следовательно, говоря о свободе слова, необходимо также рассматривать законодательство о средствах массовой информации. |
Свобода массовой информации закреплена в ст. 1 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. № 2124–1 (далее — Закон о СМИ), которая предусматривает, что в России поиск, получение, производство и распространение массовой информации, учреждение средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими, изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации, не подлежат ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации случаев.
Закон о СМИ предусматривает различные правомочия журналистов для реализации права выразить свое мнение публично:
• излагать свои личные суждения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за его подписью (п. 9 ст. 47 Закона о СМИ);
• отказаться от подготовки за своей подписью сообщения или материала, противоречащего его убеждениям (п. 10 ст. 47 Закона о СМИ);
• снять свою подпись под сообщением или материалом, содержание которого, по его мнению, было искажено в процессе редакционной подготовки, либо запретить или иным образом оговорить условия и характер использования данного сообщения или материала в соответствии с частью первой статьи 42 настоящего Закона (п. 11 ст. 47 Закона о СМИ);
• распространять подготовленные им сообщения и материалы за своей подписью, под псевдонимом или без подписи (п. 12 ст. 47 Закона о СМИ).
Вместе с тем свобода самовыражения, а также свобода получения и распространения информации не абсолютны, российский законодатель устанавливает ряд ограничений, которые можно разделить на три группы.
Первая группа ограничений представляет собой ограничения, наличие которых связано с объективной необходимостью воспрепятствовать злоупотреблению обозначенными свободами.
|
|
Например Не допускается пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (п. 2 ст. 29 Конституции РФ). |
В отношении недопустимости злоупотребления свободой массовой информации ст. 4 Закона о СМИ предусматривает исчерпывающий перечень таких ограничений.
Во-первых, не допускается использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для распространения материалов, содержащих публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публично оправдывающих терроризм, других экстремистских материалов, а также материалов, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости, и материалов, содержащих нецензурную брань.
Во-вторых, запрещается использование скрытых вставок и иных технических приемов и способов распространения информации, воздействующих на подсознание людей и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье, а равно распространение информации об общественном объединении или иной организации, включенных в опубликованный перечень организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», без указания на то, что соответствующая организация ликвидирована или ее деятельность запрещена.
В-третьих, запрещаются распространение сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, пропаганда каких-либо преимуществ использования отдельных наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров.
В-четвертых, при освещении контртеррористической операции запрещается распространение сведений о специальных средствах, технических приемах и тактике проведения такой операции, если их распространение может препятствовать проведению контртеррористической операции или поставить под угрозу жизнь и здоровье людей.
В-пятых, запрещается распространение информации о несовершеннолетнем, пострадавшем в результате противоправных действий (бездействия), включая информацию, позволяющую прямо или косвенно установить личность такого несовершеннолетнего.
В-шестых, запрещается распространение сведений, содержащих инструкции по самодельному изготовлению взрывчатых веществ и взрывных устройств.
Вторая группа ограничений связана с выполнением ряда условий, устанавливаемых законом и необходимых для обеспечения ответственности за пользованием свободы мнения и слова, а также получения и распространения информации. К таким условиям относятся:
1. регистрация средств массовой информации,
2. соблюдение требований об:
a. обеспечении профессиональной самостоятельности редакции и журналистов,
b. упорядочении отношений между учредителями, редакцией и издателем,
c. охране интеллектуальной собственности,
d. выходных данных и обязательном экземпляре периодических печатных изданий.
Третья группа ограничений свободы слова связана с установлением справедливого равновесия между конкурирующими правами в демократическом обществе. Особую роль в решении данных вопросов играют судебные органы, которые призваны в каждой конкретной ситуации найти и учесть баланс интересов сторон.
5.1.2.2. Свобода слова в праве Совета Европы
В целом российское законодательство соответствует европейским стандартам, принятым в сфере защиты свободы самовыражения и информации.
Так, ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. именуется «Свобода выражения мнения» и закрепляет, что:
1. Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.
2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.
Эти основы были заложены Организацией Объединенных Наций еще во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) и последующем Международном пакте о гражданских и политических правах (1996 г.). Провозглашенные в них принципы нашли практически всеобщее признание в качестве эталонов, на основе которых правительства могут измерять прогресс в деле защиты прав человека.
|
|
Важно В результате, ст. 10 Европейской конвенции стала фундаментом законотворчества, в том числе касающегося средств массовой информации, как самого Совета Европы, так и его государств-членов, и иных международных организаций. |
Советом Европы разработан ряд деклараций, конвенций, резолюций и рекомендаций, среди которых особое значение имеют:
1. Декларация о средствах массовой информации и правах человека 1970 г. — устанавливает, что независимость печати и других СМИ от государственного контроля должна быть записана в законе; любое ущемление этой независимости допускается только на основании решения суда, а не органов исполнительной власти; должна обеспечиваться защита независимости СМИ от угрозы со стороны монополий, особенно подконтрольных правительству; запрещается прямая либо косвенная цензура.
2. Декларация о свободе выражения мнения и информации («Европейская хартия средств информации») 1982 г. — обязывает государства соблюдать и защищать свободу печати и информации, являющимися необходимым фактором всестороннего развития общества, способствовать плюрализму и демократичности информации, содействовать развитию новейшей технологии ради доступа к информации, расширять международное сотрудничество в области обмена информацией, развивать структуру информационных потоков.
3. Декларация о свободе политической дискуссии в средствах массовой информации 2004 г. — провозглашает право СМИ распространять негативную информацию и критические мнения о политических деятелях и должностных лицах наряду с правом общества получать их; свободу сатиры, допускающей большую степень преувеличения и даже провокации до той степени, в какой общество не вводится в заблуждение относительно фактов.
Помимо перечисленных выше соглашений, большое значение, как представляется, имеет принятая в 1989 г. Европейская Конвенция о трансграничном телевидении, цель которой — обеспечить международную правовую основу для трансграничного телевещания. В ней содержатся требования к организации, содержанию, политическому и материальному обеспечению деятельности национального телевидения и его выхода на международную арену; жестко регулируется рекламная деятельность и спонсорство на телевидении; устанавливаются условия необходимости и первоочередности заполнения эфира национальными программами. Из-за суровых требований, которые в принципе призваны к наведению порядка на национальном телевидении любого государства-участника Совета Европы, Россия данную Конвенцию хотя и подписала, но пока не ратифицировала и соответствующего закона о телерадиовещании не имеет. Поэтому подробнее данная конвенция будет рассмотрена в главе 6.
5.1.2.3. Свобода слова в праве Совета Европы: примеры имплементации европейского опыта в российскую правовую систему
Как уже было отмечено, свобода слова не является абсолютной, поскольку в демократическом государстве необходимо обеспечивать баланс интересов, не ущемляя права и свободы одних лиц за счет обеспечения прав и свобод других лиц. Данного принципа придерживается и Совет Европы, и Россия.
|
|
Важно Однако механизмы обеспечения такого баланса в российской практике иногда менее совершенны, чем те, которые выработаны Советом Европы и практикой Европейского суда по правам человека, в связи с чем российский правоприменитель заимствует удачный опыт европейских коллег. |
На наш взгляд, наиболее существенному, но при этом положительному влиянию со стороны Совета Европы подверглась практика рассмотрения споров по защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц.
Российский законодатель, в целом следуя европейской традиции, предусматривает несколько механизмов защиты конституционных интересов в области свободы слова.
Во-первых, ГК РФ предоставляет средства защиты для физических и юридических лиц в случае распространения любых не соответствующих действительности сведений (п. 10 ст. 152 ГК РФ). Законодательство о СМИ также содержит норму, согласно которой гражданин или организация, в отношении которых в средстве массовой информации распространены сведения, не соответствующие действительности либо ущемляющие права и законные интересы гражданина, имеют право на ответ (комментарий, реплику) в том же средстве массовой информации. Ответ на ответ помещается не ранее чем в следующем выпуске средства массовой информации (ст. 46 Закона о СМИ).
|
|
Это интересно На практике граждане пользуются описанным механизмом лишь в случаях, когда не соответствующие действительности сведения порочат их честь, достоинство и деловую репутацию, либо деловую репутацию, когда истцом выступает юридическое лицо. |
Во-вторых, определяя достоинство личности, честь, доброе имя и деловую репутацию к категории нематериальных благ, ГК РФ в п. 1 ст. 152 устанавливает, что гражданин вправе требовать по суду опровержения порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности. Опровержение должно быть сделано тем же способом, которым были распространены сведения о гражданине, или другим аналогичным способом. По требованию заинтересованных лиц допускается защита чести, достоинства и деловой репутации гражданина и после его смерти.
Сведения, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию гражданина и распространенные в средствах массовой информации, опровергаются в тех же средствах массовой информации. Гражданин, в отношении которого в средствах массовой информации распространены указанные сведения, имеет право потребовать наряду с опровержением также опубликования своего ответа в тех же средствах массовой информации (п. 2 ст. 152 ГК РФ). При этом гражданин, в отношении которого распространены сведения, порочащие его честь, достоинство или деловую репутацию, наряду с опровержением таких сведений или опубликованием своего ответа вправе требовать возмещения убытков и компенсации морального вреда, причиненных распространением таких сведений (п. 9 ст. 152 ГК РФ). Согласно п. 11 указанной статьи правила о защите деловой репутации гражданина, за исключением положений о компенсации морального вреда, соответственно применяются к защите деловой репутации юридического лица.
В-третьих, право на опровержение также предусмотрено и в ст. 43 Закона о СМИ: «Гражданин или организация вправе потребовать от редакции опровержения не соответствующих действительности и порочащих их честь и достоинство сведений, которые были распространены в данном средстве массовой информации. Такое право имеют также законные представители гражданина, если сам гражданин не имеет возможности потребовать опровержения. Если редакция средства массовой информации не располагает доказательствами того, что распространенные им сведения соответствуют действительности, она обязана опровергнуть их в том же средстве массовой информации».
|
|
Важно Таким образом, с одной стороны, в российском законодательстве мы обнаруживаем ряд правовых инструментов, которые могли бы обеспечить граждан и юридических лиц необходимой защитой в случае злоупотребления свободой слова со стороны третьих лиц, однако отечественное правовое регулирование в данной области нельзя признать совершенным. |
На практике возникли проблемы с ответом на ключевой вопрос: что такое сведения? В российской судебной практике данное понятие долгое время толковалось расширительно, под него подводили любое высказывание. Как результат, в 1990-е годы была практически уничтожена Российская независимая периферийная пресса через подачу исков местными чиновниками (губернаторами, мэрами, прокурорами) и депутатами в ответ на любую критику в их адрес. При рассмотрении подобных исков суды, как правило, признавали критику деятельности людей при должности порочащей их честь и достоинство и взыскивали компенсацию за причиненный моральный вред.
Такая ситуация возникла в связи с тем, что правоприменитель не различал описательные и оценочные суждения, тогда как этот аспект имеет преимущественное значение для вынесения справедливого решения.
В отличие от российской действительности, европейское сообщество давно нашло основание для разграничения данных категорий.
|
|
Из судебной практики Так, еще в 1986 г. ЕСПЧ вынес решение по делу «Лингенс (Lingens) против Австрии» (8 июля 1986 г.), где указал, что при анализе текста необходимо исходить из разграничения утверждения о фактах и оценочных суждений. Первое можно проверить на соответствие действительности, второе такой проверке не поддается, поэтому привлечение к ответственности за оценки и комментарии является нарушением ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, закрепляющей право на свободу мнений. |
Хотя Российская Федерация вступила в Совет Европы и присоединилась к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. еще в середине 1990-х годов, данный разграничительный принцип был воспринят существенно позже, только в 2005 г., когда Пленумом Верховного Суда РФ было принято Постановление от 24 февраля 2005 г. № 3 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц» (далее — Постановление), однако сам факт заимствования подобного подхода, безусловно, заслуживает положительной оценки.
Как указано в Постановлении, в связи с ратификацией Российской Федерацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней в судебной практике возникли неясные вопросы, требующие разрешения. В соответствии со ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и позицией ЕСПЧ при рассмотрении дел о защите чести, достоинства и деловой репутации судам следует различать имеющие место утверждения о фактах, соответствие действительности которых можно проверить, и оценочные суждения, мнения, убеждения, которые не являются предметом судебной защиты в порядке ст. 152 ГК РФ, поскольку, являясь выражением субъективного мнения и взглядов ответчика, не могут быть проверены на предмет соответствия их действительности.
Вместе с тем необходимо помнить о том, что привилегия для оценочных суждений в практике ЕСПЧ носит ограниченный характер: она недоступна, если говорящий действовал недобросовестно или критика признана «чрезмерной».
|
|
Из судебной практики Как указано в деле «Обершлик (Oberschlick) против Австрии»: «Мнение, однако, может быть чрезмерным, особенно при отсутствии какой бы то ни было фактической основы…». Таким образом, позиция ЕСПЧ заключается в том, что даже под оценочными суждениями должна быть какая-то основа, они не могут быть исключительно вымышленными. |
Россией также воспринят опыт ЕСПЧ по выделению понятия публичной фигуры. ЕСПЧ придает особое значение статусу и действиям стороны, которую национальные суды признали потерпевшей от злоупотребления свободой выражения мнения, поскольку на основе данных критериев определяет уровень критики, допустимый в отношении такого лица. ЕСПЧ последовательно утверждал, что политические деятели должны с большей степенью терпимости относиться к серьезной критике, даже если она выражена в оскорбительной форме.
|
|
Из судебной практики В деле Лингенс ЕСПЧ постановил, что, когда истцы по делам о диффамации являются политическими деятелями, требования защиты статьи 10(2) Конвенции «необходимо взвешивать по отношению к интересам открытого обсуждения политических вопросов». Данный тезис был также развит в деле «Обершлик (Oberschlick) против Австрии»: «Пределы допустимой критики в отношении политического деятеля как такового шире, чем в отношении частного лица. Первый неизбежно и сознательно оставляет открытым для пристального анализа журналистов и общества в целом каждое свое слово и действие, а, следовательно, должен проявлять и большую степень терпимости, особенно когда он сам делает публичные заявления, которые способны вызвать критику. Политик, конечно, имеет право на защиту своей репутации, особенно когда он выступает не в личном качестве, но противовесом потребности в подобной защите выступает интерес общества в открытой дискуссии по политическим вопросам» (п. 59). В деле «Де Аэс и Жизельс (De Haes and Gijsels) против Бельгии» (24 февраля 1997 г.) ЕСПЧ указал, что «свобода журналистов включает обращение к некоторой дозе преувеличения и даже провокации», что в особенности относится к публичным фигурам. |
Наконец, в 2004 г. Совет Европы принял ранее упомянутую Декларацию о свободе политической дискуссии в средствах массовой информации, где конкретизировал, что политические деятели, решившие вызвать доверие общества и согласившиеся стать объектом общественной политической дискуссии, в связи с этим подвергаются тщательному общественному контролю и потенциально резкой и сильной общественной критике посредством массовой информации в отношении того, как они исполняли и исполняют свои функции (п. 3). При этом должностные лица должны принять тот факт, что они будут подвергаться общественному контролю и критике со стороны общества, особенно посредством средств массовой информации, в отношении того, как они исполняли и исполняют свои функции в той мере, в какой это необходимо для обеспечения прозрачности и ответственного выполнения ими своих функций (п. 4).
|
|
Это интересно В делах против России ЕСПЧ также неоднократно приводил подобные аргументы. Так, в Постановлении ЕСПЧ от 22.01.2013 по делу «ООО “Ивпресс” и другие (OOO Ivpress and Others) против Российской Федерации в п. 70 указано: «Постоянная позиция Европейского суда состоит в том, что пределы допустимой критики в отношении государственных служащих при исполнении полномочий шире, чем в отношении частных лиц (см. Постановление Европейского суда от 21 декабря 2010 г. по делу «“Новая газета в Воронеже” (Novaya Gazeta v. Voronezhe) против Российской Федерации», жалоба № 27570/03, § 47, Постановление Европейского суда от 31 июля 2007 г. по делу “Дюльдин и Кислов (Dyuldin and Kislov) против Российской Федерации”, жалоба № 25968/02, § 45, и в качестве классического примера Постановление Европейского суда от 23 апреля 1992 г. по делу “Кастельс (Castells) против Испании”, § 46, Series A, № 236)». В Постановлении ЕСПЧ от 11.02.2010 по делу «Федченко (Fedchenko) против Российской Федерации» (№ 2) в пункте 59 говорится: «Кроме того, в том же Решении Советский районный суд отклонил доводы С. Ф. о том, что статья представляла критическое освещение проблем областной системы образования и была нацелена на ее изменение, на том основании, что авторы прямо ссылались на деятельность истца и в статье упоминались конкретные цифры и фамилии высокопоставленных должностных лиц. Европейский суд отмечает, что эффективная критика невозможна без упоминания конкретных цифр и лиц. Иное заключение означало бы нарушение существа права на публичные дебаты по вопросам, представляющим всеобщий интерес, и превращение его в совершенно нереальное понятие. В настоящем деле истец занимал должность руководителя областной образовательной системы. Публичные дебаты о состоянии областной системы образования едва ли мыслимы без упоминания имени ее руководителя. В то же время, согласившись занять эту должность, истец должен был готов выдерживать значительную публичную критику». Наконец, в Постановлении от 21.12.2010 по делу «“Новая газета в Воронеже” (Novaya Gazeta v Voronezhe) против Российской Федерации» в пункте 47 ЕСПЧ замечает: «Европейский суд, соответственно, приходит к выводу, что все четверо истцов, будучи в определенной степени открыты для общественного контроля, что касается их профессиональной деятельности, должны были продемонстрировать большую терпимость к критике в рамках публичного обсуждения вопроса, представляющего всеобщий интерес, чем частное лицо». |
Следуя данному подходу, Пленум Верховного Суда РФ в п. 9 Постановления закрепил, что судам следует иметь в виду, что в соответствии со статьями 3 и 4 Декларации о свободе политической дискуссии в СМИ, принятой 12 февраля 2004 г. на 872-м заседании Комитета Министров Совета Европы, политические деятели, стремящиеся заручиться общественным мнением, тем самым соглашаются стать объектом политической дискуссии и критики в СМИ. Государственные должностные лица могут быть подвергнуты критике в СМИ в отношении того, как они исполняют свои обязанности, поскольку это необходимо для обеспечения гласного и ответственного исполнения ими своих полномочий.
Наряду с рассмотренным критерием (выделение политической фигуры), ЕСПЧ принимает во внимание и такие параметры, как
1. серьезность обвинения,
2. суть информации,
3. вопрос, насколько информация представляет действительный общественный интерес,
4. источник информации,
5. попытки журналиста ее проверить,
6. срочность информации.
Россия имплементировала подобные критерии в свою практику: «суд, определяя размер компенсации морального вреда, должен учесть характер и содержание публикации, а также степень распространения недостоверных сведений. При этом подлежащая взысканию сумма компенсации морального вреда должна быть соразмерна причиненному вреду и не вести к ущемлению свободы массовой информации» (п. 15 Постановления).
|
|
Важно Однако, влияние Совета Европы на российскую правовую систему в вопросах, связанных с диффамацией, не является исключительно положительным. |
В качестве примера негативных, либо спорных, последствий можно привести ставшую широко распространенной практику взыскания компенсации репутационного вреда юридических лиц.
|
|
Из судебной практики Согласно позиции ЕСПЧ, сформированной, в частности, в делах «Комингерсолл С. А. (Comingersoll S. A.) против Португалии» (06.04.2000), «Мелтекс ЛТД и Месроп Мовсесян (Meltex Ltd and Mesrop Movsesyan) против Армении» (17.06.2008), «Дачия С.Р. Л. (Dacia S. R.L.) против Молдовы» (24.02.2009), право на компенсацию морального, т. е. нематериального, вреда должно принадлежать как физическим лицам, так и юридическим, в том числе если это касается нарушения деловой репутации. |
Данный подход нашел закрепление и в российской судебной практике, однако насколько он правильный — спорный вопрос. Как справедливо отмечает Президент Адвокатской палаты г. Москвы Г. М. Резник, в 2003 году Конституционный Суд РФ в Определении по делу гражданина Шлафмана, некорректно сослался на одно дело, рассмотренное в ЕСПЧ, где компенсация вреда была взыскана с государства в пользу коммерческой организации за длительное неисполнение судебного решения, и употребил понятие «репутационный вред». Определение Конституционного Суда повлекло за собой многочисленные обращения коммерческих организаций арбитражные суды с требованиями о взыскании компенсации репутационного вреда. И арбитражные суды такие иски, вопреки своей прежней позиции, стали удовлетворять. «Но репутационный вред принципиально отличен от морального вреда. Моральный вред невосстановим, честь и достоинство принадлежат гражданину от рождения, а деловая репутация создается, целенаправленно формируется организацией. Деловая репутация является одним из активов организации, а для некоторых (например, консалтинговых и аналитических) компаний — главным активом. В отличие от морального вреда, деловая репутация восстановима и затраты на создание и восстановление деловой репутации высчитываемы, имеют цену. По этой причине не могут одновременно взыскиваться и убытки, и репутационный вред».
До вступления в силу изменений ст. 152 ГК РФ, касающихся взыскания компенсации морального вреда, на возможность компенсации репутационного вреда указывал Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ (например, в Постановлении от 17.07.12 № 17528/11) и некоторые другие арбитражные суды (Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 22.05.13 по делу № А40–123480/12–27–1152, Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 02.09.13 по делу № А50–15762/2012). Однако подобная практика продолжилась и после введения в действие новых правил, согласно которым применение в отношении юридического лица положений о компенсации морального вреда прямо исключается. Более того, судьи стали разделять понятия «моральный вред юридического лица» и «репутационный вред юридического лица», признавая, что моральный вред для юридических лиц не характерен, в то время как говорить о репутационном вреде вполне допустимо. (Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 26.11.13 по делу № А27–3840/2013; Решение Арбитражного суда Тульской области от 24.07.14 по делу № А68–4311/2014; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 23 марта 2015 г. № Ф05–1531/2015).
|
|
Важно Поскольку рассмотренный подход представляется спорным, можно сделать вывод, что в данном случае практика ЕСПЧ оказала отрицательное влияние на российскую правовую систему. |
* * *
Подводя итог рассмотрению вопроса влияния Совета Европы на правовую систему России в сфере свободы слова как основополагающей ценности демократического государства, следует отметить, что в целом данное влияние можно оценить как существенное и положительное. Российская практика восприняла много критериев, помогающих найти баланс интересов общества в исследуемой области. В то же время пример спорного влияния говорит о том, что любая позиция европейских коллег до ее имплементации в национальную правовую систему должна подвергаться всестороннему анализу, в том числе на предмет соответствия букве и духу закона и права России.
5.1.3. Избирательные права заключенных
Вопрос, касающийся избирательных прав заключенных, возник в связи с принятием Постановления ЕСПЧ от 04 июля 2013 года по делу «Анчугов и Гладков (Anchugov and Gladkov) против России».
|
|
Из судебной практики Европейский суд признал, что часть 3 статьи 32 Конституции РФ, согласно которой заключенные граждане лишены права избирать и быть избранными, нарушает Европейскую Конвенцию по правам человека. По мнению судей, более 730 тысяч человек, отбывающих наказание в российских тюрьмах (цифра властями РФ не оспаривалась), — это значительное число граждан, затронутых сомнительным ограничением, говорится в постановлении Европейского суда. Решение вынесено единогласно. В числе прочих его поддержал и судья из России Дмитрий Дедов. |
ЕСПЧ не давал конкретных рекомендаций, как России следует исполнять его решение. «ЕСПЧ всегда оставляет максимум усмотрения государству-ответчику, в данном случае лишь предлагая отказаться от прямого безусловного запрета. Государство должно само решить, на кого распространить право голосования, а на кого — нет, например, в зависимости от тяжести и характера преступления. Это уже вопрос политики», — заявил в одном из интервью Дмитрий Дедов.
Следует отметить, что подобные решения вынесены не только в отношении РФ. Первое и самое обсуждаемое постановление Европейского суда, касающееся полного лишения осужденных избирательных прав, было вынесено в 2005-м году по делу «Херст (Hirst) против Соединенного Королевства (№ 2)». Согласно Закону Соединенного Королевства о лишении прав от 1870 года, всем заключенным было отказано в праве голоса. Этот запрет остался в силе и после принятия в 1983 году Закона о народном представительстве.
Закон о народном представительстве 1983 года устанавливает следующее: «Осужденный в период отбывания наказания в местах лишения свободы не имеет права на законном основании участвовать в парламентских выборах или выборах в органы местного самоуправления».
На протяжении 142 лет заключенным было запрещено голосовать, но Европейский суд оспорил это положение. Так, он постановил, что «заявитель по настоящему делу был лишен права голоса в результате введения автоматического и абсолютного ограничения на избирательные права осужденных, и может, таким образом, заявлять о статусе жертвы этой меры».
В 2010 году Европейский суд вынес пилотное постановление по делу «Гринс и М. Т. (Greens and M. T.) против Соединенного Королевства». Дело касалось абсолютного запрета на участие в национальных и европейских выборах для осужденных, отбывающих наказание в Соединенном Королевстве. Большая Палата Европейского суда вновь пришла к выводу, что имело место нарушение ст. 3 Протокола № 1 в связи с тем, что в законодательство, приведшее к установлению Большой Палатой нарушения ст. 3 Протокола № 1 в деле «Херст (Hirst) против Соединенного Королевства (№ 2)», не было внесено никаких изменений.
Сейчас в Британии существуют противоречивые мнения на этот счет. В частности, Лорд Хоффман, один из величайших юридических мыслителей, сказал: «Дьявол кроется в деталях, а детальная практика ЕСПЧ выявляет все расширяющуюся тенденцию к «ручному управлению» национальными правовыми системами таким образом, что понятие прав человека теперь стало синонимом «нелепых решений судов и должностных лиц».
Однако позиция Европейского суда остается неизменной. За постановлением по делу Херста последовало постановление по делу «Фродл (Frodl) против Австрии», которое касалось заключенного, отбывавшего в Австрии пожизненный срок за убийство. Он был лишен права голоса согласно Закону о выборах в национальную ассамблею, по которому заключенный, приговоренный к лишению свободы более чем на один год, не имеет права голосовать.
Хотя ЕСПЧ признал, что положения о лишении права голоса в Австрии были определены более узко, чем в деле Херста, он, тем не менее, установил, что решение о лишении избирательного права должно было быть непосредственно принято национальным судом, и что в рассматриваемом деле не существовало связи между совершенным преступлением и вопросами, касающимися выборов и демократических институтов. Австрия, в отличие от Великобритании, рекомендации ЕСПЧ об индивидуализации приговор выполнила. Теперь решение об ограничении избирательного права в каждом конкретном случае должен принимать национальный суд, рассматривающий дело обвиняемого. То есть подобное решение должно буквально носить индивидуальный характер и быть отражено в приговоре суда.
|
|
Это интересно В настоящий момент, помимо Великобритании, лишение избирательных прав, заключенных также существует в Ирландии, Болгарии, Лихтенштейне, Словакии, России, Армения, Азербайджане, Эстонии, Грузии, Латвии и Молдавия. |
В Российской Федерации после вынесения решения Европейским судом по правам человека в 2013 году проблема была обсуждена на общественном совете при Федеральной службе исполнения наказаний.
По словам члена общественного совета, при ФСИН, вице-президента Федеральной палаты адвокатов России Владислава Гриба, право голосовать заключенным могут предоставить, если внести необходимые изменения в Конституцию РФ или переименовать «места лишения свободы», например, в «места принудительного содержания» в ФЗ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». При этом он уточнил, что осужденные за особо тяжкие преступления могут не получить такое право даже при изменении закона.
Эту инициативу также одобрили в Совете при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека.
|
|
Важно Между тем, по нашему мнению, одними изменениями в федеральные законы ограничиться невозможно. УК РФ предусматривает наказание «лишение свободы» вне зависимости от наименования места отбывания наказания. Следовательно, принятие подобных нормативных правовых актов и подобных толкований будет противоречить Конституции РФ. Если же поднимать вопрос о буквальном исполнении решения ЕСПЧ, то следует отметить, что данная статья находится в главе о правах и свободах человека, которую можно изменить лишь с принятием нового текста Конституции РФ. |
В настоящее время, в связи с изменяющейся правовой действительностью (по вопросам соотношения решений ЕСПЧ и Конституционного Суда РФ) прогноз о принятии новой Конституции РФ представляется маловероятным.
5.2. Влияние права Совета Европы на российское муниципальное право
Прежде всего, следует выявить международные акты, в которых закреплены муниципальные принципы и нормы. Общепризнанные принципы и нормы международного права затрагивают основополагающие вопросы существования мирового сообщества и закрепления правового статуса личности. Вопросы организации местной власти, по мнению Европейского суда по правам человека, к таковым не относятся.
В Российской Федерации право на местное самоуправление рассматривается отдельными авторами в качестве самостоятельного права человека и гражданина.
Однако, как правило, в европейском праве такое право не относится к основополагающим правам, каковыми являются, например, права первого и второго поколения. Право на местное самоуправление скорее относят к правам третьего поколения, каковые, как известно, носят коллективный характер, что порождает определенные коллизии между законодательством РФ и правом СЕ.
Между тем, среди договоров, участником которых является Российская Федерация, важнейшее значение имеет Европейская хартия местного самоуправления. Помимо Европейской хартии местного самоуправления в рамках Совета Европы к источникам российского муниципального права некоторые ученые относят решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что Конгресс местных и региональных властей Совета Европы по своему статусу является консультативным органом и принимаемые им решения не носят для государств-членов Совета Европы обязательного характера.
Таким образом, обратимся к ключевым, как представляется, пунктам, раскрывающим основы взаимодействия российской системы местного самоуправления с правом Совета Европы.
5.2.1. Европейская хартия местного самоуправления: проблемы имплементации
Для целей настоящего исследования, выделим ключевые положения Хартии и кратко обозначим вопросы, которые необходимо решить в Российской Федерации.
|
|
Для справки Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления в апреле 1998 г. На данный момент Хартия по-прежнему является одним из наиболее важных международных документов, определяющих фундаментальные принципы формирования и деятельности институтов местного самоуправления в России в условиях современной демократии. |
Прежде всего, следует отметить, что Хартия, как международный договор, построена на компромиссе между необходимостью соблюдения фундаментальных принципов местного самоуправления как института современной демократии и гибкостью в отношении внутренних правовых, экономических и иных условий функционирования системы местного самоуправления в каждом из государств. Можно сказать, что примерно такой же компромисс касается и разумного баланса между использованием в каждой стране наиболее подходящего ей зарубежного опыта и учетом национальных особенностей и традиций местного самоуправления. Вот поэтому присоединение России к данному международному договору означает, прежде всего, не дословное приведение нашего законодательства (например, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») в точное соответствие с Хартией и не использование зарубежного опыта, не применимого к российской действительности, а служит отражением в национальном законодательстве, равно как и в правоприменительной практике, самого «духа» Хартии как манифеста демократии, гражданского общества и ответственности самого населения за развитие социальной среды его жизнедеятельности.
В Преамбуле Хартии местного самоуправления прямо указывается:
• органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя;
• право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к важнейшим демократическим принципам и может (должно) быть реализовано в первую очередь на местном уровне;
• существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление.
|
|
Важно Практически все ключевые положения Преамбулы Хартии нашли свое раскрытие в статьях Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Так, в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, оно, в пределах своих полномочий, самостоятельно, и его органы не входят в систему органов государственной власти. |
Однако по-прежнему весьма актуальными для развития местного самоуправления в РФ, а также для осуществляемой реформы местного самоуправления являются следующие основные положения Европейской Хартии местного самоуправления:
А) Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными (ст. 4 Хартии). Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по Конституции или закону полномочиям (ст. 9 Хартии).
Также в ст. 3 Хартии указывается на право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею.
В Российской Федерации перечень вопросов местного значения исчерпывающе закреплен в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом, в докладах Конгресса местных и региональных властей Совета Европы в Российской Федерации отмечается, что успех муниципальных реформ в России может быть поставлен под сомнение, если муниципальные образования не получат необходимых ресурсов, соразмерных объему их полномочий.
|
|
Из судебной практики Необходимость изменения политики федерального законодателя в отношении бюджетной основы местного самоуправления отражена в правовых позициях Конституционного Суда РФ, в частности в постановлении, принятом сразу же после принятия в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором в качестве основы для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований одного типа рассматривает минимальные государственные социальные стандарты. |
Однако, несмотря на понимание проблемы, до сих пор ведутся поиски дополнительных возможностей финансирования местных бюджетов. Поскольку значительную долю в доходах местных бюджетов составляют межбюджетные трансферты, что ограничивает финансовую самостоятельность муниципальных образований и ставит их финансовое положение в зависимость от размеров финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня. Так, по данным Минфина России, межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в 2014 г. 48,3% общего объема собственных доходов местных бюджетов.
Несмотря на ратифицированную Европейскую Хартию, российское местное самоуправление столкнулось с рядом проблем системного характера. К сожалению, принципы финансовой самостоятельности, закрепленные в Европейской хартии местного самоуправления, не реализуются в современном законодательстве о местном самоуправлении.
|
|
Важно Однако, несмотря на возникающие практические проблемы реализации данных положений, нельзя не отметить, что с юридической точки зрения, все необходимые полномочия закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». |
Б) Одно из ключевых понятий Хартии, раскрывающих сущность местного самоуправления, — это его самостоятельность.
Составляющие факторы такой самостоятельности, которые определены Европейской хартией местного самоуправления, следующие:
• политическая самостоятельность;
• организационная самостоятельность;
• функциональная самостоятельность.
Указанные выше формы самостоятельности местного самоуправления признаются и гарантируются государством, в частности, тем, что Конституция РФ не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, полностью отделено от него как вид публичной власти.
В этой связи можно говорить о двойственном характере местного самоуправления. Местное самоуправление, являясь независимым звеном публичной власти в Российской Федерации, при этом является составным элементом в процессе управления государством.
При этом, вновь, принцип самостоятельности, выдвинутый Европейской хартией местного самоуправления, в определенной мере нашел свое закрепление и развитие во всей правовой системе Российской Федерации.
|
|
Например Общие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления определены: частями 1 и 2 статьи 3, статьей 12 первой главы, частью 2 статьи 15 и статьями 130–133 восьмой главы Конституции РФ. |
В) Непосредственное участие населения в местном самоуправлении.
Непосредственное участие населения в отправлении местного самоуправления является важным постулатом Европейской хартии местного самоуправления. В российском законодательстве данное право закреплено в главе 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления. Население имеет право участвовать в местном самоуправлении путем участия в выборах, референдуме, правотворческой инициативе граждан, территориальном общественном самоуправлении, собраниях, конференциях граждан и путем инициирования процедуры отзыва депутата представительного органа муниципального образования.
|
|
Из судебной практики Как отметил Конституционный Суд РФ, подобное законодательное регулирование направлено на обеспечение сбалансированного использования гражданами институтов прямой и представительной демократии при осуществлении местного самоуправления. |
Подобный подход также согласуется и с пунктом 2 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления, которая предусматривает осуществление местного самоуправления советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем тайного, свободного, прямого, равного, и всеобщего голосования, а также не исключает обращение к собраниям граждан, референдумам или любой иной форме непосредственного участия граждан в управлении, при условии, если это допускается законодательством.
* * *
В заключение хотелось бы подчеркнуть, что, безусловно, российское законодательство о местном самоуправлении соответствует Европейской хартии местного самоуправления. «… сходство Хартии и российского законодательства о местном самоуправлении видно, что называется, невооруженным глазом». Оно проступает в определениях местного самоуправления, в субъектах его осуществления, сферах компетенции муниципальных органов. Ряд конституционных положений также, очевидно, построен в соответствии с Хартией. Например, изменение границ муниципальных образований возможно только с учетом мнения населения. Возможность осуществления вышестоящего контроля, финансовые и судебные гарантии реализации права местного самоуправления предусмотрены и в Хартии, и в законодательстве нашей страны. Это и многое другое указывает не столько на общность российских и европейских установок в сфере местного самоуправления, сколько на заимствование отечественным законодательством.
В целом можно утверждать, что совершенствование отечественного законодательства по развитию форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления соответствуют тенденциям современной модернизации России, а также соответствует букве и духу Хартии. Важно, чтобы и правоприменительная практика следовала этой тенденции.
|
|
Важно Рассмотрев отдельные ключевые пункты Европейской Хартии, можно в целом утверждать, что данные положения не только нашли свое отражение в российском законодательстве, но и уже стали его неотъемлемой частью. Конечно, в нашей прак тике возникает множество вопросов правоприменения и, к сожалению, далеко не всегда данные ключевые положения реализуется полностью, как это было рассмотрено выше, однако законодательство РФ продолжает развиваться и искать свой путь эффективного правового регулирования. |
Хартия, как международный договор, построена на компромиссе между необходимостью соблюдения фундаментальных принципов местного самоуправления как института современной демократии и гибкостью в отношении внутренних правовых, экономических и иных условий функционирования системы местного самоуправления в каждом из государств. Вот поэтому присоединение России к данному международному договору означает, прежде всего, не дословное приведение нашего законодательства (например, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») в точное соответствие с Хартией и не использование зарубежного опыта, чуждого российской действительности, а служит отражением в национальном законодательстве, равно как и в правоприменительной практике, самого «духа» Хартии как манифеста демократии, гражданского общества и ответственности самого населения за развитие социальной среды его жизнедеятельности.
5.2.2. Судебная практика в области местного самоуправления
Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ достаточно часто ссылаются в своих решениях на нормы международных договоров, в то же время, применительно именно к сфере местного самоуправления наблюдается явный дисбаланс, выражающийся в том, что единственным международно-правовым документом, который непосредственно используется судами при вынесении решений, является Европейская хартия местного самоуправления. Другие международные договоры, в том числе принятые в рамках СНГ, как правило, судами непосредственно не применяются.
|
|
Например Конституционный Суд РФ периодически ссылается на положения Хартии. Одним из примеров можно привести знаковое постановление, в котором суд оценивал ст. 89 Устава Курской области, предусматривавшую возможность государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения ее целесообразности, а не только законности. При проведении данной оценки Конституционный Суд подчеркнул, что «на оценку конституционности оспариваемых норм не влияет и то, что отдельные положения п. 3 и 4 ст. 89 Устава (Основного закона) Курской области, по существу, воспроизводят положения п. 2 и 3 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, устанавливающей минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления». Согласно данному постановлению, Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты РФ не вправе занижать или ограничивать» (см. п. 7 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30.11.2000 № 15-П). Таким образом, данное постановление уместно привести в качестве иллюстрации выводов, сделанный ранее при анализе относимости положений Хартии с ФЗ № 131. |
В качестве еще одного примера непосредственного применения Хартии, можно привести Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П, в котором применительно к институту досрочного отзыва выборных лиц местного самоуправления высказаны позиция о том, что во избежание необоснованного отзыва и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве в уставе муниципального образования или в законе субъекта Российской Федерации (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва — не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным. В данном случае положения Европейской хартии местного самоуправления послужили для суда важным, хотя и не единственным, доводом для отмены решения суда нижестоящей инстанции.
Однако лидирующая роль в использовании Хартии принадлежит Верховному Суду РФ.
|
|
Например Одним из первых случаев, когда ВС РФ непосредственно опирался на нормы Европейской хартии местного самоуправления, является Определение от 21.04.2000 № 74-Г00–3. В данном слу чае Судебная коллегия по гражданским делам рассмотрела в судебном заседании дело о назначении даты выборов в органы местного самоуправления Республики Саха (Якутия) и Е. Л. о назначении даты выборов в органы местного самоуправления г. Якутска. Проверив материалы дела, Коллегия нашла решение нижестоящего суда подлежащим отмене, отметив, что местные органы государственной власти в лице представительных и исполнительных органов, которые в нарушение положений ст. 3, 4 Европейской хартии местного самоуправления, ст. 12, ч. 1 ст. 130 Конституции РФ вмешиваются в сферу компетенции местного самоуправления. |
В другом деле о признании противоречащим федеральному законодательству в части упразднения муниципального образования «Ольский поссовет» Закона Магаданской области от 26 декабря 2001 г. № 214-ОЗ «Об упразднении муниципальных образований, не являющихся внутригородскими, расположенных в границах территории муниципального образования “Город Магадан”», решение кассационного суда было отменено.
Обосновывая данное решение, Судебная коллегия, в частности, указала, что в соответствии со ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления изменение границ территорий местного самоуправления не должно производиться до проведения консультаций с населением, имеющим заинтересованность, которые возможны в форме референдума, там, где это разрешено законом.
Довольно часто ссылки на Хартию можно наблюдать и в практике судов субъектов РФ, городских или районных.
|
|
Например Верховный суд Республики Дагестан, в решении № 3–35/2015 от 3 сентября 2015 г. по делу № 3–35/2015, обосновывает необходимость учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований, в том числе, ссылаясь на статью 5 Хартии. |
Челябинский областной суд вынес решение № 3–350/2015 от 11 августа 2015 г. по делу № 3–350/2015 по делу Решение № 3–350/2015 от 11 августа 2015 г. по делу № 3–350/2015. Заявитель, являющийся действующим главой этого муниципального образования, посчитал, что установление безальтернативного единственного способа замещения должности главы муниципального образования (путем проведения соответствующим представительным органом конкурса на замещение должности главы муниципального района и сельского поселения) нарушает его права. Суд в своем решении помимо анализа Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также сослался на положения Хартии, обосновывая вывод о том, что ни международное, ни российское право не рассматривают выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации.
Районные суды также активно используют Хартию при вынесении решений по делу. Как правило, она применятся при рассмотрении споров по нарушению избирательного законодательства и дел об установлении и изменении границ муниципальных образований.
|
|
Например Решение Чунского районного суда Иркутской области № 2А-1029/2015 2А-1029/2015~М-1028/2015 М-1028/2015 от 20 ноября 2015 г. по делу № 2А-1029/2015 «О защите избирательных прав, признании незаконным и отмене решения Чунской территориальной избирательной комиссии «Об определении результатов выборов мэра Чунского района». |
Также Хартию используют и при разрешении имущественных споров.
|
|
Например Так, в решении Уренского районного суда Нижегородской области (Решение № 2–667/2015 от 21 сентября 2015 г. по делу № 2–667/2015) по иску к Обществу с ограниченной ответственностью «Прожектор» Уренского района Нижегородской области, Администрации Уренского муниципального района Нижегородской области о признании договора купли-продажи имущества незаключенным, исключении имущества из конкурсной массы, признании права собственности на недвижимое имущество, положения Хартии были использованы в качестве подтверждения выводов суда о том, что передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии. |
Сложившаяся в России судебная практика свидетельствует о том, что Европейская хартия местного самоуправления уже не только теоретически, а вполне практически воспринимается отечественными правоприменителями в качестве источника российского муниципального права, определенного «стандарта» местного самоуправления.
Внимание! Авторские права на книгу "Россия и Совет Европы: история, современность и перспективы взаимодействия правовых систем. Научно-практическое пособие" (Под ред. Барышникова П.С., Цай К.А.) охраняются законодательством!
