Правовые вопросы финансирования образования в Российской Федерации. Монография

Чеха В.В.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 24.05.2018 ISBN: 9785392278756 Язык: Объем текста: 213 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Система образования России и финансирование образования:определение понятий

Глава 2. Основы правового регулирования финансирования образования

Глава 3. Международно-правовое регулирование финансирования образования

Глава 4. Правовое регулирование финансирования образования на федеральном уровне

Глава 5. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регламентирующие финансирование образования

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 2.
Основы правового регулирования финансирования образования

§ 2.1. Конституционные основы правового регулирования финансирования образования

Конституция Российской Федерации занимает главенствующее положение в системе российского права. О.Е. Кутафин в свое время указывал на то, что «любая конституционная норма является действующей правовой нормой, а сама Конституция — такой частью законодательства, которая оказывает прямое регулирующее воздействие на общественные отношения».

Ведущая роль Конституции РФ в регулировании общественных отношений предопределяется в первую очередь ст. 15, согласно которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Т.В. Кашанина в связи с этим справедливо отмечает, что Конституция координирует текущее законодательство, обеспечивает его единство.

При этом Конституция РФ рассматривается как важнейший источник финансового права. Так, например, Л.К. Воронова характеризует Конституцию как основной источник финансового права. Н.И. Химичева считала Конституцию главным источником финансового права. Е.А. Ровинский прямо относил Конституцию СССР к источникам финансового права. О.Н. Горбунова, Б.С. Кочетков считали, что юридические основы советского бюджетного права закрепляются именно в Конституции. Н.А. Саттарова назвала Конституцию РФ «главным источником финансового права, определяющим характер правового регулирования управления финансами».

В литературе также справедливо указывается на то, что «Конституция РФ служит базой для развития финансового законодательства в разных отраслях».

В связи с этим в литературе отмечается, что в науке финансового права существует две точки зрения по поводу значения Конституции РФ для финансового права. Согласно первой точке зрения, Конституция РФ является источником финансового права, ее нормы непосредственно имеют финансово-правовую направленность, регулируют круг финансово-правовых вопросов; согласно второй точке зрения Конституция РФ не признается источником финансового права, а содержащиеся в ней предписания, касающиеся финансово-правового регулирования, составляют основу, базу развития финансового законодательства. При этом ряд авторов, в том числе Н.И. Паукова, считает верным второй подход, предполагающий, что Конституция России является не источником, а основой, базой развития финансового законодательства в РФ.

В применении к финансированию образования данный вопрос имеет свою специфику.

В науке конституционного права существует множество подходов к дифференциации норм Конституции РФ. Так, например, Б.С. Эбзеев разделил нормы Конституции РФ на непосредственно действующие и действующие опосредованно. Конституционные нормы действуют непосредственно во всех случаях правомерного, не противоречащего конституционным установлениям поведения граждан и других субъектов. Эти нормы действуют непосредственно, если соответствующие общественные отношения урегулированы именно конституционными средствами и их достаточно для разрешения возникшей жизненной ситуации.

В Конституции России наличествуют нормы, которые непосредственно регулируют общественные отношения в сфере образования, в том числе в части его финансирования. В связи с изложенным среди всех норм Конституции России в отдельную группу возможно выделить нормы, направленные на непосредственное регулирование финансирования образования. Именно поэтому Конституцию РФ следует считать источником регулирования финансирования образования.

Следует учесть, что за рубежом Конституции как правило рассматриваются именно как источники финансового права, которые стоят на первом месте среди других источников финансового права и при этом в которых устанавливаются исходные начала и принципы бюджетной деятельности, определяются полномочия субъектов финансового права.

В свое время Е.А. Ровинский относил к источникам финансового права те статьи Конституции СССР, которые закрепляют систему народного образования — статьи, обеспечивающие бесплатность всех видов образования.

Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик, принятая Верховным Советом СССР 07.10.1977, содержала две статьи, касающиеся образования:

• ст. 45, устанавливающая право граждан на образование. Согласно данной статье, право на образование обеспечивается бесплатностью всех видов образования, осуществлением всеобщего обязательного среднего образования молодежи, широким развитием профессионально-технического, среднего специального и высшего образования на основе связи обучения с жизнью, с производством; развитием заочного и вечернего образования; предоставлением государственных стипендий и льгот учащимся и студентам; бесплатной выдачей школьных учебников; возможностью обучения в школе на родном языке; созданием условий для самообразования;

• ст. 25, согласно которой в СССР существует и совершенствуется единая система народного образования, которая обеспечивает общеобразовательную и профессиональную подготовку граждан, служит коммунистическому воспитанию, духовному и физическому развитию молодежи, готовит ее к труду и общественной деятельности.

В диссертации Н.Ю. Пришвы данные нормы Конституции СССР 1977 года были названы юридической базой для всего финансового законодательства в области народного образования.

В настоящее время к числу данных норм в первую очередь относится ст. 43 Конституции РФ. Данная статья предусматривает право каждого на образование и одновременно в части, касающейся регулирования бесплатности образования, выступает источником финансового права.

Согласно ст. 43 Конституции РФ гарантируются общедоступность и бесплатность следующих видов образования:

• дошкольного образования;

• основного общего образования;

• среднего профессионального образования.

При этом полагаем, что необходимым условием общедоступности и бесплатности выступает получение данного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Так же каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование.

Ключевые слова в ст. 43 Конституции Российской Федерации — бесплатность и общедоступность образования соответствующих видов. В 1999 году Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам сформулировал в своем Замечании общего порядка № 13 основополагающие характеристики права на образование, к числу которых относятся: наличие, доступность, приемлемость и адаптированность.

При этом доступность характеризуется тремя взаимосвязанными чертами:

• отсутствие дискриминации: образование должно быть доступно для всех, в особенности для наиболее уязвимых групп, де-юре и де-факто, без какой-либо дискриминации;

• физическая доступность: необходимо обеспечить безопасную физическую досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современной технологии (например, к одной из программ заочного обучения);

• экономическая доступность: образование должно быть доступно для всех. Если начальное образование должно быть «бесплатным для всех», то государствам-участникам надлежит постепенно проводить в жизнь принцип бесплатного среднего и высшего образования.

Очевидно, что определяющей выступает экономическая доступность образования, при наличии которой возможно предполагать достижение физической доступности и отсутствие дискриминации. Связь между доступностью образования и бесплатностью отмечалась представителями науки конституционного права.

Так же многие специалисты по образовательному законодательству отмечали взаимосвязь между ст. 43 Конституции РФ и государственной политикой в сфере финансового обеспечения бюджетным финансированием образования.

Связь между бюджетными расходами на образование и гарантиями права на образование, закрепленными в ст. 43 Конституции РФ, отмечалась также представителями науки финансового права, в частности в диссертации Р.А. Тория. Таким образом, экономическая доступность предполагает безвозмездность получения образования. А.Н. Козырин указывал на то, что «расходные обязательства на образование вытекают непосредственно из Конституции РФ».

В связи с этим можно сделать вывод о том, что ст. 43 Конституции РФ, по сути, устанавливает расходные обязательства в виде указания на бесплатность соответствующих видов образования. Любой гражданин, ссылаясь на ст. 43 Конституции России, вправе требовать предоставления образования на бесплатной основе соответствующих видов.

С этой позиции ст. 43 Конституции России используется судами для обоснования вынесения тех или иных решений.

Б.С. Эбзеев отмечал, что конституционное регулирование прав и обязанностей человека носит обобщенный характер. Оно устанавливает отправные начала отраслевого регулирования соответствующих отношений, что, однако, не ставит под сомнение ни непосредственно действующего характера конституционных норм о правах и обязанностях граждан, ни субъективной природы самих прав и обязанностей.

Вышеизложенное свидетельствует также о том, что нормы ст. 43 Конституции РФ в части прав на образование развиваются в иных нормативных правовых актах, в частности, в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации». Учитывая данное обстоятельство, следует отметить, что ч. 2 и 3 ст. 43 Конституции РФ, по сути, относятся к бюджетному законодательству и при этом непосредственно регулируют финансирование образования.

В свое время П.М. Годме разработал классификацию государственных расходов, в том числе по финансовым признакам. По его мнению, государственные расходы могут разделяться на осуществляемые безвозвратно и расходы, осуществляемые временно, предполагающие возвратность. По его мнению, именно безвозвратные расходы представляют собой общую форму операций по распределению государственных денежных средств. По сути, нормы ч. 2 и 3 ст. 43 Конституции РФ по своему содержанию направлены на обеспечение безвозвратного распределения государственных расходов.

К числу норм, направленных на непосредственное регулирование процесса финансирования образования, следует отнести также подп. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, который включает образование в число предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Данный подп. ч. 1 ст. 72 прямо упоминает образование в качестве объекта регулирования, возлагая ответственность за его финансирование как на Российскую Федерацию, так и на субъекты Российской Федерации.

Термин «образование» содержится также в подп. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, согласно которому Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования. Следовательно, Правительство РФ наделено Конституцией РФ полномочием по проведению государственной политики в сфере образования, в том числе в части обеспечения его финансирования.

Вышеуказанные нормы, закрепленные в ст. 43, 72, 114 Конституции РФ, направлены на непосредственное регулирование финансирования образования за счет бюджетов.

Другую группу норм Конституции, имеющую существенное значение для регулирования финансирования образования, следует охарактеризовать как нормы, опосредованно регулирующие вопросы финансирования образования.

В рамках данной группы норм возможно выделить несколько подгрупп.

Нормы, включаемые нами в первую подгруппу норм Конституции РФ в составе группы норм, опосредованно регулирующих вопросы финансирования образования, возможно условно поименовать социальными нормами.

В литературе была высказана позиция о том, что к регулированию вопросов образования непосредственно относятся статьи Конституции РФ, имеющие значение норм-принципов. Данные нормы-принципы не регулируют отношения, но помогают в этом другим нормам через системные связи права. К числу таковых норм относят, в частности, ст. 2 Конституции Российской Федерации, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

В связи с этим социальные нормы Конституции РФ посредством системных связей обеспечивают реализацию права на образование, по сути, рассматривая это право как способ реализации государственной политики в социальной сфере. Именно поэтому право на образование относят в литературе к социальным правам.

В литературе указывается, что право на образование (в отличие, например, от права на жизнь, здоровье, свободу) может быть признано за человеком при наличии соответствующего экономического потенциала государства, который позволял бы создавать систему образовательных организаций. В связи с этим к категории обеспечивающих также возможно отнести нормы Конституции Российской Федерации, из которых вытекает необходимость надлежащего финансового обеспечения соответствующих полномочий публичной власти.

В этом смысле характерным примером является постановление Конституционного Суда РФ от 15.05.2006 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений ст. 153 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы».

Чеха В.В. Правовые вопросы финансирования образования в Российской Федерации. Монография

Чеха В.В. Правовые вопросы финансирования образования в Российской Федерации. Монография

В настоящее время крайне актуальными являются вопросы совершенствования финансово-экономического механизма, обеспечивающего гарантии прав граждан в области образования. В связи с этим в монографии с опорой на достижения российских и зарубежных ученых раскрываются вопросы, связанные с правовым регулированием финансирования образования, включая роль финансирования в системе образования России. Вводятся понятия «отношения по финансированию образования», «финансирование образования», «система регулирования финансирования образования». Достаточно подробно освящены вопросы конституционных основ правового регулирования финансирования образования и вопросы международно-правового регулирования финансирования образования в России.<br /> В монографии приведены результаты анализа значительного объема нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней правового регулирования финансирования образования. Отдельно исследуется роль Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» как источника финансового права.<br /> Законодательство приведено по состоянию на август 2017 г.<br /> Специальный раздел книги посвящен локальному регулированию вопросов финансирования образования в образовательных организациях.

Внимание! Авторские права на книгу "Правовые вопросы финансирования образования в Российской Федерации. Монография" (Чеха В.В.) охраняются законодательством!