Правовые вопросы финансирования образования в Российской Федерации. Монография

Чеха В.В.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 24.05.2018 ISBN: 9785392278756 Язык: Объем текста: 213 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Система образования России и финансирование образования:определение понятий

Глава 2. Основы правового регулирования финансирования образования

Глава 3. Международно-правовое регулирование финансирования образования

Глава 4. Правовое регулирование финансирования образования на федеральном уровне

Глава 5. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регламентирующие финансирование образования

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 4.
Правовое регулирование финансирования образования на федеральном уровне

§ 4.1. Федеральные конституционные законы, Бюджетный кодекс и Федеральный закон о федеральном бюджете как источники регулирования финансирования образования

В теории права существует множество исследований, посвященных статусу закона как источника права. Так, например, Д.А. Керимов сформулировал признаки закона, отличающие его от других источников права.

Такого рода подход также охватывает законы, относящиеся к финансовому праву. Действительно, в настоящее время российский и мировой опыт свидетельствуют о значительной роли законов как источника финансового права.

Существует множество классификаций законов как источников права. Так, в частности, часто применяется дифференциация федеральных законов на конституционные и обычные, кодифицированные и некодифицированные.

При регулировании отношений по финансированию образования особую роль играют 3 вида федеральных законов. К их числу относятся следующие:

• федеральные конституционные законы;

• кодексы;

• федеральные законы о бюджете.

Именно данные законы являются определяющими при регулировании финансирования образования. Фактически данные законы в совокупности образуют необходимую структуру системы регулирования финансирования образования.

Роль федеральных конституционных законов для бюджетного права подчеркивалась представителями науки финансового права. При этом некоторые авторы отмечали особую роль Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» в качестве источника финансового права.

В рамках настоящей работы важно отметить, что Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» в ст. 17 предусматривает в качестве одного из полномочий Правительства Российской Федерации обеспечение проведения единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развитие системы бесплатного образования.

Таким образом, роль данного конституционного закона в сфере финансирования образования заключается в наделении Правительства Российской Федерации полномочием по принятию нормативных правовых актов, регулирующих финансирование образования. На это указывает сам термин «бесплатное образование», равно как и такое направление деятельности, как «обеспечение проведения единой государственной политики».

Центральное место среди источников бюджетного права занимает кодифицированный акт — Бюджетный кодекс Российской Федерации. Важность данного нормативного правового акта неоднократно отмечалась в литературе. Так, О.В. Болтинова называет БК РФ «основным источником бюджетного права».

Представителями теории права неоднократно отмечалось, что те или иные кодексы характеризуются целостностью, внутренней согласованностью изложенного в них материала, а также регулированием широкого круга общественных отношений. В связи с этим важно отметить то, что БК РФ содержит положения, закрепляющие структуру бюджетного законодательства, регламентирующие статус нормативных правовых актов, регламентирующих бюджетные правоотношения.

Данные положения БК РФ также распространяются и на финансирование образования, равно как и на финансирование других сфер жизни общества и государства. БК РФ регламентирует в широком смысле порядок осуществления финансирования образования, включающий не только собственно процессуальные, но и материальные нормы, в рамках которых финансы доводятся до образовательных организаций и обучающихся.

В юридической науке вопрос о приоритетности кодифицированного акта является дискуссионным. М.Н. Марченко в своем фундаментальном труде, посвященном источникам права, справедливо указал на то, что «с точки зрения элементарной логики и общей теории права здесь не просматривается никаких признаков и оснований для придания кодифицированным актам большей юридической силы, нежели некодифицированным актам для наделения преимущественным статусом первых по отношению ко вторым».

Более того, такого рода приоритетность, очевидно, противоречит иерархии федеральных законов, представленной в ст. 76 Конституции, которая предусматривает исключительно приоритет федеральных конституционных законов перед иными федеральными законами.

Конституционный Суд РФ в Определении от 03.02.2000 № 22-О «По запросу Питкярантского городского суда Республики Карелия о проверке конституционности статьи 26 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций”» указал, что как Конституцией Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае — федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой.

Однако практика развития российского законодательства предусматривает приоритетность кодифицированных актов. Достаточно упомянуть, например, ГК РФ. Более того, практика Конституционного Суда включает в себя решения, подтверждающие обоснованность приоритетности кодифицированных актов перед иными федеральными законами, например в части УПК РФ.

В применении к сфере правового регулирования финансирования образования приоритетность БК РФ очевидна. Такого рода приоритетность по отношению к прочим федеральным законам при регулировании финансирования образования является важным и необходимым условием, обеспечивающим такого рода финансирование.

Приоритетность БК РФ в этом случае обосновывается следующими общими факторами:

• БК РФ комплексно и полно регламентирует статус участников отношений, складывающихся в процессе осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. Такого рода комплексность исключает необходимость в иных федеральных законах со сходным предметом и, соответственно, исключается конкуренция с указанными иными федеральными законами;

• финансирование образования регламентируется не только БК РФ, но и другими федеральными законами, в частности, законами, направленными на регламентацию деятельности бюджетных, автономных учреждений, статуса государственных органов и органов местного самоуправления, регламентирующих сферу образования и других. Указанные законы регламентируют какие-либо отдельные аспекты, связанные с финансированием образования. Именно БК РФ объединяет данные законы в единую систему, обеспечивающую финансирование образования. В этом смысле важно подчеркнуть, что именно на основе БК РФ, устанавливающего источники финансового права, выстраивается система регулирования финансирования образования;

• в БК РФ устанавливается единая методологическая система регулирования, применяемая по отношению к федеральным законам о бюджете, законам о бюджете субъектов Российской Федерации, решениям о бюджете органов местного самоуправления;

• БК РФ подробно регламентирует статус казенных учреждений, к числу которых относятся множество действующих образовательных организаций;

• БК РФ устанавливает основания для возникновения расходных обязательств по отношению ко всем уровням власти, обеспечивающим функционирование образования. Так, основания для возникновения расходных обязательств Российской Федерации закреплены в ст. 84 БК РФ, основания для возникновения расходных обязательств субъекта Российской Федерации закреплены в ст. 85 БК РФ, а основания для возникновения расходных обязательств муниципального образования установлены в ст. 86 БК РФ. По сути, указанные статьи устанавливают перечень видов нормативных правовых актов, регламентирующих финансирование образования в части установления оснований для такого рода финансирования;

• приоритет кодифицированных актов по отношению к другим законам также соответствует логике, положенной в основу европейского законодательства, особенно в применении к романо-германской правовой семье.

Также важно, что БК РФ наряду с Конституцией РФ регламентирует бюджетный процесс, реализуемый на различных уровнях. Так, для законов (решений) о бюджете в БК РФ предусмотрен особый статус, урегулированный, в частности, в ст. 5, согласно которой закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено БК РФ и (или) законом (решением) о бюджете. При этом закон (решение) о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее пяти дней после его подписания в установленном порядке.

Принятие бюджета в виде соответствующего законодательного акта, которое закрепляется на конституционном уровне, также имеет место в большинстве зарубежных стран.

Федеральный закон о бюджете обеспечивает придание силы бюджету, под которым в ст. 6 БК РФ понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Понятие «бюджет» является достаточно разработанным в науке финансового права. Суммируя позиции различных авторов, возможно отметить, что наиболее приемлемым выглядит многостороннее понимание бюджета как централизованного денежного фонда, плана информационного, экономического значения, получившего юридическое оформление.

В связи с этим важно отметить удачно сформулированную позицию Э.Н. Берендтса по вопросу о соотношении бюджета и закона. По его мнению, правовую природу бюджета можно определить следующим образом: по своему содержанию это акт управления, по форме это закон. Данный тезис получил развитие в работах О.В. Болтиновой, которая, в частности, считает, что облечение бюджета в форму нормативного правового акта следует рассматривать как один из принципов бюджетного процесса.

Данные теоретические положения коррелируют по содержанию со ст. 11 БК РФ, согласно которой федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов.

Таким образом, федеральный бюджет — это закон особого рода, который существенно отличается по своему содержанию и значению от других законов.

В этом смысле большое значение имеет статус федеральных законов о бюджете в системе российского законодательства. Некоторые представители науки финансового права выдвигают положение о том, что «закон о федеральном бюджете обладает наибольшей юридической силой после Конституции и федерального конституционного закона среди иных нормативных правовых актов, которые не должны ему противоречить».

Конституционный Суд РФ в постановлении от 23.04.2004 № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского» отметил особый характер Федерального закона о федеральном бюджете.

Согласно данному Постановлению по смыслу ст. 104 (ч. 3) Федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов.

При анализе данного решения Конституционного Суда Д.Л. Комягин отметил, что закон о бюджете можно рассматривать как технический акт, в котором сводятся воедино уже установленные иными правовыми актами расходы и доходы публично-правового обоснования. При этом в другой работе Д.Л. Комягин также отметил, что «установление расходов бюджета предопределено содержанием уже принятых и действующих нормативных правовых актов, устанавливающих обязательства по выплате тех или иных сумм».

Х.В. Пешкова отметила, что «правовой акт о бюджете должен учитывать ранее принятые нормативные финансово-правовые акты».

Данные положения, естественно, распространяются, в том числе, и на сферу образования. Так, например, Федеральный закон от 10.11.2009 № 259-ФЗ «О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете» в ч. 1 ст. 5 содержит положение, согласно которому финансирование Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургского государственного университета осуществляется за счет средств федерального бюджета и иных не запрещенных законодательством Российской Федерации источников.

В соответствии с этим законом Федеральный закон от 01.12.2014 № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» содержал в ведомственной структуре расходов бюджета положение, касающееся финансирования вышеуказанных образовательных организаций.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 11.05.2006 № 133-О «По жалобе граждан А.С. Виноградова, Л.Н. Виноградовой и В.Д. Миронова на нарушение их конституционных прав положениями части пятой статьи 137 Федерального закона “О федеральном бюджете на 2004 год” и части 5 статьи 113 Федерального закона “О федеральном бюджете на 2005 год”» отметил, что федеральный закон о федеральном бюджете — исходя из его природы и предназначения в правовом государстве — создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление соответствующих средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов.

С точки зрения такого рода подхода федеральные законы о бюджете, законы о бюджете субъектов Российской Федерации занимают строго определенную нишу, которая исключает конкуренцию с нормами других нормативных правовых актов аналогичного уровня. Соответственно нет практического смысла говорить о приоритете закона (решения) о бюджете по отношению к другим нормативным правовым актам, сопоставимым по статусу.

Закон (решение) о бюджете принимается в особом порядке, в рамках бюджетного процесса, которой, согласно ст. 6 БК РФ, представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Н.И. Химичева определила бюджетный процесс как осуществляемую в установленных законом правовых формах деятельность государственных органов, предприятий и учреждений, а также профсоюзных органов по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета и составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета. При этом, по ее мнению, нельзя согласиться с методом сопоставления бюджетного процесса с законодательным процессом, так как даже формирование бюджета нельзя свести лишь к совокупности процедур по выработке закона о бюджете и, кроме того, формирование бюджета связано с принятием целой системы финансово-плановых актов. Данное мнение выглядит вполне современным по отношению к сегодняшнему дню.

В литературе бюджет характеризуется как многогранное явление, которое может рассматриваться в экономическом смысле как материальная категория и как правовая категория.

В связи с этим трудно переоценить значение федерального закона о бюджете для регулирования финансирования российского образования. Данный закон выполняет функцию точки входа в систему регулирования отношений по финансированию образования. Именно с момента разработки федерального закона о бюджете возможно связать начало процесса финансирования образования.

О.В. Болтинова выделила следующие признаки бюджета как правовой категории:

во-первых, это акт высшей юридической силы (утверждается представительными органами государственной власти или решением местного самоуправления и принимается в форме закона или решения местного самоуправления);

во-вторых, бюджет — это централизованный фонд денежных средств (концентрирует финансовые ресурсы, необходимые для осуществления задач и функций государства, доходы по источникам, расходы направляются по функциям государства и муниципальных образований);

в-третьих, это финансовый план, который предусматривает доходы и расходы государства на определенный период времени, а именно с 1 января по 31 декабря, на очередной финансовый год и плановый период;

в-четвертых, это не просто финансовый план, а основной финансовый план государства (наряду с ним действуют финансовые планы предприятий, организаций, учреждений, сметы и т.д.).

Учитывая изложенное, возможно сделать вывод о том, что место федерального закона о бюджете для финансирования образования определяется с учетом множества факторов. Данные факторы возможно разделить на общие и специальные. Общие факторы связаны с правовым статусом закона о бюджете, вне связи со сферой образования.

К числу специальных факторов, определяющих роль закона о бюджете, следует отнести:

1) Федеральный закон о бюджете содержит объем расходов на образование, структурируемых в рамках классификации расходов бюджетов. Согласно ч. 3 ст. 21 БК РФ едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделами классификации расходов бюджетов являются, в том числе и расходы на образование, отражающиеся в Федеральном законе о бюджете. Подразделы расходов на образование дифференцированы в зависимости от уровней образования

Расходы федерального бюджета на финансирование образования также могут разделяться на текущие и капитальные. Кроме того, расходы федерального бюджета также дифференцируются в рамках ведомственной классификации расходов, которая отражает распределение расходов по главным распорядителям средств бюджета.

Ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2015 год, представленная в Федеральном законе от 01.12.2014 № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» в виде приложения 8, предусматривает расходы в размере 409 874 524 400 рублей, приходящиеся на Министерство образования и науки Российской Федерации.

Характерно, что ведомственная структура расходов бюджета на плановый период 2016 и 2017 года, представленная в Федеральном законе от 01.12.2014 № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» в виде приложения 11 предусматривает расходы, приходящиеся на Министерство образования и науки Российской Федерации в 2016 году — в размере 427 411 279 800 рублей и в 2017 году — 455 132 393 100 рублей.

Расходы на образование также содержатся в объемах, предусмотренных в отношении других ведомств, имеющих подведомственные образовательные организации — МВД, Минобороны, Минкультуры, Минздрав и другие. Также расходы федерального бюджета на образование закреплены за другими органами, выполняющими функции в сфере образования, в частности — Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки.

В свое время Д.Л. Комягиным была исследована проблема обособления бюджетных средств, предназначенных на военные цели, как часть более общей проблемы обособления каких-либо средств в рамках расходов федерального бюджета. При этом Д.Л. Комягин отметил, что при расширительном понимании практически все главные распорядители бюджетных средств окажутся обладателями ассигнований на военные нужды.

Такого же рода тезис применим и к финансированию образования. Помимо названных органов федеральной государственной власти, имеющих подведомственные учреждения во многих органах государственной власти, местного самоуправления предусматриваются расходы, например, на повышение квалификации и переподготовку работников.

Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в ст. 62, 63 предусматривает нормы, регламентирующие дополнительное профессиональное образование гражданского служащего (профессиональную переподготовку и повышение квалификации).

Статья 63 указанного Федерального закона предусматривает нормы, регламентирующие формирование и реализацию государственного заказа государственными органами с учетом функций указанных органов и их специализации на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих.

При этом, согласно ч. 4 ст. 63 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», государственный заказ на дополнительное профессиональное образование федеральных гражданских служащих, включая его объем и структуру, утверждается Правительством Российской Федерации после вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год.

Таким образом, указанные суммы не исчерпывают всех расходов федерального бюджета на образование, представленных в ведомственной структуре расходов. Расходы на образование в федеральном бюджете охватывают достаточно обширный перечень органов государственной власти, которые по своим функциям не имеют отношения к сфере образования, однако главным органом исполнительной власти, обеспечивающим финансирование образования на федеральном уровне, является Минобрнауки России.

2) Федеральный бюджет выступает главной основой для осуществления государственной политики в сфере образования. По словам А.Л. Комягина, «предполагается, что публичные нужды (публичные интересы) непосредственно преломляются в цифры бюджетных назначений, которые не могут содержать в себе что-либо не соответствующее публичным интересам».

То есть посредством принятия федерального бюджета реализуется публичный интерес государства, направленный на обеспечение функционирования какой-либо сферы жизни и деятельности государства и общества, в том числе сферы образования.

Характерно, что еще И.И. Янжул в качестве одного из основных направлений, вызвавших развитие государственных потребностей в государственной жизни, повлекших новые расходы со стороны государства, выделял развитие просвещения — по его словам, повсюду в Западной Европе в ХVII–ХVIII веках заводятся школы, основываются университеты, призываются из-за границы ученые и проводятся иные мероприятия, имеющие целью укрепить, расширить, популяризовать просвещение. Таким образом, потребность в финансировании образования вызвала к жизни особое направление государственных расходов, которое отражается в законе о бюджете.

Разработка и принятие федерального бюджета в части финансирования образования всегда сопровождаются борьбой различных сил, отражающих интересы тех или иных групп. Так, например, традиционным моментом является критика проекта бюджета со стороны фракции КПРФ в Государственной Думе Федерального Собрания, как со стороны объема средств, выделяемых на образование, так и с точки зрения расходования их на «неперспективные» направления, включая организацию ЕГЭ, объединение образовательных организаций. Как правило, такого же рода процессы политической борьбы имеют место на региональном и муниципальном уровнях.

В связи с этим принципиальное значение играют те документы и сведения, которые выступают основой для формирования бюджета в части расходов на образование, отраженные в ч. 2 ст. 172 БК РФ. Именно данные документы и сведения обеспечивают взаимосвязь между федеральным бюджетом и государственной политикой в сфере образования на этапе составления и принятия проекта бюджета.

3) Среди всех документов, указанных в ч. 2 ст. 172 БК РФ, важнейшее значение для финансирования образования имеет Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, так как сфера образования выступает одним из элементов, обеспечивающих такое развитие.

Так в частности, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации выступает в роли документа, содержащего результаты, к которым должно привести финансирование из федерального бюджета тех или иных сфер, в том числе образования. В связи с этим прогноз социально-экономического развития Российской Федерации увязывает результаты и направления финансирования образования и вводит указанные результаты в общий контекст развития Российской Федерации.

4) Важнейшим элементом процесса подготовки федерального бюджета выступает указанное в ч. 2 ст. 172 БК РФ бюджетное послание.

С.В. Запольский отметил важность бюджетного послания главы государства как особого рода элемента финансовой политики государства. По его мнению, «озвученная в посланиях главы государства финансовая политика материализуется в финансово-правовых нормативных и индивидуальных актах, особое значение среди которых имеет финансовый закон о бюджете».

Так, например, Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014–2016 годах» включало раздел 6: «Переход к формированию государственного задания на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам на основе единого перечня таких услуг и единых нормативов их финансового обеспечения».

Согласно данному разделу должна быть создана единая правовая и методическая база для оказания государственных (муниципальных) услуг в увязке с целевыми показателями развития соответствующих отраслей, для оценки качества и доступности услуг, предоставляемых населению, оценки эффективности деятельности организаций, развития конкурентной среды при размещении государственных заданий на конкурсной основе, в том числе с привлечением негосударственных организаций.

Также констатировалось, что остается актуальной задача по оптимизации сети государственных и муниципальных учреждений. Необходимо реорганизовать учреждения, ориентированные на оказание преимущественно платных услуг, а также учреждения, деятельность которых не соответствует полномочиям органов государственной власти и органов местного самоуправления. Высвобождаемые при этом средства должны оставаться в соответствующей отрасли и направляться на финансирование государственной программы развития этой отрасли и решение ее приоритетных задач.

В разделе 8 «Межбюджетные отношения» указывалось, что с 1 января 2014 года с местного на региональный уровень передаются вопросы, связанные с финансированием дошкольного образования. В связи с этим требуется оценка необходимости перераспределения источников доходов между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.

Расходы субъектов Российской Федерации должны быть в максимальной степени обеспечены собственными доходными источниками. При этом все принимаемые решения должны быть просчитаны и финансово обеспечены. Оказание дополнительной финансовой помощи субъектам Российской Федерации должно сочетаться с развитием их экономики за счет собственных средств.

Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 28.06.2012 «О бюджетной политике в 2013–2015 годах» содержало тезис о том, что при предоставлении государственных и муниципальных услуг недопустимо ориентироваться исключительно на возможности государственных и муниципальных учреждений. Если необходимая услуга может быть предоставлена за те же деньги и более качественно частными организациями, то у них ее и следует заказывать. Граждане должны иметь возможность выбора организации, предоставляющей услуги за счет бюджетных средств.

Осуществление структурных изменений, наряду с финансированием из бюджетов всех уровней, должно привести к увеличению заработной платы врачей, педагогических работников, научных сотрудников, преподавателей образовательных учреждений, работников учреждений культуры, социальных работников в соответствии с параметрами, определенными Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».

Вышеизложенное свидетельствует о том, что бюджетное послание выполняет функцию документа, в котором акцентируется внимание на тех или иных важных вопросах, связанных с финансированием образования и отвечающим конкретному текущему политическому моменту. При этом Бюджетное Послание Президента России представляет собой достаточно конкретизированный план деятельности органов власти всех уровней по решению задач, обозначенных в указанном Послании. При этом разрешение данных задач лежит в плоскости принятия соответствующих нормативных правовых актов, регламентирующих финансирование образования.

На правотворческий процесс также может влиять Послание Президента, которое посвящено более широкому кругу вопросов государственной политики.

Анализ имеющихся Посланий Президента России свидетельствует о том, что Послание Президента не обязательно автоматически приводит к принятию нормативных правовых актов на федеральном уровне — иногда оно может быть адресовано органам власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, иногда вообще не порождает принятие нормативных правовых актов, регламентирующих финансирование образования.

Как правило, содержание того или иного бюджетного Послания Президента предусматривает выделение отдельных «критических точек» в сфере, касающейся образовательной политики в целом. Бюджетное Послание Президента не содержит каких-либо системных планов и положений, которые позволяют выстроить последовательную логику правотворческого процесса в сфере финансирования образования. Тем не менее, выделение «критических точек» выступает ориентиром для деятельности законодательных, исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления на всех уровнях управления образованием. По сути, Бюджетное послание Президента выступает в роли катализатора для возникновения процессов на различных уровнях управления образованием и при этом принятие нормативных правовых актов выступает только одним из способов разрешения проблем, обозначенных в виде выделенных «критических точек».

5) Важное значение для обеспечения финансирования образования имеют также Основные направления бюджетной политики, указанные в ст. 172 БК РФ в качестве одного из документов, на основе которого составляется бюджет.

Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов размещены на сайте Министерства финансов Российской Федерации. Данный прогноз содержит положения, касающиеся прогнозов развития образования в совокупности с указанием на предполагаемые расходы бюджета на образование.

Среди основных положений, касающихся финансирования образования, приведенных в «Основных направлениях бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов», возможно выделить следующие:

• обозначение в качестве направления введения с 1 января 2015 года в промышленную эксплуатацию Единого портала бюджетной системы Российской Федерации, функционирование которого будет направлено на обеспечение освещения основных целей, задач, ориентиров и итогов реализации бюджетной политики в Российской Федерации, обоснование государственных расходов и их взаимосвязь с количественными и качественными показателями деятельности публично-правовых образований и организаций сектора государственного управления;

• инвентаризация состава закрытой части расходов с точки зрения обоснованности их отнесения к «закрытым», в первую очередь среди расходов на образование, культуру, здравоохранение, социальную поддержку.

Следует отметить, что при формировании объема и структуры расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2015–2017 годах в рамках процесса планирования учитывались следующие решения:

• безусловная реализация указов Президента Российской Федерации в части повышения оплаты труда отдельных категорий работников организаций в сферах образования, здравоохранения, культуры и социального обслуживания населения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, обеспечения детей дошкольным образованием;

• индексация заработной платы прочих категорий работников организаций в сфере образования, культуры, здравоохранения и социального обслуживания населения исходя из прогнозируемого уровня инфляции в 2015 году на 5,0%, в 2016 году — на 4,5%, в 2017 году — на 4,3%;

• сохранение в 2017 году расходов на оплату услуг по содержанию имущества на уровне 2016 года;

Чеха В.В. Правовые вопросы финансирования образования в Российской Федерации. Монография

Чеха В.В. Правовые вопросы финансирования образования в Российской Федерации. Монография

В настоящее время крайне актуальными являются вопросы совершенствования финансово-экономического механизма, обеспечивающего гарантии прав граждан в области образования. В связи с этим в монографии с опорой на достижения российских и зарубежных ученых раскрываются вопросы, связанные с правовым регулированием финансирования образования, включая роль финансирования в системе образования России. Вводятся понятия «отношения по финансированию образования», «финансирование образования», «система регулирования финансирования образования». Достаточно подробно освящены вопросы конституционных основ правового регулирования финансирования образования и вопросы международно-правового регулирования финансирования образования в России.<br /> В монографии приведены результаты анализа значительного объема нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней правового регулирования финансирования образования. Отдельно исследуется роль Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» как источника финансового права.<br /> Законодательство приведено по состоянию на август 2017 г.<br /> Специальный раздел книги посвящен локальному регулированию вопросов финансирования образования в образовательных организациях.

Внимание! Авторские права на книгу "Правовые вопросы финансирования образования в Российской Федерации. Монография" (Чеха В.В.) охраняются законодательством!