Правовые вопросы финансирования образования в Российской Федерации. Монография

Чеха В.В.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 24.05.2018 ISBN: 9785392278756 Язык: Объем текста: 213 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Система образования России и финансирование образования:определение понятий

Глава 2. Основы правового регулирования финансирования образования

Глава 3. Международно-правовое регулирование финансирования образования

Глава 4. Правовое регулирование финансирования образования на федеральном уровне

Глава 5. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регламентирующие финансирование образования

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 1.
Система образования России и финансирование образования:определение понятий

§ 1.1. Система образования России:взаимосвязи, состав и особенности

В настоящее время трудно переоценить значение сферы образования для развития России. Российское образование за последние 20 лет характеризовалось значительными изменениями, начало которым было положено принятием Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», который существенно изменил саму систему правового регулирования сферы образования.

Сегодняшний период развития российского образования тесно связан с принятием и реализацией Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российс кой Федерации» (далее — Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации»), содержание которого отражало результаты осмысления опыта применения указанного Закона Российской Федерации «Об образовании».

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» в ст. 2 содержит определение термина «образование». Данное определение объединяет два смысловых элемента:

• образование — единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства;

• образование — совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции, определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов.

Образование как единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, предполагает наличие системы, представляющей собой совокупность элементов, в рамках взаимодействия которых реализуется указанный процесс.

В связи с этим, с точки зрения исследования правового регулирования финансирования образования, принципиально важным вопросом является изучение особенностей регулирования правового статуса элементов системы образования и правового содержания внутренних взаимосвязей между составными частями такого рода системы. Данные взаимосвязи во многом могут характеризоваться как финансовые взаимосвязи.

Д.А. Керимов указал, что «система динамична, она постоянно развивается в силу присущих ей внутренних и внешних противоречий». Данное положение также возможно отнести и к системе образования. Таким образом, взаимодействие элементов системы образования выступает основным двигателем ее развития. Такого рода взаимодействие порождает саму возможность развития сферы образования, включая качественное совершенствование взаимосвязей между ее элементами.

Согласно п. 1 ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» система образования включает в себя:

• федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности;

• организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся;

• федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы;

• организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования;

• объединения юридических лиц, работодателей и их объединения, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования.

Принципиально важным обстоятельством выступает использование в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» термина «система образования», отражающего применение системного подхода в правотворческом процессе. Данный термин использовался также в Законе РСФСР от 02.08.1974 «О народном образовании» и в Законе РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании».

Системный подход как определенная методология исследований в различных областях деятельности получил значительное распространение, начиная с середины прошлого века. Ключевым для такого рода методологии является понятие «система». Существует множество подходов к определению систем.

Так, например, А.И. Уемов на основе анализа множества определений систем предлагает наиболее общее определение системы как «любой объект, в котором имеет место какое-то отношение, обладающее некоторым заранее определенным свойством».

В самом общем случае понятие «система» в литературе характеризуется:

• наличием множества элементов;

• наличием связей между ними;

• целостным характером данного устройства или процесса.

Тезис о наличии взаимосвязей между элементами системы следует дополнить тем, что речь идет о существенных связях между указанными элементами, их свойствами, превосходящими по мощности (силе) связи этих элементов с элементами, не входящими в данную систему.

В весьма известной на сегодняшний день работе Донеллы Медоуз указывается, что наименее явной частью системы выступает ее цель, которая оказывает влияние на поведение системы. В применении к системе образования таковой целью, на наш взгляд, выступает обеспечение конституционных гарантий граждан на образование, которое обуславливает характер взаимодействия элементов системы.

Необходимо отметить то, что наименование ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» содержит термин «структура системы образования», хотя по тексту статьи используется термин «система образования». Под структурой в литературе понимается «совокупность необходимых и достаточных для достижения цели отношений между элементами». Таким образом, структура системы образования представляет собой несущую конструкцию, каркас, совокупность элементов, без которых система образования не может функционировать. Анализ ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» позволяет считать именно обозначенные в ней элементы, составляющие систему образования, наиболее важными составными частями системы образования.

В связи с этим подход законодателя к регулированию и определению элементов системы образования нельзя назвать оптимальным, что проявляется в разнопорядковости, отсутствии единых критериев и необоснованности включения некоторых составляющих как отдельных элементов в указанную систему. В первую очередь заметно отсутствие четкого критерия дифференциации элементов структуры системы образования, указанных в ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Так, например, в п. 1 ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в качестве элемента указаны федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности. Данные стандарты, требования и программы как элементы не сочетаются с прочими элементами структуры системы образования, определенными в ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

В ст. 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» федеральный государственный образовательный стандарт определяется как совокупность обязательных требований к образованию определенного уровня и (или) к профессии, специальности и направлению подготовки, утвержденных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования. Под образовательным стандартом понимается совокупность обязательных требований к высшему образованию по специальностям и направлениям подготовки, утвержденных образовательными организациями высшего образования, определенными Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» или Указом Президента Российской Федерации.

Также в указанной статье образовательная программа определяется как комплекс основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационно-педагогических условий и в случаях, предусмотренных указанным федеральным законом, форм аттестации, который представлен в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов.

С другой стороны, все другие элементы системы образования, указанные в ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», возможно объединить под общим термином «лица».

Данные лица выступают носителями правосубъектности, которая является общим свойством, позволяющим объединять названные выше лица в рамках одной системы в качестве ее элементов.

Федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности выступают объектом финансирования, в то же время иные элементы системы, объединенные в рамках категории «лица», обладают статусом носителей правосубъектности, в том числе в области финансового права.

В связи с этим конструкция ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» («Структура системы образования») существенно затрудняет выявление взаимосвязей между элементами системы образования. Данный вывод касается также и финансовых взаимосвязей.

Взаимосвязи между элементами, относящимися к категории «лиц», образуются вследствие реализации правосубъектности данными лицами. Данная правосубъекность реализуется, в том числе, и в части отношений, регулируемых финансовым правом. Взаимосвязи между лицами с одной стороны и стандартами и программами с другой стороны строятся по совершенно другим основаниям.

Важно отметить и то, что глава 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» именуется посредством термина «система образования», но в этой главе в последующих статьях раскрывается содержание только одного элемента системы образования — федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований, образовательных стандартов, образовательных программ различных вида, уровня и (или) направленности. Содержание других элементов системы образования раскрывается в других главах закона, что входит в противоречие с наименованием главы 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Характерно, что Закон РСФСР от 02.08.1974 «О народном образовании» при определении системы образования в ст. 5 включал в нее однопорядковые по своему статусу элементы — уровни образования. К их числу относились:

• дошкольное воспитание;

• общее среднее образование;

• профессионально-техническое образование;

• среднее специальное образование;

• высшее образование;

• внешкольное воспитание.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что такой, закрепленный в ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» элемент системы образования, как «федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности», целесообразно исключить из указанной статьи.

Перечисление в ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» различных лиц — субъектов также не отличается последовательностью.

Так, среди указанных в ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» лиц, с точки зрения их роли в системе образования, вряд ли возможно, например, органы государственной власти и органы местного самоуправления считать равнопорядковыми с объединениями юридических лиц, работодателями и их объединениями. Очевидно, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, играют в системе образования несоизмеримо большую роль, нежели разнообразные объединения юридических лиц, работодатели и их объединения.

Организации, осуществляющие оценку качества образования, играющие по факту весьма незначительную роль по сравнению, например, с организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и по сравнению с органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, указаны в качестве элемента структуры системы образования, очевидно, в расчете на будущее развитие разнообразных форм оценки качества образования.

Подтверждением данного тезиса является Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 15.05.2013 № 792-р, в которой, в частности, указывается, что в настоящее время не завершено формирование общероссийской системы оценки качества образования, не обеспечена информационная открытость результатов деятельности системы образования.

В связи с этим формулируется задача по созданию современной системы оценки качества образования на основе принципов открытости, объективности, прозрачности, общественно-профессионального участия. Данный тезис подтверждает нецелесообразность включения в систему образования организаций, осуществляющих оценку качества образования как отдельного элемента.

То же самое возможно указать относительно иных организаций, осуществляющих обеспечение образовательной деятельности, научно-исследовательских, проектных, методических и других.

Включение данных организаций в качестве самостоятельных элементов структуры системы образования не является оправданным в силу обеспечительного характера их деятельности. Также является неоправданным включение в структуру системы образования в качестве самостоятельных элементов объединений юридических лиц, работодателей и их объединений, общественных объединений, осуществляющих деятельность в сфере образования.

Тем не менее, на сегодняшний день невозможно говорить о каких-либо серьезных признаках, свидетельствующих о включенности объединений работодателей в систему образования. Объединения работодателей не играют серьезной роли в системе образования даже с точки зрения закрепленных в п. 1 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «Об объединениях работодателей» полномочий данных объединений по прогнозированию потребностей экономики в кадрах и по участию в разработке государственной политики в сфере образования.

На основании вышесказанного возможно сделать вывод о том, что вопрос о системе образования в том виде, как он урегулирован в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации», требует совершенствования. Такого рода недостатки правового регулирования особо явственно проявляются при исследовании вопросов, связанных с финансированием образования.

Очевидно, что наиболее важными и определяющими элементами системы образования из числа указанных в ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» следует признать:

• организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогические работники, обучающиеся и родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся;

• федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы.

Именно совокупность данных элементов следует характеризовать как структуру системы образования, исходя из фундаментального принципа системного мышления, согласно которому «поведение систем определяется их структурой».

Данные элементы системы образования объединяет, во-первых, то, что это лица — носители правосубъектности, во-вторых, это лица, без которых существование системы образования становится невозможным, в-третьих, это лица — носители правосубъектности в области финансового права.

Следует обратить внимание на то, что такая часть системы образования, как «организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогические работники, обучающиеся и родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся», представляет собой подсистему, состоящую, в свою очередь, из входящих в нее элементов. То же возможно сказать и о других элементах системы образования — они представляют собой подсистему.

В литературе высказывалось совершено справедливое мнение о том, что «центральным актором в рамках определения и реализации политики в сфере образования является образовательное учреждение». То есть именно организации, осуществляющие образовательную деятельность занимают центральное место в данной системе образования в целом.

Подтверждением данного тезиса выступает ст. 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Согласно данной статье выделяются «отношения в сфере образования» и собственно «образовательные отношения». К числу участников отношений в сфере образования относятся:

• участники образовательных отношений (обучающиеся, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся, педагогические работники и их представители, организации, осуществляющие образовательную деятельность);

• федеральные государственные органы;

• органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

• органы местного самоуправления;

• работодатели и их объединения.

При этом собственно участниками образовательных отношений выступают обучающиеся, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся, педагогические работники и их представители и организации, осуществляющие образовательную деятельность.

Таким образом, организации, осуществляющие образовательную деятельность, наряду с обучающимися, родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся, педагогическими работниками и их представителями выступают в роли участников образовательных отношений. Данные отношения представляют собой тот первичный фундамент, который удерживает всю конструкцию системы образования в России.

Тем менее, участниками отношений в сфере образования выступают также федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы.

Статус данных органов является во многом предметом исследований в области конституционного и административного права. Тем не менее, в свое время М.И. Пискотин, характеризуя статус Совета Министров СССР по организации составления, рассмотрения и исполнения бюджета, обязанности Министерства финансов СССР в данной области, пришел к выводу о том, что данный статус регулируется нормами как административного, так и финансового права.

Чеха В.В. Правовые вопросы финансирования образования в Российской Федерации. Монография

Чеха В.В. Правовые вопросы финансирования образования в Российской Федерации. Монография

В настоящее время крайне актуальными являются вопросы совершенствования финансово-экономического механизма, обеспечивающего гарантии прав граждан в области образования. В связи с этим в монографии с опорой на достижения российских и зарубежных ученых раскрываются вопросы, связанные с правовым регулированием финансирования образования, включая роль финансирования в системе образования России. Вводятся понятия «отношения по финансированию образования», «финансирование образования», «система регулирования финансирования образования». Достаточно подробно освящены вопросы конституционных основ правового регулирования финансирования образования и вопросы международно-правового регулирования финансирования образования в России.<br /> В монографии приведены результаты анализа значительного объема нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней правового регулирования финансирования образования. Отдельно исследуется роль Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» как источника финансового права.<br /> Законодательство приведено по состоянию на август 2017 г.<br /> Специальный раздел книги посвящен локальному регулированию вопросов финансирования образования в образовательных организациях.

Внимание! Авторские права на книгу "Правовые вопросы финансирования образования в Российской Федерации. Монография" (Чеха В.В.) охраняются законодательством!